透析美国对乌克兰400亿美元援助
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美国国会已经批准向乌克兰和其他受冲突影响的国家提供400亿美元的援助,该援助计划将提供190亿美元用于对乌军事援助,39亿美元用于维持部署在欧洲的美国军队,还包括价值160亿美元的对乌经济援助等,并还将对北约盟国和国防部现代化项目提供价值20亿美元的长期支持。

新的时间线

该援助计划的时间线表明,美国预判俄乌冲突将持续更长时间。之前的援助计划只持续几个星期。美国在2022年2月25日、3月12日、3月16日、4月5日、4月13日、4月21日和4月24日仅分别公布了较短的援助计划。但最新的援助计划打破了这种模式,将持续到9月30日。

更高层次的援助

在冲突的前5周,美对乌的军事援助平均约为每天3000万美元(不包括经济和人道主义援助,以及美国为应对危机而部署到欧洲的军队的费用),而该计划将对乌援助水平提高到每天1.35亿美元。最近3个月,美国、北约和其他国家的援助对乌克兰维持其部队作战水平至关重要。作战部队需要源源不断的弹药和补给,为了弥补乌克兰军队的损失,并提供额外的作战力量,美国及其盟友对乌援助的主要武器由苏联时代的武器(Soviet-era weapons)转变为北约标准武器(NATO-standard weapons)。

对乌军事援助190亿美元

该援助计划包括3类短期军事援助,价值190亿美元。

一是乌克兰安全援助计划(Ukraine Security Assistance Initiative,60亿美元)。该计划的资金为乌克兰军队和国家安全部队提供培训、设备、武器、运转和情报支持等。乌克兰安全援助计划存在的问题是,它的资助成果可能需要一段时间才能交付给乌克兰前线部队。供应和服务可以很快就位,但新设备需要数月或数年才能生产出来。

二是补充美国武器库存(90亿美元)。这为国防部提供资金,以补充已经和即将运往乌克兰的物资。白宫在新闻发布会上提到了火炮、装甲车、反坦克和防空能力。这一数额的90亿美元几乎是当前撤出设备价值(33亿美元)的三倍,这意味日后会有更多的额外提款权(Additional Drawdown Authority)并将补充更加昂贵的设备。

三是外国军事资助项目(Foreign Military Financing Program ,40亿美元)。该项目由美国国务院管理,允许乌克兰和其他国家购买新的军事装备。然而,因为大型武器系统的采购需要多年交货时间,这将需要长期的努力。小件物品的采购速度更快,但仍需数月或数年时间交货。

为美国部队提供资金39亿美元

美国已经向欧洲派遣了大约10500名士兵。派遣这些部队是为了让北约的东部盟国放心,美国将与他们并肩作战,并阻止俄罗斯对东欧的任何冒险主义。部署部队需要额外的运营成本和人员福利,因此需要额外的资金支持,以免削减其他国防部项目来弥补更高的成本。

美国还采购了额外的爱国者导弹系统(Patriot missile battery)。由于美国没有损失同类型的装备,这意味着美国的意图可能是壮大其陆军,也可能是为了取代盟国(可能是波兰)的系统。预算文件指出,这种采购的交货周期为24-36个月。

对盟友的军事支持和增强美国军事能力

援助计划包括支持受俄乌冲突影响的盟友和伙伴,也包括对美国军事能力的全面增强。

1. 对友好国家的援助(5亿美元):根据相关法案,美国可以向友好国家提供后勤支持、设备和培训。该方案中的资金可能用于补偿盟国向乌克兰运送的设备。许多东欧的北约盟国拥有苏联时代遗留下来的装备——T-72坦克、S-300防空系统、飞机和直升机。由于乌克兰人已经在操作这些系统,他们不需要特别培训或后勤管道就能立即使用这些设备。转移这些苏联时代的设备是一个三赢的过程:乌克兰可以获得额外的设备来弥补损失;东欧盟国摆脱了苏联时代的旧装备,可以购买更新的北约标准装备;美国国防工业则可以销售更多产品。

2. 增加“关键”弹药库存(5亿美元):俄乌冲突显示了储备大量弹药的好处,因此这笔资金将用于采购与俄乌冲突没有直接关系的导弹,用于应对各种各样的冲突。大多数导弹项目的交货周期为18到24个月。

3. 《国防生产法(Defense Production Act)》(6亿美元):这将扩大导弹生产基地以及提高战略关键矿产的国内产能。前者将放宽生产限制(例如有关于标枪导弹Javelin missiles和针刺导弹Stinger missiles的生产限制),后者则似乎针对稀土矿物,这是因为美国的稀土主要从中国获得。虽然美国稀土储量丰富,但由于成本和环境限制,这些资源并未被开采。这两项计划价值较高但起效较慢,例如开发新矿可能就需要10年以上的时间。

4. 美国联邦研发经费(R&D)(3.64亿美元):这项资金的用途在法条中被模糊地描述为“应对乌克兰局势和相关情况的费用”。不过美国国会提到了一个具体的用途,即推动美国设备出口(5,000万美元)。执行这一计划以及各项研发工作都可能需要数年时间。

额外提款权

援助法案的法定提款上限提高到了110亿美元,这允许政府在很长一段时间都不需要考虑影响援助的国内因素,从而提高援助的效率。

人道主义和全球援助

一揽子计划中约有160亿美元用于人道主义援助等,包括:移民和难民援助(3.5亿美元)以帮助东欧国家处理因战争逃离家园的大批乌克兰难民;国际灾难援助(43亿美元)以为世界各地因乌克兰冲突而遭受饥饿的人们提供紧急粮食援助,并为乌克兰境内的人口和社区提供其他紧急人道主义援助;经济支持(88亿美元)用于为乌克兰和受乌克兰局势影响的国家提供援助;人道主义援助(9亿美元)用于支持在美国的乌克兰难民;国际组织(6.5亿美元),5亿美元用于欧洲复兴开发银行,1.5亿美元用于全球农业和粮食安全项目;追踪俄罗斯寡头财产的资金(5200万美元)。

“圣诞树”问题(“Christmas Tree” Problem)

管理和预算办公室(OMB)一直对追加拨款(supplemental appropriation)持谨慎态度。追加拨款就像一棵“圣诞树”,那些没有通过常规手段获得资金的项目,可以被提议者通过描述成具有“圣诞元素”的装饰品而被挂在树上面。

“圣诞树”问题的一种表现形式是计划中某些项目的投资时间过长。管理和预算办公室估计,400亿美元中的50亿美元将在本财年和下一财年(2022财年和2023财年)支出。然而,140亿美元将在2026财年及以后才会支出,而一些资金要到2031财年才会支出。

展望

两党在对乌克兰的援助上有强烈共识。由于俄乌冲突看起来还会继续下去,因此制定一个为期5个月的援助计划是有意义的,这样就不必每隔几周就提供一个新的方案。

人们或许会质疑,所有这些资金是否都需要通过追加拨款来获得,因为追加拨款比常规拨款会经过更少的审查。常规拨款涉及的国防部授权和拨款程序需要举行多次听证会,并被广泛讨论,但这次追加拨款程序从未举行过一次听证会。此外,现有的结构也无法对其中的巨额资金进行监督。


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