智库微信

订阅邮件

联系我们

联系我们

中国智库网
您当前位置:首页 > 观点与实践 > 国际关系 中国外交 > 文章

韩爱勇:第三方市场合作的开展及其对周边外交的启示

作者: 韩爱勇,中央党校(国家行政学院)国际战略研究院副研究员、法学博士 发布日期:2020-09-19
  • 字号

    • 最大
    • 较大
    • 默认
    • 较小
    • 最小
  • 背景

第三方市场合作作为一种开放包容的新型国际合作模式,得到十四个国家积极参与,一些原本对“一带一路”倡议反应冷淡的周边国家也积极参与其中,这种反差值得关注。经济学从合作的逻辑和经济结构的差异两种视角,给出了周边强国参与第三方市场合作的解释,但却忽视了它们对政治收益的考虑。周边地区并不是一个统一的整体,其中四个周边强国在四个相对独立的地理单元拥有地区影响力优势,这一地缘格局连同“中强邻”的关系格局,决定了周边强国参与第三方市场合作除经济收益的考虑,更关心如何护持所在地理单元的影响力。第三方市场合作所达成的多方共赢的效果,对推动构建周边命运共同体、推进地区合作进程,以及探索中国与周边强国实现共生共赢之道提供了有益借鉴。

“一带一路”倡议实施以来,取得显著效果,特别是不少发达国家与中国合作开拓第三方市场,不仅为“一带一路”倡议走实、走深开创了新的实施路径,也为中国与一些发达国家开展互利合作探索出新的合作模式。周边地区作为中国安身立命之所、繁荣发展之基,也是“一带一路”倡议的重点实施区域。但随着第三方市场合作在周边的推进,一个反差极为明显的问题也浮现出来:为什么日本、澳大利亚等周边强国愿意与中国开展第三方市场合作,却对“一带一路”倡议反应冷淡?更进一步讲,第三方市场合作到底折射出什么样的周边态势,以至于产生如此大的吸引力?作为一种开放包容的新型合作模式,它对中国周边外交的开展又会产生怎样的现实启示?本文认为,周边的地区强国是指在地区或次地区层面具有传统影响力,或优先影响力的国家。在地区合作进程中,作为后来者的中国,在该地区的合作活动对其传统或优先影响力在一定程度上构成了竞争甚至挑战。它们参与第三方市场合作的关键动因在于所能获取的政治收益,而非单纯的经济收益,但这一政治收益又根植于周边地区的地缘格局以及由地缘格局决定的周边关系格局。下文论述共分为五部分,第一部分简要介绍第三方市场合作在周边地区所取得的进展;第二部分回顾周边强国参与第三方市场合作的既有解释,并基于周边地缘格局提出新的解释框架;第三部分从周边地缘政治格局和周边关系格局出发,解释周边强国参与第三方市场合作的政治收益动因;第四部分分析第三方市场合作带给周边外交的现实启示;最后是本文的简短结论。

一、第三方市场合作的提出及其在周边地区的进展

第三方市场合作是指中国企业与有关国家企业共同在第三方市场开展的经济合作。作为开放包容的国际合作模式,第三方市场合作有助于中国企业与各国企业优势互补,共这一概念始于2015年6月李克强总理访问法国时,两国签署的《关于第三方市场合作的联合声明》。继法国之后,中国先后与西班牙、加拿大、英国等十四个国家就第三方市场合作达成诸多共识,在实践中取得丰硕成果。尤为值得关注的两点:其一,中国与相关国家建立起诸如第三方市场合作工作组、合作论坛、合作基金、战略对话等机制性的第三方合作平台,为后续合作的开展提供了制度性的合作机制和沟通协调平台。其二,明确了第三方市场合作所应遵守的原则。《中法关于第三方市场合作的联合声明》指出,中法第三方市场合作应当遵循“企业主导、政府推动”“平等协商、互利共赢”“互补、互利、开放、包容”等原则;《第四轮中德政府磋商联合声明》强调,“第三方市场合作项目应由相关企业按市场原则来决定,透明公平的竞争条件是其前提。”这些合作规则的确立提高了第三方市场合作的透明度,在很大程度上缓解了一些国家对第三方市场合作的疑虑。

