政策跟踪审计是党和国家审计监督体系的重要组成部分，历来得到党中央的高度重视。政策跟踪审计在国家治理背景下求得创新与发展，是国家治理体系和治理能力现代化的应有之义和必然要求，也是新时代审计事业发展必须系统回答的重大课题。当前，随着我国国家治理体系和治理能力现代化不断推进，宁波政策跟踪审计在国家治理中发挥的作用也不断变化，它将更加着重于有效防范经济社会运行风险、健全经济社会运行机制、促进经济社会科学发展，在实践应用、服务决策等方面寻求新的突破。
一、宁波政策跟踪审计开展的成效
近几年来，宁波市审计局先后开展了近40项政策跟踪审计，涉及资金约1500亿元，发现问题百余个，主要形成五方面成效。
（一）为经济持续发展提供保障
对涉企财政资金审计后，主管部门修订了管理办法，进一步明确和规范了政策申报通知，加强了项目审查力度，完善企业入围评价机制，严格培育考核工作。
（二）为改革稳步推进提供保障
通过对“最多跑一次”落实情况的审计监督，促进增加“最多跑一次”事项50多项，减少申报材料30多件，百余项事项办理时间缩减、办事指南调整和优化，推动“最多跑一次”改革深化和目标稳步实现。
（三）为调整产业结构提供保障
通过审计，促进资源要素优化配置，发挥财政资金的积极引导作用，完善了工作协调机制，更新了数据信息，健全了市场退出机制。
（四）为维护民生权益提供保障
通过审计，对一些不符合政策享受条件的对象追回其违规享受的补贴并建立健全了资格审核制度。
（五）为防范风险提供保障
审计促使相关管理机构加强自我检查、修订相关管理制度，完善单位内控，有效防范了风险。
二、宁波政策跟踪审计的主要问题
由于政策执行情况跟踪审计起步较晚，宁波市在审计中还存在一些问题直接影响着审计效果。
（一）参与治理依据不足
政策跟踪审计作为审计自我改革，审计组织方式、内容、重点都发生变化，需要建立新的审计规范。一是法律地位缺位。由于目前法律层面尚未明确政策跟踪审计为国家审计的法定职责，审计机关面临相关部门配合不够的困境。部分单位的认识还停留在“审计是与财务部门打交道”阶段，对政策跟踪审计并不理解，导致提供的资料不及时、不完整，审计工作开展不畅。同时，政策跟踪审计是对政府制度措施、项目开展、资金落实、监管环节等方面全方位审计，涉及众多部门。审计工作作为政府部门关注同一层级部门在政策执行中不作为、乱作为，还要定责，这种地位和任务差异导致审计部门不想审、不愿审、不敢审。二是具体审计实务缺少标准。由于没有具体的审计准则、业务指南、操作指引可以参照，政策跟踪审计在实务中依然无章可循，各个审计组分析资料、作出结论、撰写报告等尺度把握不一，存在三大效力不明确问题，一是各主管部门统计数据、行业数据，如统计局统计数据，环保局环保数据，能否直接采用；二是间接取证方式，如通过调研、座谈等方式反映的问题，如何取证有效；三是界定问题性质和责任主体，如落实不到位问题，如何充分准确。取证可靠度难以把握，直接影响审计结论的客观性，加大了审计风险。
（二）参与治理组织体系不够健全
目前宁波市政策跟踪审计尚未形成良好的组织体系。从审计环境来看，政策跟踪审计还处于审计机关单打独斗状况，没有形成与政府及部门联动开展的局面，成果也没有得到各部门广泛认同和重视。从信息数据来看，没有设置专门的信息收集渠道，政策跟踪审计对象数据库尚未建立，有限的信息让审计项目和审计重点的确定变得困难。从审计机关间协调配合来看，上级审计机关指导不够，上下级审计机关联动机制和信息沟通机制不稳定，审计成果扩面效果不佳。从考核体系来看，传统项目评估指标并不能衡量政策跟踪审计项目质量，涉及政策执行、体制机制完善等方面内容通常以非金额数量条数体现，不利于激发审计组完成政策跟踪审计项目的干劲。从机关内部力量安排来看，参与政策跟踪审计人员队伍不稳定，知识储备和人员素质不足，未理解政策跟踪审计特点，审计特色不突出。
