党的十九届四中全会对推进我国国家治理体系和治理能力现代化作出了一系列重大部署。其中，加快生态环境治理体系和治理能力现代化，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。党的十八大以来，随着我国经济增长目标从追求总量逐步转向追求质量，“先污染后治理”的发展模式已被摒弃。在“绿水青山就是金山银山”的理念指引下，我国开始走向发展与环境相协调的经济高质量发展阶段。在此背景下，深入推进生态环境多目标协同治理能力建设，是保障经济增长与环境治理并辔而行的核心要义。
从非完全执行到单目标治理
改革开放以来，我国经济发展经历了举世瞩目的高速增长阶段，但同时也伴生着环境的不断恶化。长期以来，我国政府主导的环境政策都是自上而下的，中央政府制定环境政策，地方政府负责执行。21世纪以来，虽然环境法律法规体系不断完善，但由于地方政府发展经济的强烈动机，逐底竞赛成为地方政府间环境规制互动博弈的均衡策略。事实上，地方政府之所以对经济发展表现出过分的偏爱，很大程度上归咎于地方官员政绩考核体系。因此，当中央政府开始调整发展思路，及时将环境指标纳入地方官员考核体系时，地方政府对待经济增长与环境治理的态度开始发生变化。研究表明，自“十一五”规划起，我国东部沿海地区已经开始脱离环境规制逐底竞赛的路径依赖，甚至转向环境规制的竞相向上式竞争。换言之，至少对部分地区而言，环境治理与经济增长的目标已经激励相容。
尽管地方政府开始在环境治理方面寻求更加积极的行动，但环境治理总体上仍体现为单目标治理模式。这表现在，地方政府往往仅针对某一种污染物进行治理，而忽视了其他同样重要的污染物。例如，个别地方政府只重视影响空气质量的二氧化硫，以及影响河流水质的化学需氧量等指标。造成地方政府局限于单目标环境治理的原因包括：第一，地方环境治理面临委托—代理问题。根据经典的多任务委托—代理模型，当代理人面临多个目标时，由于委托人对于不同目标的监督能力不同，代理人往往倾向于完成容易监督（监测）的目标，忽视那些不容易监督（测度）的目标。现实中，当自上而下的环境政策缺乏清晰的治理目标时，地方政府倾向于采取粉饰性治污行为，仅着力解决感官上的污染问题（如水体黑臭问题）。第二，中央政府在制定地方环境治理目标时，缺乏大量准确的地方环境微观信息，因此只能采用“放之四海皆准”的目标管理原则，以全国层面最为突出的污染作为治理目标。例如“两控区”政策中以二氧化硫为主要治理目标。第三，1994年分税制改革使得地方政府的财权与事权不匹配，在环境治理领域，多目标治理能力长期受到地方财政财力的掣肘。
根治污染亟须多目标协同治理
根治污染亟须多目标协同治理，而推进生态环境多目标协同治理能力建设，关键在于多策并举，促进地方政府实现从单目标治理向多目标治理转变，促进中央政府与地方政府、地方政府与地方政府实现从分割治理向协同治理转变。
一方面，污染治理是一项复杂的系统工程，不可能一蹴而就，毕其功于一役。地方政府治理环境污染的根本目的在于促进经济发展与生态环境的协调，提升人民群众的获得感与幸福感，最大化以人民群众利益为核心的社会福利。然而，单目标治理模式只能解决地区环境问题的一个方面，对于其他方面的环境污染鞭长莫及，因而辖区整体性污染治理往往收效甚微。比如，研究表明我国近年来以治理雾霾为目标的地方环境政策可能无形中加剧了酸雨的形成。地方政府倾向于治理空气污染与河流污染，以回应公众关于蓝天和碧水的强烈诉求，却未能提供一方净土。据世界银行粗略估计，我国约1/5的闲置土地曾经受到污染，棕色土地的总量有几十万块。
另一方面，中央政府与地方政府就环境治理目标实现纵向协同，有利于匡正环境政策落地执行中存在的种种问题。如果地方政府环境治理的目标仅仅来源于上级政府的任务指派，而与辖区内真实的环境问题相悖，或者脱离于辖区实际的环境治理能力，则可能引发地方政府在环境治理上的消极对待。例如，对于某一种污染治理目标，同一个省份的不同城市也会有不同的反应，其中有些城市可能认为达到这一治理目标十分容易，但也有城市可能认为十分困难。地方政府间就环境治理目标实现横向协同，有利于纠正跨界污染、“搭便车”等环境污染负外部性。行政管理有边界，空气与河流治理无边界。大气污染与水污染具有较强的空间扩散效应，在缺乏联防联控的协同机制下，即使一个地区从源头上斩断了企业违规排放，也无法根治辖区内空气与河流污染。
培育多目标协同治理能力
2020年是我国全面建成小康社会、打赢污染防治攻坚战的决胜之年。经过多年“源头控制”与“末端治理”，我国环境污染治理已经进入深水区。正如宋代苏轼在《思治论》中指出，“犯其至难而图其至远”，我国环境污染治理亟须从单目标治理转向多目标协同治理，多元施策培育多目标协同治理能力，不断推动污染防治由点到面、由面及里。
一是优化环境集权与环境分权之间的治理平衡。近年来我国生态环境机构垂直管理改革步伐不断加速，环境治理模式正从分权转向集权。但要客观地认识到，我国幅员辽阔、各地情况迥异，中央政府对于地方具体的环境信息知之甚少，环境分权的治理架构仍然具有重要的现实价值。因此，决策部门应该致力于优化环境集权与分权之间的治理平衡，使得地方政府环境治理目标既“唯上”又“唯下”。一方面，地方政府环境治理目标由上级政府指派和监督，可以避免地方环境治理受到利益群体的裹挟，实现“中性”治理。另一方面，地方政府环境治理目标体现辖区环境治理的主要诉求，也可以避免信息不对称导致的执行困境。
二是充分发挥市场化环境规制的效率优势。近年来，排放交易权等市场化环境规制不断发展，有效补充了命令控制型环境规制的不足。市场化环境规制一方面能够提升环境治理的效率，另一方面能够实现跨区域协同治理，缓解部分地区环境治理的财政负担。此外，在中央财政转移支付制度改革中，统筹考虑地方政府环境治理的财政需求，促进地方政府环境治理方面的事权与财力相匹配，是松绑治理压力、提升治理效率的应有之义，也是培育地方政府生态环境多目标协同治理能力的不二法门。
三是借助数字技术提升环境治理智能化水平。长期以来，地方政府生态环境多目标协同治理受到信息不对称的制约。企业夜晚排污、雨天排污甚至动辄搬迁的行为，增加了地方环保部门环境执法的困难。以大数据、云计算、人工智能为代表的新一代数字技术蓬勃发展，为提升基层环境治理能力提供了新动能与新机遇。通过在企业安装实时更新的污染监测点，构建全面覆盖、动态跟踪、指标齐全的环境数据平台，使得企业违规排污的行为“无处遁形”，降低中央政府监管与辖区公众监督的成本，倒逼地方政府多目标协同治理能力成长。
来源：《中国社会科学报》 发表时间：2020年10月14日