作为一种新型国际合作形式,第三方市场合作意在“通过开展国际产能合作,将发达国家的高端技术同中国的中端技术装备相结合,可以更好地适应发展中国家需求,扩大发达国家先进技术和产品市场,也可以助力中国产业结构升级,是三方受益之举”。这一界定似乎限定了两个前提:合作对象为发达国家、合作面向的市场为发展中国家。但实际上,中法两国开展首次第三方合作的目的地并非发展中国家,而是英国市场。在2015年召开的中英工商峰会上,中国广核集团有限公司与法国电力集团(EDF)正式签署了在英国新建核电站的合作协议,成为第三方市场合作提出以来的首个成功案例。此后,中法逐渐明确将非洲作为两国开展第三方市场合作的主要区域。这也说明,第三方市场合作具有极大的延展空间和操作弹性,关键是要实现各方优势互补和多方合作共赢。

在周边地区,中国先后在2015年10月、2017年9月、2018年5月和2019年4月分别与韩国、澳大利亚、日本和新加坡达成了开展第三方市场合作的共识。最早开展的中韩第三方市场合作发展得较为均衡,在合作实践中已取得不少成果,如科威特新建炼油厂项目、厄瓜多尔太平洋炼油厂项目、越南山阳港项目、埃塞俄比亚通信网和电网建设合作等。中澳第三方市场合作受两国关系整体环境的影响,进展有些迟缓。中日第三方市场合作虽然起步较晚,但达成的合作意向规模最大、规划也最为详细。2018年5月9日,在李克强总理访问日本期间,两国政府签署了《关于中日企业开展第三方市场合作的备忘录》。双方同意建立推进中日第三方市场合作工作机制,设立并举办中日第三方市场合作论坛,推动第三方项目合作与两国企业间交流。2018年10月,日本首相安倍晋三在访华期间,同李克强总理共同出席了首届中日第三方市场合作论坛,两国签署了52项合作协议,金额超过180亿美元。在实践中,中日第三方市场合作也呈现出鲜明的特点:一是双方建立了涵盖政府部门、金融机构和经济团体的跨部门、多层级、多主体的合作机制。二是将东南亚尤其是泰国确立为双方优先合作区域,把泰国“东部经济走廊(EEC)发展计划”作为两国开展第三方市场合作的重点项目。将某一个国家作为第三方市场合作的重点区域,这在第三方合作框架中尚属首次。三是两国明确将基础设施、金融、信息技术、健康医疗、物流等作为双方合作的重点领域。中日第三方合作的开展虽然得益于两国关系的整体转圜,但随着合作进程的深入,第三方市场合作所搭建的机制性合作交流平台,也为日本最具代表性的利益团体,如日本经济团体联合会、日本经济同友会、日本商工会议所等经济力量,提供了一个获取新的经济收益和施展政治影响力的舞台,第三方市场合作也随之成为稳定和推进中日关系发展的重要力量。这表明,第三方市场合作在开启一种新型合作模式的同时,也在逐渐显现出稳定和推动国家间关系的政治外溢效应。此外,最晚开展的中新合作业已启动,值得期待。

二、周边强国参与第三方市场合作的既有解释

日澳等周边强国对中国提出的第三方市场合作表现出较高的参与热情,它们的积极性到底源自何处?对此,存在两种比较经典的经济学解释。一是合作逻辑使然。就目前的国际贸易治理而言,主要解决竞争规制问题,并未建立起优势互补的合作促进机制。在既有的国际贸易规则框架下,如果世界贸易组织等无法推动国家间的合作时,寻求新的合作模式也就成为必然。第三方市场合作突破了传统国际贸易中同行业领域过于强调竞争的一面,着眼于不同的市场需求,利用差异化比较优势,寻求强强联合。从全球的背景看,在世界经济复苏乏力、南南合作和南北合作进展不畅的情势下,第三方市场合作的开启无疑提供了新的推动力量。从具体的工程建设项目看,开展多方合作也势在必行。在周边地区的基础设施建设领域,据亚洲开发银行估算,2030年前亚洲对基础设施建设的资金需求约26万亿美元,其中电力投资需求14.7万亿美元、交通投资需求8.4万亿美元,平均每年约为1.7万亿美元。但是,当前亚洲基础设施的投资供给仅为实际需求的一半左右,包括亚洲开发银行在内的多边开发银行(MDB)也只为亚洲基础设施建设提供了2.5%的资金,基础设施建设存在巨大的资金缺口。如此大规模的资金需求显然超过了任何国家和金融机构所能单独承担的范围,引入日本、韩国、澳大利亚等资金相对充裕的国家进行投资合作建设就成为一种现实的选择。

