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刘世锦:刺激政策之外应把发展大都市圈作为当务之急

作者: 刘世锦,中国发展基金会副理事长 发布日期:2020-04-09
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在疫情发展比较重要的节点上,讨论新增长动能,除了刺激之外,中国是不是就没有别的办法了?我们还有相当多的经济增长办法,最大的一块就是都市圈。

我做一个简单的判断:今后十年,新的经济增长动能、转型升级、创新驱动,百分之七八十就在国内若干个大的都市圈发展。

那么,都市圈是什么样的形态?现在都市圈里的核心城市都有了,而且核心城市太拥堵,在核心城市周边50-70公里、最多100公里范围之内,能够发展出一大批小镇、小城。

比如,在北京周边50-70公里的范围内,在环首都经济圈——包括北京到天津、北京到保定,雄安新区等——节点性城市之间,建起几十甚至上百个小镇,彼此之间用轨道交通连接,然后形成一个城市网络,基础设施、公共服务,硬的软的全都上去,形成一种新的城市形态。形态上来讲,是小分散大集中。一方面把原来核心城市里太拥堵的、很多功能都不够集中的,可以分解出去;另一方面,在都市圈范围内,特别是这些小镇可以吸收大量人口。中国将来形成三五千万人的大都市圈、或者大都市圈构成的城市带,是完全可能的。

现在这方面的需求非常强烈。像北京的老年人——大概60岁以上有户口的,2019年已经350万人了,占北京户籍人口的四分之一——有很多也不用在三环五环之内上班了,他很希望到郊区买个房子,空气好一点、面积大一点、成本低一点,房前屋后种菜种花,有个比较好的养老的环境。

另外,城市功能过度集中,有些是非首都功能,过于拥堵,城市病也就出来了。还有很重要的一点,提升制造业的竞争力。制造业现在成本太高,包括华为,在东莞松山湖搞了一个小镇。我们城市房价也过高。但更重要的是,目前中国的城镇化率是60%,应该还有20%左右的提升空间。

此外,中国最近几年城市结构也发生了很大变化:很多到中心城市、都市圈来的,是其他城市的人。中国现在的城乡结构也发生了非常大的变化,可能有数以万计的农村,人很少了或者没有人了。从城市来讲,现在有上百个城市的人口是在收缩。这些人,大部分都是到了中心城市、都市圈。

所以,都市圈的发展,可以满足几个方面的需求:城里人下乡、疏解城市功能、降低制造业成本、降低城市房价,更重要的是吸收农村人口或者是城市结构优化的人口流动的需求。

最后,解决方案在什么地方?就是大都市圈的发展。

大都市圈的发展,重点是这个圈——因为核心城市部分现在已经差不多了。可以想象,北京周边如果建设几十个、甚至上百个小镇,可以有一些养老社区;北京市区大企业总部很多,也有人提出让他们分散到其他地区,这比较难,但是可以分解到周边的小镇,北京周边可以有航天小镇、新能源小镇、人工智能小镇,还有一些制造业小镇——北京的制造业可以往外转,河北、天津很多的制造业也不一定非要在县城里边,也是要集聚。现在制造业在空间上都是集聚的,就是要集聚到这些大都市圈的小镇里来:一方面成本可以降低,另一方面可以分享专业化分工的好处。

发展大都市圈是当务之急。这种改革是不是需要时间?如果有政策,短期之内就会产生作用。从带动经济增长的角度讲,它所带动的需求是综合性的:房地产投资、基建投资、制造业投资。

另外,这些都市圈范围内的小镇,现在完全可以有一套新的建法,不一定走发达国家的老路——也就是套用传统的工业化、城市化的技术和方法——完全可以用绿色新技术、新工艺、新方法。这就给更多的新技术、新产品提供了一个空间。

这个需求量确实很大。可以算一下账:今后十年,仅仅都市圈的发展,给中国经济每年提供的增长动能,保守估计,每年也会有0.5到1个百分点。

这么大的增长潜能,是不是说一句话就往前推动了?现在不是,现在最重要的是农村集体土地制度的改革,包括集体建设用地和国有土地应该同价同权同等入市。这方面,新的《土地法》已经开口子了。农民的宅基地能不能外部流转,是争议很大的问题;包括小产权房问题等,怎么解决。在这个过程中,一定会遇到很多难题。但这些问题也不是没有解决办法。

比如,大家很担心的农村土地制度改革,特别是宅基地如果流转以后,农民没地方住了,怎么办?我觉得,现在农村土地制度改革如果有一点收入,第一步得拿来建立社会保障体系。我们过去的想法是,农民有一块土地,是他安身立命的基础。这在过去是对的。但现在至少在都市圈这个范围之内,完全可以用新的更科学的、效率更高的办法——社保体系——这种制度建设来保障他,而不是像过去靠地。也有人担心,如果农村土地制度放开,有些干部会不会以权谋私、权钱交易?这个可能性是存在的。所以,制度建设一定要跟上去。比如,到郊区去买房,可以出台规定,对一定级别的领导干部,应该有一套审查机制。

另外,像税收制度,小产权房问题。过去农民要在自己的土地上盖房子,不可以,但他最后还是盖了。有些城中村就是这个情况,它肯定是没规划的,没规划就肯定有问题。现在解决问题,应该是正本清源、理顺关系。把权利给农民、给集体组织,同时你需要遵守国家的城市规划,该交的税还要交。

另外,土地规划也需要改革。过去这些年,给城市化发展潜力不大的地方的用地指标量比较大,像东部地区、大都市圈发展比较快的地区,反而用地指标比较少。这个应该改革。土地指标应该和人口、特别是农民工进入城市的数量,要直接挂钩。

农村集体组织内部治理结构的改革,也很重要。现在有些地方农村,土地交易或者集体组织的一些活动,透明度不高,甚至出现一些腐败问题。这都要通过治理体系的改革来解决。再比如,城乡财税体制的改革等等。还有,像城乡接合部这些土地转让了以后,有一部分收入是要交税的。这一系列的改革,要在仔细调查研究的基础上做出很好的政策设计。

这些问题,我们还是要面对、要解决;解决了以后,把中国都市圈发展、增长的空间打开。这个潜能比各种各样的刺激方案的潜能要大得多。

这就是我现在强调的:当我们遇到一些困难,特别是遇到某种很大挑战的时候,应该推出一些新的改革措施,把中国经济增长的潜能释放出来,从而有一个中速的高质量的发展。现在应该是一个比较合适的时机。

来源:微信公众号:宏观经济智库,https://mp.weixin.qq.com/s/G7QYmGGI9ZXevPEtyZY3Fg 发表时间:2020年3月22日