（三）参与治理审计内容不够丰富
政策跟踪审计存在范围局限、针对性不够等问题。一是项目范围不够广，涉及治理方面不均衡。从近几年政策跟踪审计项目分析，“五位一体”国家治理体系内容都有涉及，但与经济建设审计关注点“一枝独秀”相比，涉及政治建设内容最少。二是审计内容不够丰富，涉及治理程度不够。政策措施从出台到落地要经历制定配套措施、分解责任、层层执行等多个环节，涉及制定者、执行者、配合者和受益者等众多主体。政策跟踪审计仍停留在“遇到资金查违规、遇到项目查进度”层面，对业务复杂环节、涉及面广主体关注不够，关注内容片面化。三是分析把握不够，涉及治理深度不够。项目审计关注点千篇一律，没有结合政策实施时期、地域、部门特点，针对性地制定审计目标、内容和重点，审计方向不明确，重点不突出，审计内容面面俱到，导致审计发现的问题不够典型。
（四）参与治理效能未能有效发挥
审计参与国家治理有效性应体现在审计成果及其运用上，但从近几年宁波政策跟踪审计来看，存在以下几方面问题：一是审计问题简单化，深度不够。反映问题多集中于项目推进缓慢、资金使用不规范等，管理方面意见缺乏可操作性，业务方面关注不够，审计有效性和权威性难以保障。二是总体情况分析把握不够，评价没有体现专业性。有的生搬硬套政策措施条文，有的研讨政策而没有具体事例对象，有的评判标准有失偏颇。三是整改成效不成体系，审计整改多针对审计发现的典型事例，主管部门并没有组织清查，也没有从体制机制整改，造成屡审屡犯，同类审计发现的问题在不同年度间依然存在。四是成果公告比例低，向公众“借力”少。据统计从2016年至2019年，宁波市审计局官方网站公告的政策跟踪审计结果仅占比20%左右。
三、国家治理背景下宁波政策跟踪审计目标定位
（一）政策跟踪审计的指导思想
政策跟踪审计要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧扣我国社会主要矛盾变化，围绕中心、服务大局，构建良好互动、协调发展的机制，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，提升政治站位、工作标准和监督服务绩效。政策跟踪审计要以促进政策落实到位、不断完善和发挥实效为目标，以构建政策跟踪审计平台为手段，以审计结果应用为保障，以改善运行管理、优化资源配置、提高公共产品质量、公共服务水平、公共政策效能为目的，通过精心谋划审计项目、创新审计方式方法、深化审计成果运用等手段，建立监控、评价、反馈、应用为一体的管理机制，发挥好“治已病防未病”作用。
（二）政策跟踪审计的作用
政策跟踪审计是贯彻执行国家治理战略实现的需要，宁波政策跟踪审计主要从五方面发挥作用。一是加强对国家法律体系维护，要用宪法和法律进行公共治理，不允许任何组织和个人超越法律。宁波政策跟踪审计一方面要健全完善审计体系，自身履行职责要有章可循、有法可依，另一方面要在审计中注重维护法治，不容许任何机关、单位和个人践踏法律尊严。二是加强对权力的有效约束，宁波政策跟踪审计要通过对政府在政策落实、规划执行、资金分配等方面权力运行监督，既推动积极作为、主动作为，又揭示不作为、慢作为、假作为、乱作为等问题，加大对违规违纪问题揭露和查处力度，防止权力滥用和异化，发挥权力运行的“紧箍咒”和反腐败的“利剑”作用。三是加强对政策执行全过程监督。