二是基于经济结构的解释。不同的国家因为发展程度不同和经济结构的差异而拥有不同的市场占有率。中法之间最早达成第三方合作协议,中国在世界市场占有率居前十名的出口产品主要集中在国际贸易标准的第六、七、八此三类,法国则集中在第一、三、五类。而在国家贸易标准的大类之中,中国的比较优势居前十的有五类,而法国有六类。这种经济结构差异构成了两国基于优势互补开展合作的经济基础。同样,中日两国也存在经济结构的差异。日本在高科技、核心技术等领域具有领先优势,同时拥有丰富的海外运营经验与网络,中国则在人员、项目执行、成本、资本和工业产能等方面优势明显,两国共同寻求在第三方市场开展合作的机会,有利于达成双赢的结果。类似的结构差异也存在于中韩、中澳及中国与新加坡之间。这就为第三方市场合作的开展提供了必要的经济互补基础。

客观地讲,这两种观点都为周边国家尤其是地区强国参与第三方市场合作,提供了合理的经济收益动因解释。但同时也都忽视了这些国家的主观偏好,所有分析都建立在中国具有与这些国家合作的“意愿”的基础上,从而使得三方合作变成一种基于中国意愿的单维度合作。基于国际交往的常识,合作必然会产生收益,而收益反过来会激发国家开展合作的意愿。但如果周边强国参与三方合作单纯出于经济收益考虑,那么“一带一路”框架下庞大的市场规模所带来的经济收益必然会超越单一的地区和国家收益,为什么这些国家却对此兴致索然?显然除了经济收益的需求,它们还有其他更为深远的动机考虑。

对于地区大国而言,经济收益固然重要,但地区政治收益显然更为关键,这关系到大国的国际地位和国家荣光。回顾国际关系史,似乎可以发现这样一个规律:大国对周边辐射影响力,乃至建立势力范围可能是国际政治的铁律之一。这一政策首先受地缘政治这一恒量因素的驱动,而非受政治家个人的经历、喜好、意识形态和价值观念影响。也就是说,地区大国所追求的地区政治收益集中体现为在某一地区拥有强大的影响力,这也成为观察地区强国的一个关键指标。从大国地区政治收益生成的角度看,更多的是由国家在地区舞台上的“国际定位”所决定,首先是国家的实力定位和地缘战略定位。国家的实力定位镶嵌于地区既有的地缘政治格局之中,地缘战略定位则外化为国家间互动的关系格局。基于此,从周边地区的地缘政治格局和国家间关系格局出发,探究周边国家尤其是周边强国的地区政治收益,可以为周边强国参与第三方市场合作提供一个较有说服力的解释视角。

三、第三方市场合作与周边强国政治收益的获取

3.1 周边的地缘政治格局、关系格局与地区强国的政治收益

周边地区有小周边和大周边两种界定。小周边大致等同于和中国领土领海直接相邻的二十个国家。大周边则包括东北亚、东南亚、南亚、中亚、西亚和南太平洋地区六大板块。整体看,在大周边的这些板块中,俄罗斯、日本、印度和澳大利亚等地区大国分别在中亚、东南亚、南亚和南太平洋地区保持着传统或相对优先的影响力,是为周边强国。这四个地缘板块的具体情况如下。

(1)日本与东南亚地区

日本认为,“东南亚对日本具有生死攸关的重要性,日本没有恢复在东南亚的地位,就不能恢复日本在世界的地位”。二战结束后不久,日本就对东南亚国家开展赔偿外交,以期实现重回东南亚。1956年之后,日本经济步入高速增长阶段,日本经略东南亚的意愿更加强烈。1957年上台的岸信介明确提出,“用日本的工业力量和技术,帮助东南亚各新兴国家确立经济基础,同时扩大日本的市场,由此而在政治上也紧密地结合起来,这就是今后日本外交前进的道路”。随着经济实力的增长,日本的东南亚政策由赔偿外交逐渐转向以“获取东南亚国家资源、抢占东南亚市场”为目的的经济外交。二十世纪六十年代的日本经济外交更加注重金融手段的运用,池田内阁设立海外经济合作基金,佐藤内阁倡导并参与创设亚洲开发银行,以服务于日本对东南亚的经营。随着日本的经济外交日渐成熟,其在东南亚的影响力也逐渐扩大。至1967年8月东盟成立时,日本已经超过美国,成为东盟最大的贸易伙伴;在东盟引进的外资中,日本的比重已达33%,远远超过美国的23%。1978年8月7日,福田赳夫提出了新的东南亚政策——“福田主义”,调整了日本对东南亚的经济外交政策,第一次规定了日本与东盟关系的政治原则,确立了日本对东盟的基调。到二十世纪八九十年代,日本已成为印度尼西亚、泰国和马来西亚等国实现工业化最主要的外部因素。

