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SFI闭门研讨会:监管沙盒,如何兼顾创新发展与风险防范?

作者: SFI闭门研讨会 发布日期:2020-03-27
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《据央行营管部2020年3月16日公布,经公示审核通过,北京金融科技创新监管试点第一批创新应用已完成登记,将向用户正式提供服务。六个应用分别来自工商银行、农业银行、中信银行、中信百信银行、宁波银行、中国银联申报的应用项目。

数据显示,当前中国90%以上的金融机构都已经介入和运用了金融科技来推动金融服务。为了适应金融科技发展趋势,保护金融消费者利益,自去年起,中央加快推进金融科技发展规划和监管体系建设等方面的部署:

2019年8月,中国人民银行发布了《金融科技发展规划(2019-2021年)》。《规划》提出,到2021年,建立健全我国金融科技发展的“四梁八柱”。

中国金融四十人论坛(CF40)特邀成员、中国人民银行科技司司长李伟在2019年10月28日举行的首届外滩金融峰会上提出:将积极探索构建监管科技的应用框架,建立健全金融科技监管基本规则体系,打造中国版的监管沙盒,为数字化转型营造良好的环境。人民银行也会同相关部委,在北京、上海、广州等十个省市开展金融科技应用的试点。

同年12月5日,央行支持在北京市率先开展金融科技创新监管试点;12月9日,上海市政府研究制定加快推进上海金融科技中心建设实施方案,并推动上海国际金融中心和科技创新中心建设联动发展。

金融科技在发展的同时加速了业务风险外溢,凸显了监管的重要性。中国版监管沙盒在机制设计和技术层面需要关注哪些问题?如何主动、科学地防范风险,建立合理的风险补偿和退出机制?

为深入探讨上述问题,2020年3月14日,上海新金融研究院(SFI)与北京大学数字金融研究中心(IDF)在线上联合召开SFI闭门研讨会第90期,多位与会嘉宾就“金融科技监管沙盒:创新发展与风险防范”这一议题展开讨论。

与会专家认为,我国数字金融的实践走在了世界的前列,但也形成了不少风险。由于数字金融的很多创新突破了传统金融的模式,其风险更能传染、渗透和复合,因此传统监管模式难以甄别并防范相应的风险,而监管沙盒则能在兼顾风险防范的同时鼓励创新发展。

目前,我国开展的金融科技应用试点还没有形成完整的办法,未来要想向真正的监管沙盒靠拢,还需要借鉴境外监管沙盒的设计机制,解决现存的一些关键问题。

一、数字金融呼唤监管创新

数字金融存在很多传统金融很难达到的一些优势,但其风险也变得更加隐蔽和复杂,无论是从传导的速度、广度及其本身的复杂程度来看,都超出了原来的理解,这给监管的及时性、有效性和包容性都带来了新的挑战。

与会专家认为,现在确实需要一些新的手段来应对这些新领域中出现的风险。从英国、新加坡、澳大利亚的监管实践来看,监管沙盒确实可以在保护消费者权益的前提下,通过提供风险可控的真实环境,既允许从业机构进行大胆创新尝试,又能够及时发现并规避一些产品的缺陷和风险。

因此,积极引进国际上关于监管沙盒的理念和经验,对探索一条既能守住安全底线又能包容创新的中国特色的金融科技创新监管之路十分有必要,或能有效破解金融创新监管面临的“一放就乱、一管就死”的困局,从而规范和引导我国金融科技健康有序发展。

自2016年3月英国正式实施监管沙盒起,目前主要国家和地区均已推行这项制度,其中发达国家或地区包括英国、新加坡、澳大利亚、丹麦、荷兰、瑞士、加拿大、挪威、中国香港、中国台湾、日本、美国、韩国,发展中国家包括马来西亚、泰国、印尼、斯里兰卡。

监管沙盒是一项平衡金融创新和风险防范的监管制度安排,各国和地区都有自身的特色和经验。其主管部门多为对金融各行业实施统一监管的最高权责机构,监管目标是在保证消费者权益、维护金融稳定的前提下支持金融创新。

在进入监管沙盒标准方面,各国和地区对是否持金融牌照要求不同,但大多为正规金融机构、非正规金融机构、以及为金融业提供技术支持的公司均可申请;在创新内容方面也有差异,有的只是测试技术,有的可以突破现行政策。

有与会人员提出,国外监管沙盒是否放松了监管标准,有待进一步研究核实,目前来看,欧洲各国、香港证监会的监管沙盒没有放松现行监管标准。

从监管方式上看,监管沙盒和现有的监管框架或成熟的业务模式有所区别,采取了包容创新风险态度,允许企业在沙盒期享有一定监管豁免;关于退出机制,则分为终止、延期、推向市场三类。

与会专家认为,每个国家和地区都有各自的特点,我们还是需要根据自己实际情况,实事求是来设计自己的监管沙盒。

二、中国版“监管沙盒”兼顾包容性和审慎性

2019年,中国人民银行等六部委批准在十省市开展为期一年的金融科技应用试点。该试点是中国首次尝试引入监管沙盒理念及管理流程,媒体在后续报道中称之为中国版“监管沙盒”。其全部流程可以分成五步:开放申请、确定进入沙盒的企业、中期评估、决定退出或者进入市场及沙盒外评估。