宁波政策跟踪审计要当好政策执行“督查员”，打通政策落实“最先一公里”和“最后一公里”，力破“中梗阻”，促进政策贯彻落实到位。一方面通过制度化监督机制，促使执行系统构建有效内部控制，来保证政策执行的准确性。另一方面，通过阶段性监督，对偏离目标事项建立“即时发现、即时报告、即时整改”预警与整改机制。四是加强对政府运行效率和效能管理。宁波政策跟踪审计要当好政策措施执行“护航者”，通过对公共资金有效监督，提高资金使用效率，充分释放积极财政政策的有效作用；通过对项目建设有效监督，推动加快建设进度，充分释放机构改革“红利”；通过对管理和运行有效监督，及时查明管理过程中存在漏洞和风险，有效排除影响项目正常运行的干扰因素，推动部门履职问责、资金使用问效、公共服务提质，推动服务型政府运行更高效、更有质量。五是加强对国家和人民利益保障。我国政策制定出发点是为了国家和人民利益，只有能够有效满足国家和人民的需要，治理才是有效。宁波政策跟踪审计要关注经济社会运行和国家治理中存在的系统性风险，筑牢风险防火墙。全面完整地采集信息，积极发挥“评估”功能，对政策体系进行系统性评价，完善惠民生政策，为政策制定者提供系统性、前瞻性、战略性意见建议，为政府决策提供及时可靠依据，推动决策科学性、公平性和有效性，最终达到国家发展、企业受益、群众满意、社会稳定的效果。
四、宁波政策跟踪审计对策与建议
（一）健全法律法规，完善制度规范
今年是高水平全面建成小康社会和“十三五”规划的收官之年，也是“六争攻坚、三年攀高”行动的交卷之年。宁波政策跟踪审计作为当前审计工作重中之重，应当而且必须有相关法律作支撑，政策跟踪审计立法工作既是依法治国重要体现，也是充分保障审计人员合法权益的重要支撑。尽快建立政策跟踪审计制度规范体系，坚持在法定职责权限范围内有效开展审计工作。在审计法等法律中明确将政策跟踪审计作为审计法定职责，使政策落实跟踪审计有法可依。站在推动国家治理的高度，研究制定系统化、可操作性强的法律规范，通过对审计实施各个阶段，如审计计划、实施、取证、评价、报告、归档等进行明确，规范跟踪审计操作规程，明确审计责任，规范审计行为，降低审计风险，防止审计人员偏离审计目标和监督者角色，破坏政策执行所建立的权力制衡机制。
（二）改变组织模式，充分利用各种资源
一是建立联动协调机制，加强与其他宏观调控职能部门间的配合。宁波政策跟踪审计充分发挥部门监管和审计监督合力，加强与财政、金融、发改、国土、农业等行业主管部门工作联系与信息沟通，建立和完善合作审计工作制度、联席会议制度、信息通报制度等。二是畅通信息渠道。充分利用地方政府部门资源，对出台具体制度文件和举措进行整理，建立政策数据库，并与上级决策部署进行一一对应。加强政策跟踪审计平台建设，对涉及的主要单位资源进行全方位了解和收集，如拥有行政权力、信息数据、应用系统、分配财政资金、使用财政资金、经办事项等等。三是发挥审计资源协同效应。一方面要按照“统一审计方案、统一组织领导、统一标准口径、统一审计报告、统一审计公告”原则组织审计，建立上下级项目联动机制，发挥各自优势对政策从顶层设计到具体实施各环节进行渗透式了解，有利于掌握政策执行全过程情况，分清各环节责任。同时上级审计机关要加强对下级机关指导，及时组织各地总结提炼开展审计的先进经验并予以推广。四是完善审计业绩考核评价标准。建立与政策跟踪审计相适应考核机制，通过对项目评价指标和机关绩效评估指标设置，对政策跟踪审计项目从政策、资金、项目、体制机制、重大违纪违法等方面进行绩效评估，总结审计经验和不足，激发审计人员积极性，提升审计的整体效率和效果。五是建立稳定的政策审计队伍。建立政策跟踪审计常设机构，增强与各部门、各级审计机关沟通联系，有效组织、管理政策跟踪审计开展。加强人才培养，完善审计人员知识结构，保持审计人员适当稳定性和使用灵活性。通过政府购买服务，让相关领域专家参与政策内容和效果评估，有效突破技术壁垒，使审计盲点得到监督。