2012年底第二次执政的安倍内阁同样重视东南亚地区,将首次出访地锁定为东南亚国家,从2013年1月到2014年10月完成对东盟十国的亲自到访。在访问印尼期间,安倍还宣布了旨在实现与东盟建设伙伴关系等五大目标的“安倍主义”。可以说,日本已经在东南亚经营了六十余年,日本的跨国公司也牢牢占据着东南亚价值链、产业链和供应链的顶端。日本对于该地区经济的影响不仅仅是资本、技术和商品的输出,同时其成功的发展经验也成为该地区国家效仿的对象,而东南亚也成为日本实现大国抱负的重要场所。

(2)印度与南亚地区

印度的大国梦源自开国总理尼赫鲁许下的印度要当“有声有色”世界大国宏愿,这也成为历代印度领导人首要的执政理念,基于此,尼赫鲁时代的大国思想、印度中心思想以及“实力对实力的思想”至今仍在印度战略文化中居主流地位。1991年7月,印度开启全面经济改革,外交攻势也日趋明显。近三十多年来,印度在政治、经济、军事、安全、文化及软实力等方面的建设成就显著,在地区及全球的存在感不断增强。在地区层面,经过多年的经营,南亚地区已成为印度传统的地缘政治范围,被印度视为生存和发展的核心地区。2014年5月莫迪政府上台,印度将外交战略聚焦于周边地区,提出“周边第一”的口号,寻求进一步将南亚邻国与印度“捆绑”。印度前总统普拉纳巴·慕克吉表述得更坦率,“历史、文化、文明和地理的紧密结合,为南亚人民提供了一个异乎寻常的机会,开创一种共同的命运,一起走向未来的繁荣”。印度寻求大国地位的历史折射出这样一种轨迹:从南亚大国到亚太大国,再到世界大国。南亚,始终是印度大国抱负的根基和出发地。

(3)俄罗斯与中亚地区

在很长时间内,中亚一直是个地理概念,直到1991年苏联解体、中亚五个加盟共和国独立,中亚的地缘政治意义才凸显出来。中亚五国作为俄罗斯传统的地缘政治范围,一方面由于五国历史上与俄罗斯同为苏联的加盟共和国;另一方面,苏联解体后,俄罗斯更直接地意识到这些加盟共和国对于俄作为一个世界大国的极端重要性。苏联解体后不久,俄罗斯的多位高官先后指出,后苏联空间对俄重构大国地位、维护地缘政治安全、建立共同经济空间、确保境外俄罗斯族人口的生活意义重大。这些国家是俄真正的邻国,是俄地缘政治利益中至关重要的地区。叶利钦更是亲自呼吁联合国认可俄作为“苏联地区和平稳定保障者”的地位。继任的普京总统和梅德韦杰夫总统也延续这种认知。俄格战争后,时任总统梅德韦杰夫直接宣称,“这里就是俄的势力范围,像世界其他大国一样,俄罗斯在特定地区有自己的‘特殊利益’。我们和这些地区内的国家有着历史的特殊关系”。为进一步巩固俄罗斯在前述地区的影响,普京在2011年10月提出了欧亚联盟构想,无论其前景如何,随着俄罗斯“近邻政策”的实施,未来一段时间内,俄罗斯对中亚五国的影响依然深远且无可替代。

(4)澳大利亚与南太平洋地区

虽然具有地理临近的优势区位,但澳大利亚直到第二次世界大战爆发时,才意识到太平洋岛国作为天然屏障的战略价值:任何想对澳大利亚发动攻击的强国,首先要在西起安达曼群岛东到新喀里多尼亚之间的小岛上争取建立前沿基地和补给站。1944年1月21日,澳大利亚和新西兰签署《堪培拉协定》,该协定也直接促成了1948年南太平洋岛国委员会的成立。此后,澳大利亚开始将太平洋岛屿地区视作自己的后院,并以签订《协定》的方式向世界声明澳大利亚对该地区负有不可推卸的责任。

