全球债务危机及应对举措
2022-06-24
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当前,全球债务危机形势严峻,甚至超过了1980年的水平。对于债台高筑的国家,新冠疫情无疑是雪上加霜。卫生危机管控支出增加,严重影响了偿还能力。低收入国家首当其冲,陷入债务危机的恶性循环之中,31个低收入国家中有一半属于债务困扰的高风险类别。2020年,低收入国家的债务负担上升了12%,达到创纪录的8600亿美元。2010年至2021年期间,广大发展中国家的负债翻了一番,达到20年来的最高水平。

对于低收入国家和新兴经济体而言,其主权利差和公共债务占收入比例都有所上升。在高借贷成本方面,市场虽提供了债务重组的相关折扣并进行定价,但许多新兴经济体的债务评级仍在2020年和2021年被下调。未来,在市场逆风和信贷紧缩的环境下,债务偿还中断的风险将增加。越来越多的人认为,大量的新兴市场和发展中国家将在未来两年内需要进行债务重组

因此,国际社会应采取紧急行动,解决现有失控的债务问题,并长期向受影响国家提供可持续的支持,以防它们进一步陷入债务困境,尤其针对是小岛屿发展中国家(Small Island Developing States,SIDS)。在这些国家,旅游业占国内生产总值的50%,占总就业人数的30%。据估计,旅游业若萎缩25%,这些国家的GDP也随之减少7.3%。2021年,马尔代夫的总产出下降了19%。同样在2020年,依赖旅游业的太平洋国家的平均GDP也收缩了6.6%,如斐济、帕劳、萨摩亚、汤加和瓦努阿图。

这些经济体通常以服务业为基础,依赖于公共担保贷款(publicly guaranteed lending)。早在新冠疫情之前,小岛屿发展中国家就已遭受债务困扰,新冠疫情危机加剧了这些国家的流动资金和偿付能力问题,气候灾害的频繁发生使其雪上加霜,包括妇女和残疾人在内的贫困人口面临着严峻的风险。

对于这场迫在眉睫的债务危机,国际社会应争取时间以提供新的融资,并缓解潜在的债务问题。作为第一项措施,通过《暂停偿债倡议》(DSSI),近50个主要的低收入国家推迟了约120亿美元的债务支付。《暂停偿债倡议》是20国集团在2020年5月发起的一项倡议,旨在暂停向双边官方债权人(official bilateral creditors)支付债务,即对申请债务宽限的最贫穷国家实施有时限的暂停还债。直至2021年底,共有73个低收入和中低收入国家有资格暂停向其官方债权人偿付债务。

第二,国际金融机构(IFI),包括国际货币基金组织(IMF)和世界银行,加大了融资的数量和速度。在2020和2021财年,国际货币基金组织和世界银行共同对外贷款近2000亿美元。2021年8月,国际货币基金组织批准分配特别提款权(SDR),特别提款权是一种用于支持成员国储备的国际储备资产,其总额共计6500亿美元。然而,这一分配中只有42%(2750亿美元)将用于新兴市场和发展中国家,其中只有210亿美元用于低收入国家。大部分特别提款权分配给了高收入和中等收入国家,这是依据国际货币基金组织各会员认缴的份额分配的。

第三,2020年11月,G20与巴黎俱乐部合作并建立了《共同框架》,旨在突破《暂停偿债倡议》的局限性,希望以具体情况具体分析的方式来重组各国政府债务。在新的框架下,包括中国在内的债权国能够与债务国一起谈判,在包括私营部门在内的债权人的广泛参与下,针对符合《暂停偿债倡议》条件的国家,推动及时和有序的债务处理。尽管寄予厚望,但《共同框架》却停滞不前。迄今为止,只有3个国家正式向该框架寻求援助,而且没有任何国家得到了支持,主要是因为巴黎俱乐部、部分债权国、私人债权人以及债权国内部的各机构等多方协调不力减缓了决策,使得落实时间遥遥无期。

第四,作为一个主要的债权人,中国也在与借款人以双边方式解决债务危机。在过去的10年中,中国已经超过了巴黎俱乐部成为低收入国家的主要贷款人。今年,世界74个最低收入国家共欠350亿美元,其中约有37%(131亿美元)属于对华主权债务,134亿美元属于对华私营部门债务,其他国家的双边官方债务占86亿美元。尽管中国的双边贷款条款缺乏透明度并引发世界银行和其他机构的关切,但中国通过《暂停偿债倡议》提供的债务减免比任何其他国家都多,而且自新冠疫情以来已经与债务国进行了高达108亿美元的双边谈判。

即便有这些措施,低收入国家和新兴市场仍在陷入更深的债务困境,更糟糕的情况还在后面。《暂停偿债倡议》现在已经结束,偿债付款将很快恢复。乌克兰战争以及与之相关的食品和燃料价格上涨,对许多依赖进口这两种商品满足其经济需求的低收入国家造成了沉重打击。特别提款权的分配已经完成,许多国家的财政空间比疫情开始时更加有限。新冠疫情变种、逐渐紧张的全球金融条件、利率上升以及财政空间缩小导致卫生和社会支出减少,种种因素相结合,增加了2022年债务危机的风险。

人们逐渐认识到当前债务问题处理机制的局限性,债权人的构成已经发生了变化。与历史上占主导地位的巴黎俱乐部的传统贷款人相比,中国和私营部门发挥了更大的作用。长期和可持续的解决方案对支持低收入国家和防止债务螺旋式上升至关重要,目前的共同框架还不足以缓解长期的财政问题。关于如何改进该框架,许多建议已被提出,其中最突出的是促进借款人和债权人的双边参与。这可能包括:一旦有国家请求支持,就能够立即暂停偿债;进一步明确偿债程序和处理时间;通过国际货币基金组织的拖欠贷款政策(policy on lending into arrears),对私营部门的参与施加压力、提高主权债务在数量和条款上的透明度;加快债务可持续性评估(Debt Sustainability Assessment)的准备工作;扩大该框架的国家覆盖面。有专家建议,应提高借贷程序和官方部门的透明度,激励私营部门的参与,并加强多边开发银行的危机准备机制。

总的来说,对低收入国家的债务支持需要所有部门的合作努力。债权国政府必须领导这一进程,通过积极主动的政策方法减轻主权债务风险。毫无疑问,达成新的债务危机管理框架将困难重重。然而不可否认的是,管控债务危机的难度远远超过预防债务危机。


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