（三）拓展审计内容，体现审计特色和优势
一是扩大审计范围。以政策跟踪审计全覆盖为目标，发挥审计机关对推进规划实施审计监督作用，以国民经济和社会发展五年规划、政府工作报告及年度工作计划等评价国家治理绩效重要依据作为审计切入点，全面反映政策落实情况。二是做好项目统筹安排。政策跟踪审计涉及领域广、内容多，审计要在紧紧牵住“牛鼻子”同时，尽力消除监督盲区。一方面，不能忽视财政收支审计、经济责任审计等传统审计项目相关内容审计，如权力分配运行、资金分配运行等；另一方面，要加强对全过程各环节关注，筹划好常规审计难以涉及内容项目安排，如改变投资审计以往更多关注项目建设情况的方式，将投资门槛、报批程序、报批资料等纳入审计范围。三是运用好大数据审计方法。各主管部门已建成信息管理系统为大数据分析提供了基础条件，审计既要针对性地运用各种数据筛选比对，通过对海量数据深层次“立体透视”进行精确把脉；也要充分挖掘海量数据，分析总体特点及内在规律，帮助建立评价政策效果的关键性指标体系。四是科学选择好审计切入点。政策跟踪审计要发挥最大作用，必须有很强时效性，在项目谋划上要选择恰当时机介入，审计内容和重点也要进行区别对待。要善于把握同一政策不同阶段审计重点，在政策前期重点关注任务分解的及时科学性、资金分配的合理性；在政策执行中期重点关注阶段性任务完成情况、项目推进情况、资金到位和使用情况，突出体制机制上阻碍政策贯彻落实因素，以促进政策后续更科学合理地得到贯彻落实；在政策执行后期，更多关注政策执行效果，通过与政策实施前、与预期目标比较，为下一步完善政策提出建议。
（四）健全评价体系，扩大效果反响
一是要做好问题挖掘。问题准确和深度是政策跟踪审计项目成功的必要因素。发现同一问题，但其原因可能不同，比如资金结余大，可能是因为制度不合理约束，可能是因为项目推进缓慢，可能是管理不善。审计要对发现的问题从体制、机制、制度等多层面深入剖析，落实责任主体，提出维护国家政策安全运行、防范化解风险、优化政策措施的对策，提高政策水平，在更高层次上服务于国家治理的现代化。二是要提高审计评价精准性。习近平总书记在论述推进国家治理体系和治理能力现代化时强调，要防止一知半解、断章取义、生搬硬套，要弄清楚整体政策安排与某一具体政策关系、系统政策链条与某一政策环节关系、政策顶层设计与政策分层对接关系、政策统一性与政策差异性关系，长期性政策与阶段性政策关系，既不能以局部代替整体、又不能以整体代替局部，既不能以灵活性损害原则性、又不能以原则性束缚灵活性。审计工作也是如此。政策不实施不一定代表主管部门缺位，某些政策本身不够完善，强制执行可能会引发某些问题，而某些问题可能无法由某一政策独立解决，需要几项政策综合实施或体制改变才能解决。因此审计要围绕改革创新，坚持“三个区分开来”原则，客观公正、实事求是地进行评价，畅通审计意见沟通与反馈渠道，使审计结论经得起历史检验。三是要加强监督合力。进一步健全审计监督机制，为民主监督、人大监督、舆论监督、社会监督的开展积极提供信息，以结果公告和解读等方式报告审计发现和审计成果，使相关监督主体能够利用成果，通过媒体、会议等形式督促相关部门整改，增强监督合力。畅通审计与公众的互动渠道，增加信息披露的完整性和及时性，促使审计结果在国家治理现代化目标的实现过程中发挥更大作用。