二战结束以后,澳大利亚开始对太平洋岛国实施援助战略,从政治、经济和安全等方面开展有针对性的援助计划,以强化其地区影响力。例如,自巴布亚新几内亚1975年独立之初,澳大利亚就为其制定了全面、系统的援助计划,涵盖政治、经济和社会各领域,巴新的政治、司法制度基本上都由澳协助制定。澳大利亚洛伊国际政策研究所的研究显示,2006年至2013年间,澳大利亚向南太平洋地区提供了68亿美元的双边援助。随着援助战略的实施,南太国家不仅在经济领域对澳大利亚存在着高度的依赖,其先治理、后发展的国家治理模式也深受澳大利亚的影响。随着澳大利亚作为地区主导国家地位的确立,澳大利亚开始将本地区国家的安全与稳定视为仅次于本国国防的优先战略事项。

这四个区域板块的地缘态势表明,周边的地缘政治格局并非一个完整统一的整体,而是由几个相对独立的地理单元组成。这些地理单元具有两个明显特征:一是地区强国对该板块的影响相对要高于其他大国,地区国家对强国也存在较高的不对称依赖。二是具有一定的排他性,强国作为本地区主导国地位的确立,意味着其他国家在本地区的利益拓展和影响力渗透,都是对它的冲击和威胁,从而招致强国的强烈抵制。这在本质上也体现了四个周边强国的地区政治利益诉求:维护在本地区占据优势地位的影响力,以此作为地区大国地位的根基。

这一地缘政治格局也直接影响着中国与周边国家的关系格局,中国周边外交在多个方向都存在着“中强邻”关系的格局。此“邻国”一方面是中国的周边国家,同时又与某个强国有着深厚的传统关系,其外交政策也深受这个强国的影响。这种关系格局主要分为四组:(1)中国—日本—东盟国家;(2)中国—俄罗斯—中亚国家;(3)中国—印度—部分南亚国家;(4)中国—澳大利亚—部分太平洋岛国。这种关系格局在外交实践中极易导致两种担忧:“邻国”担心因为中国推进与强国的关系而被边缘化,强国则担心因为中国改善与“邻国”的关系而导致其地区影响力削弱。当强国的这种担心上升到一定程度,进而转化为具体政策时,中国与强国在地区层面的竞争就会随之凸显出来。例如,澳大利亚将中国与南太平洋岛国开展的合作视为不友好的竞争行为,是对澳大利亚地区存在的刻意忽视;而印度则将中国视为其主导的南亚地区的重要竞争对手;大约从2014年起,中国在东南亚的每一个铁路投资项目总是遇到日本的激烈竞争;中亚铁路虽经十年谈判却难以最终实施,一个重要的原因就是俄罗斯的顾虑。

周边地区的地缘政治格局和关系格局,一方面表明周边强国的政治收益集中体现为,在各自板块拥有强大的影响力甚至主导地位,域外国家的介入都会引起强国的强烈警觉和抵制。另一方面,相对于在这些周边板块已经确立起强大影响力的周边强国而言,尽管中国的地区影响力拓展迅速,但相比而言仍然是一个后来者,那些强国则是守成者,两者在一定程度上构成一对结构性的矛盾。中国与周边强国基于何种规则和模式进行互动,如何破解强国政治收益的难题,进而实现中强邻共同获益,也就成为开展周边合作面临的一个关键问题。

3.2 第三方市场合作:中强邻三方获益的共赢选择

中国影响力向周边地区延展是一个不以人的主观意愿为转移的客观过程。21世纪初就有学者断言,随着中国与地区国家经济联系的日益紧密,“美国虽然支配着地区的权力平衡,却已无法驾驭地区影响力的平衡”。十几年过去后,中国在周边地区的影响力进一步扩大,从经贸投资的角度看,中国已经成为东南亚、南亚、中亚地区和太平洋岛国最重要的合作伙伴。

在东南亚,自2009年至今,中国一直是东盟的第一大贸易合作伙伴。截至2018年底,中国和东盟双向累计投资额达2057.1亿美元,中国对东盟的直接投资规模与日本逐渐相近。在南亚地区,到2018年,中国已经是印度、巴基斯坦、孟加拉国、马尔代夫的最大贸易伙伴国,是尼泊尔和斯里兰卡的第二大贸易伙伴国。同时,中国也是南亚最主要的外资来源国。在太平洋岛国地区,2018年中国与当时8个建交太平洋岛国的贸易额为43.2亿美元,同比增长25.5%,增幅超过其他国家;目前,中国是所罗门群岛的第一大贸易伙伴和出口市场,巴布亚新几内亚、斐济的第二大贸易伙伴,萨摩亚的第三大贸易伙伴。中国对南太岛国的直接投资从2013年底的9亿美元增至45.3亿美元,增长了400%。在中亚地区,中国已成为中亚五国最重要的贸易和投资伙伴,2019年中国是吉尔吉斯斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦的最大贸易伙伴,哈萨克斯坦的第二大贸易伙伴,塔吉克斯坦的第三大贸易伙伴。在投资方面,中国在2019年是乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦第一大投资来源国,同时也是其他三国重要的投资伙伴。