金融科技应用试点流程

与会专家表示,中国版“监管沙盒”设计之初就考虑了包容性和审慎性。

从金融角度来讲,刚性的门槛是坚持金融科技本质是金融,严格落实金融服务持牌经营、特许经营原则,把从事金融业务必须持牌经营作为基本要求。

从科技角度来讲,则是要明确科技安全的底线和标准,使产品能够通过沙盒充分测试和迭代完善。与此同时,从历史经验来看,监管力度是影响金融监管效能的重要因素,适度平衡的监管力度能有效平衡创新和风险的关系。

自试点批复后,十个省市陆续提出了不少的项目,主要可以分为两类:一类是防范风险,如反洗钱反欺诈,如何控制非法集资、防止资金盗用以及加强理财风控等;另一类是运用科技手段更好地服务小微企业和民生领域,包括人脸识别技术的改进、隐私保护等。

2019年12月5日,中国人民银行支持在北京市率先开展金融科技创新监管试点,首批6项创新应用已于2020年3月16日经公示审核通过。

根据央行营业管理部披露,首批正式入选应用包括基于物联网的物品溯源认证管理与供应链金融、微捷贷产品、中信银行智令产品、AIBank Inside产品、快审快贷产品以及手机POS创新应用;对应试点单位分别为工商银行、农业银行、中信银行/中国银联/度小满/携程、百信银行、宁波银行、中国银联/小米数科/京东数科。

目前,只有持牌金融机构可以申请入盒,金融科技企业只能“搭伴入盒”;从试点项目分布来看,我国目前进入“监管沙盒”机制的创新项目更多是技术手段、业务流程等方面的应用试点,业务方面的创新还不多。

与会专家建议,下一步应允许非持牌机构申请进入沙盒,初期可以要求非持牌机构与持牌机构合作,测试期间使用限制性牌照等监管工具。

三、进一步完善监管框架的政策建议

监管沙盒是一个平衡金融创新和风险防范的特殊监管制度安排。中国版“监管沙盒”,狭义上指金融科技应用试点,广义上则是我国长期以来实行的各类试点,包括金融业的改革、创新的试点。

目前,境外的监管沙盒基本上都有一套比较具体、清晰且规范的操作流程,金融科技应用试点尚未形成完整办法,但又比过去实行的金融改革创新试点更为具体。

与会专家认为,金融科技应用试点尚存缺陷,未来要想向监管沙盒靠拢,还需要借鉴境外监管沙盒的设计机制,解决几个现存的关键问题。

第一,规则的制订与协调最好能够放在国务院金融稳定发展委员会,可以由人民银行具体承担,目的是做到标准统一、监管协调。

第二,设计监管沙盒时应同步提出消费者补偿机制。监管沙盒是一个缩小版的真实环境,不仅是在测试技术,更重要的是在测试市场需求和环境,因此金融消费者权益保护需同步提出,否则消费者容易吃亏。目前,由于金融科技试点并不遵此路径,因此暂不存在这一问题,但如果未来实施监管沙盒机制,那么消费者保护将非常重要。

第三,社会监督容易发生“错杀诚实创新”和“姑息虚假创新”的问题,因此最多在监管沙盒运营中发挥辅助性的作用,金融监管部门必须站在第一线、负全部责。

第四,退出机制应该是一个监管和市场各方面主体全程进行动态互动的过程。监管与被监管,监管还是紧密跟踪试点的项目,监管与被监管还是应该保持密切的联系。根据情况,由监管来确定实时退出,不成功的项目要及时退出,成功的项目可以颁发符合新业务特点的金融牌照,同时纳入正常的监管框架。

第五,给予适当的监管豁免,提高对创新业务的风险容忍度。监管沙盒重在制度创新,而非技术创新,有无监管豁免是实行监管沙盒机制的核心要点之一。只有允许一些业务和制度在一定范围内突破现行法规,才能更好推进金融创新。

此外,与会专家指出,监管沙盒不是万能的,存在适应性和公平性等方面的不足。

关于适应性问题,小范围试验不等于大范围推广。由于监管沙盒时小范围内真实场景下的一种测试,与大范围的测试或实行不可同日而语。参加小范围场景设计的消费者提前有心理预期,可能比较适应新的创新,但如果将小范围放大,可能会出现不适应。因此,小范围试验成功的项目在推广到全国的同时,如何防范集体谬误的发生,仍然是我们需要面对的问题。

关于公平性问题,在沙盒监管机制下,监管的自由裁量权比较大,未必能挑选出真正的创新。有些业务并非真正意义上的创新,但如果该项目进入监管沙盒,反而会获得一定的特权,产生和同类业务不公平竞争的情形。

上述两大问题需要在后续的实践过程中加以解决。对此,有与会专家提出,监管豁免应适度。目前,境外的监管沙盒,如全欧洲层面包括英国在内的,并未放松现行监管规则和框架,所有的持牌业务必须要经过监管机构的批准。其中,相对宽松的是新加坡,其监管沙盒指引放松了一些规则,但其进入沙盒的要求却比较高。

另外,沙盒测试过程中可能会有监管豁免,但出了沙盒正式开展金融业务时,机构必须要按持牌要求和持续监管的风险管理要求来运作,如此可以最大程度上规避不公平问题。

来源:微信号:新金融评论,https://mp.weixin.qq.com/s/m8Q6LlusmdxBp9cSjh2fDg 发表时间:2020年3月17日