中国在上述四个周边板块影响力的扩展带来的一个直接结果就是,在一定程度上影响甚至冲击了日印俄澳四个强国的地区主导地位和地区影响力,它们的地区经济收益尤其是政治收益因此呈下降态势。由此可见,一方面,中国与周边强国的经贸联系日益紧密,另一方面,它们对中国的疑虑也越来越重。从博弈论的角度看,此时四国的选择有二,其收益情况也截然不同:第一种选择是与中国竞争,以此护持原有的地区收益,尤其是地区影响力的主导地位。但中国已成为地区综合实力最强的国家,姑且不论能否在竞争中获胜,即便在竞争中占优,也是两败俱伤的结果,预期的地区收益也无法实现,反而为其他大国介入地区事务提供了契机。例如,自1997年亚洲金融危机之后,在东亚地区合作中始终存在着中日谁来主导合作进程的问题。为了与中国争夺主导权,日本甚至提出了以东盟为核心的跨太平洋伙伴关系协定(RCEP)建议,以此来削弱中国在东亚乃至亚洲日益增强的主导作用。中日竞争的结果,一方面使得东盟主导了地区合作的规范进程;另一方面直接导致东亚地区大市场始终存在着东北亚和东南亚市场相互分离的局面,为美国提出和实施自身的地区合作战略提供了机会。这也是当时跨太平洋伙伴关系协定(TPP)风靡一时的一个重要原因。也就是说,周边强国与中国竞争的结果是,中国的地区政治和经济收益无法达到预期,强国的利益受到损失,但邻国或域外国家从中获益。

第二种选择是与中国开展互利合作,寻求各方都能接受的收益分配结果。合作必然产生收益,对于周边强国而言,推动地区强国与中国开展合作的关键动力,并非强国在合作过程中获得多么高的经济收益,而在于能否有效护持其地区影响力的政治收益。第三方市场合作的实践已经证明,能够通过合作实现三方共同获益,具体到周边地区,邻国的收益将直接表现为国家的发展进程提速。例如,2018年6月,日本政府更新了基础设施出口战略,明确将推动中日企业在第三方市场的合作,力争在2020年将日本的基建出口规模提升至30万亿日元,其重点投资对象为泰国、印度尼西亚、菲律宾、越南等东南亚国家的智慧城市建设计划,涵盖高速铁路、电力、信息通信等领域。东南亚国家对此表示出高度的参与意愿,可以预计,随着第三方市场合作进程的推进,邻国在相关领域的发展将大大提速。当然,邻国欢迎第三方合作在很大程度上也包含着政治收益的考虑:两个强国同时参与到合作进程中来,可以避免被单一大国所垄断,增加了回旋空间,从而处于居中平衡的有利地位。而中国在合作中既有经济收益,同时也有影响力拓展的政治收益。强国在合作中获取经济收益的同时,因为合作第三方为所在地区板块的国家,从而也维持了地区影响力和地区国家对其强国地位的认同。

以中日两国合作参与的泰国“东部经济走廊(EEC)发展计划”为例,该走廊是指泰国在东部沿海的差春骚、春武里和罗勇三府设立的经济特区,通过大力发展基础设施建设及实行一系列投资优惠政策,吸引高附加值产业到此投资。在该合作计划中,中日两国面临的一个关键问题就是合作标准由谁制定。日方不认可中国的标准,并且对中方的施工质量、投资规范性存在质疑;执行日方的标准,显然又不是中方的首选。对此两国企业已进行多次协商,认为一种可行的办法就是由泰方承担起组织者与主持者的角色,牵头制定标准,这也是国际通行的规则,然后邀请中日参加,可以避免恶性竞争和重复建设。从中可以看出第三方市场合作的三个特点:其一,对接既有的国际规则。强国不必担心合作规则的倾向性可能会对某一方产生绝对倾斜的收益,这也是日本极为关注的。如2017年6月初,安倍首相就日本参与“一带一路”倡议基础设施建设合作提出了前提条件:开放、透明、公正、考虑项目合理性。其二,开放包容的合作进程。不存在中国或某一方主导合作进程、包办一切的情况,即便是东道国,也只是发挥了组织者的作用,强国不必担心会被排斥在共享合作成果之外。其三,合作的主体是企业,政府的角色主要是给予政策支持和优化合作的环境。换言之,企业主导、政府推动、遵守规则、优势互补、实现共赢是第三方市场合作的主要内涵。这些特点表明,第三方市场合作在扩大企业影响的同时,也刻意弱化政府的角色和作用,其实依然遵循的是经济与政治相互分离的二元做法。这样一来,强国在第三方市场合作过程中政治收益的获得就表现为两个方面:一是因为限定了政府的作用,既有的政治收益并没有因为相对单纯的企业经济合作而受到损失,强国依然保持了既有的地区影响力,特别是当邻国试图在两个大国间实现居中平衡时,邻国对强国的依赖反而在上升。二是经济影响扩大带来新的政治收益,强国的影响不仅体现在地区产业链、价值链上,也越来越与邻国的发展前景关联起来。

由此看到,在第三方市场合作的进程中,中国与周边强国之间的结构性压力依然存在,但表现得更为清晰和具体化:一方面,结构性压力作用于周边强国的一个直接表现是,它们更为关注地区影响力的护持等高政治领域的收益,对此也更为敏感,而对低政治领域遵循国际规则的经济合作依然持开放的态度。另一方面,结构性压力主要集中在政府层面而没有渗透到企业层面,企业依然遵循市场原则,寻求可以获益的合作。正是因为周边强国可以在合作进程中获得预期的政治收益,尽管存在结构性压力,但它们仍然选择与中国开展合作的策略。这也就解释了为什么日澳等强国对“一带一路”建设反应冷淡,但却对参与第三方市场合作表现出较高积极性。

四、第三方市场合作对新时期周边外交的启示

处理好周边强国对地区政治收益的关切,是周边地缘政治格局和关系格局对中国周边外交提出的现实课题。第三方市场合作之所以得到强国的认可和参与,很大程度上也是基于此。进而言之,它所蕴含的规则意识、开放包容的理念、合作共赢的利益诉求,在很大程度上契合了周边地缘格局现状和周边地区发展趋势,这也为思考周边外交一些重大问题带来有益启示。

4.1 为推动构建周边命运共同体提供新的实践路径

十八大以来,秉持“亲诚惠容”理念,与周边国家一道推动构建周边命运共同体,成为新时期中国周边外交的一个长期愿景。构建周边命运共同体,一方面需要做大各方共同利益,增强利益的共享性,另一方面也需要探索可行的建设路径。第三方市场合作目的就在于实现合作各方的优势互补、合作共赢,它的开展毫无疑问可以厚植构建命运共同体的共同利益基础。但更重要的是,第三方市场合作有助于拓展双边命运共同体的实践途径。

构建周边命运共同体需要牢固的双边关系,从双边命运共同体做起。为此,中国先后向老挝、柬埔寨、越南、巴基斯坦、缅甸、尼泊尔、乌兹别克斯坦等国提出了打造双边共同体的倡议(参见表3)。从这些倡议可以看出:一是已达成的倡议中并没有周边强国,说明它们对命运共同体的倡议依然持疑虑的态度。二是达成协议的邻国,多是发展程度相对较低的国家,这也预示着构建共同体所需的物质性投入相对较高。为同时解决这两个问题,可借鉴第三方市场合作的实践,将这些国家纳入与强国的第三方市场合作规划和进程中来,一方面,强国的加入可以相应降低中国的物质投入,另一方面,通过包容开放的合作做大三方的共同利益,以共享性的利益降低强国对中国倡议的疑虑。双边命运共同体的构建路径就此可以在“中国+邻国”的基础上拓展为“中邻+强国”的方式,其实践空间也由此得到释放。

4.2 为推动东亚地区合作提供了新选择

周边外交面临的一个重大问题就是如何推进东亚的地区合作进程。东亚地区合作在2008年世界金融危机之后呈现出衰落趋势,一个重要原因在于,东亚缺乏一个商品、服务、资本、信息、技术和人力等经济要素能自由流动的地区共同市场,使得东亚国家不得不依赖美国对这些经济要素的供给,从而在根本上制约了东亚的一体化进程。而东亚共同市场难以形成的一个关键原因则在于日本对中日韩三方自由贸易区(FTA)的犹疑不决,这导致东北亚共同市场始终难以建立,更遑论东北亚市场和东南亚市场的整合。

值得关注的是,随着第三方市场合作的推进,中日韩三方合作正逐渐衍生出“中日韩+1”和“中日韩+X”这样的“四方合作”与“多方合作”新模式(参见表4)。对于三国而言,这些合作模式的出现可以避免彼此之间的重复竞争,最大限度发挥三国的潜力,实现合作的正和收益。特别是以三国为基础的三方合作、四方合作和“X”方合作的实践,事实上在重构地区业已存在的由产业间分工向产业内部分工的产业链、价值链和供应链,也就是重塑地区的生产要素市场。由此一来,地区市场建构的路径有可能从以前那种由国家间达成协议,然后推进市场融合的方式,转向由产业内部分工推动的整合方式,即从外部政策推动转向内部生产驱动。更为重要的是,随着三国多方市场合作的推进,一方面,三国的共同利益和共同诉求在增加;另一方面,三国的政策协调、政治互信和社会交往的基础也在增强,这也为三国自由贸易区的最终达成提供了有力支撑。同时,“中日韩+X”合作一方面强调三国作为合作一方其政策的协调性和利益的一致性,另一方面侧重于与X方合作的可行性。合作的过程既是收益评估的过程,更是合作机制、合作路径逐步构建的过程。随着合作过程的深入和持续,“中日韩+X”有可能生成一种新的次区域合作形式,从而开创新的地区合作路径。

4.3 探寻中国与周边强国共生共赢的新途径

中国周边地区由强国占据相对优势地位的几个独立的地理单元所组成。随着中国地区影响力的持续扩大,强国护持所在地理单元主导地位的努力也在上升,两者相对构成了一对结构性矛盾。如何处理这一矛盾,实现与周边强国的共生共赢,是中国周边外交面临的一个越来越突出的现实问题。

回顾周边外交的实践,改革开放以后,经济建设成为中心工作,外交也随之调整,经济外交的权重越来越突出。逻辑上看,经济外交的预期在于外溢效应,中国希望通过经济合作能形成相互依赖,从而提升国家间的政治互信,甚至推动安全合作。但事实上有难度,一个重要的原因在于,对于怀有地区抱负的强国而言,经济合作的收益并不完全能补偿因为地区影响力大打折扣而带来的政治收益的受损。就此而言,中国与地区强国之间的经贸往来作为双边关系的“压舱石”大概只能维持两国关系基本稳定的状态,但可能无法让双边关系得到更大的提升。与此同时,中国也尝试与一些邻国打造牢固的双边关系,以此塑造更为有利的周边环境。但从实践中看,打造与邻国牢固的双边关系可以实现,但代价却是,在很大程度上影响了中国与所在地理单元强国战略互信的达成。这也说明,在周边关系中理想中的双边关系可能并不存在,中强邻的“小三边”更契合周边的地缘格局。

现在看,第三方市场合作可以比较好地平衡经济外交和中“邻”双边外交,由于强国的参与,很大程度上减少了邻国在“中”与“强”之间“选边站”的顾虑。更为重要的是,强国一直强调的政治收益也因为参与到合作进程中而得到基本的保障,同时还可以获取合作带来的可观经济收益。三方尤其是中国与强国的共生共赢,也因为合作的开展而拥有了相对可以预期的共同利益基础。即便第三方市场合作未能发展为中国与周边强国共生共赢的相处模式,但它所蕴含且得到强国认可的理念——对接国际规则、开放包容与合作共赢——也为中国和周边强国探寻新的共生共赢之道提供了有益借鉴。

五、结语

作为一种对接既有国际规则的开放包容的新型国际合作模式,第三方市场合作的一大贡献在于,突破了既有规则框架只能解决竞争规则的制定而难以建立合作促进机制的痼疾。周边强国参与第三方市场合作,固然有经济收益的考虑,但周边强国在各自地理单元占据优势的地缘政治格局和中强邻的关系格局表明,推动地区强国与中国开展第三方市场合作的关键动力,并非在合作过程中获得多么高的经济收益,而在于能够获取有效护持其地区影响力的政治收益。这也说明,未来影响第三方市场合作进程的关键问题,依然是合作进程中的利益分配,尤其是周边强国对获得预期政治收益的认同。尽管如此,实现了多方共赢的第三方市场合作,至少在推动构建周边命运共同体、推进东亚地区合作进程,以及探索中国与周边强国如何实现共生共赢的相处之道等重大周边外交问题上,带来新的思考和启示。(注释略)

来源:《太平洋学报》 发表时间:2020年8月11日