耕地是保障国家粮食安全的重要基础性资源。然而，由于种种原因，近年来耕地“非粮化”问题日益突出，大量耕地种植经济作物、苗木林果，甚至挖塘养鱼等，严重影响了粮食生产，一定程度上也威胁了国家的粮食安全。要解决耕地“非粮化”问题，必须深入调查与分析“非粮化”现象产生的根本原因，然后对症下药，才是治本之策。

耕地“非粮化”的现实问题

所谓耕地，就是种植农作物的土地，要求应具备良好的土壤及水、肥和气候条件，且地形平整、便于耕作。为了保障生产能力，高质量的耕地还应该具备良好灌排水设施。即使是在现代农作技术条件下，耕地本身的各种自然条件也依然是农业生产的重要基础和前提。而地球表面具备良好耕作条件的耕地资源是有限的，全球可用于农作物生产的土地面积仅占陆地面积12%；而人类对粮食等农作物的需求，又主要依靠耕地种植来保障。因此，将具备良好耕作条件的耕地保护起来，用于粮食等农作物生产，成为人类土地利用行为需要长期坚持的基本规则。

长期以来，由于农业生产的比较效益低下，粮食生产效益尤甚，耕地“非粮化”因而成为现代农业生产越来越普遍的选择。从实践来看，耕地“非粮化”的主要有三种形式：一是耕地撂荒。这种情况主要发生在边远山区和经济落后地区。由于大量农村人口进城务工，当地农业劳动力流失，加之种地收益低，而边远山区和经济落后地区发展现代农业的制约因素多、土地流转需求缺乏，造成大量耕地撂荒现象。二是利用耕地种植各种具有更高经济价值的经济作物，乃至改为果园、茶园，甚至改为鱼塘、养殖池等。这种现象最为普遍，尤其是城市郊区、经济发达地区及交通便利的地区，受到农村发展经济需求和种植经济效益等利益驱使，耕地非粮利用基本与农地流转、新型农业经营主体增加、现代农业发展程度成正比。三是利用耕地种树。这种情况既有受政策影响的因素，如部分地方以绿化环境为由，违规发动农民在耕地乃至永久基本农田上种树；也有受经济效益影响的因素，如部分地区在承包耕地上种植速生杨、苗木等，以获取更高的耕地利用收益。

耕地“非粮化”的经济机制与制度诱因

从当前农村地区耕地“非粮化”种植的总体情况看，在市场经济体系下，经济利益驱使是最主要因素，也是最根本的诱导机制。

种植粮食作物比较效益低下，决定了耕地“非粮化”的经济基础。从现有农业生产的比较效益来看，粮食生产是效益最低的。这既受到国内国际粮食价格的影响，也由粮食生产的大田化耕作方式所决定。粮食耕作，无论是主要依靠劳动力生产的传统农业，还是依靠机械耕作的现代化农业，都分别受到劳动力成本、机械投入及动力成本的影响，加之粮食作为人类生存基本需求，不可能允许市场价格出现过大波动，而且国际国内粮食价格往往相互牵制等，决定了种植粮食作物的比较效益始终处于较低水平。在现代市场经济体系下，尤其是我国农村转型发展时期，不断发展起来的新型农业经营主体，受比较效益驱使，必然选择更高经营效益的“非粮化”耕种方式。

土地流转成本攀升，导致“非粮化”成为现代农业生产的普遍选择。土地流转费就成为现代农业生产所必须付出的主要成本之一，在粮食生产比较效益低下的背景下，通过流转获取的耕地进行非粮耕作成为普遍选择。国家统计公报显示，2020年全年全国粮食种植面积11677万公顷，粮食产量6.69亿吨，折合每亩产量约382公斤。以土地流转费每亩500元计算，在现有的粮食价格水平下，种植粮食作物收益甚微甚至无收益。尤其是下乡投资农业的工商资本，所流转的耕地基本上都改种了药材、特色水果等经济作物，甚至种植苗木、花卉等，以获取更高的投资收益。

部分地区不合理的乡村振兴措施，成为耕地“非粮化”的制度诱因。随着国家乡村振兴战略的实施，发展乡村产业成为乡村发展的首要选择。然而，一些地方在发展乡村产业过程中，违背了农村土地利用的基本规则，违背了农村产业应以从事农业生产尤其是粮食生产为主的基本功能定位，一味追求经济效益最大化，甚至通过农业种植结构调整大量增加林果、花卉等经济作物种植比例，大规模减少粮食作物种植比例，使一些经济作物无序增加，既造成了经济作物产品过剩，又不能达到农民增收致富的目的。不仅严重影响了粮食生产，更严重的是，部分地区借乡村振兴名义过度发展非农产业，直接威胁农村发展农业的基本功能。

治理耕地“非粮化”现象的治本之策探讨

加强规划管制作用，保障永久基本农田重点用于粮食生产。依据规划进行土地用途管制，既是土地利用的普遍规则，也是依法用地管地的基本要求。因此，应进一步加强耕地利用规划管制的作用，完善规划体系，合理确定规划编制与实施主体，提高规划的法律地位，有效保障耕地尤其是永久基本农田用于粮食生产。同时，探索规划管制的经济措施，使规划管制措施符合经济规律。如：按照法律要求应将高质量耕地划入永久基本农田，而永久基本农田又只能用于效益低下的粮食生产，这就导致高质量的耕地却经营收益反而较低的矛盾。因此，建议将粮食补贴政策、农业综合开发政策乃至耕地保护补偿政策等，与永久基本农田保护挂钩，建立永久基本农田主要用于粮食生产的经济机制。

合理引导农村土地流转市场，保障现代农业生产基本要求。土地作为生产要素，土地价格不是越高越好，当然也不是越低越好。耕地作为农业生产的基本要素和重要载体，耕地流转费的高低取决于用于粮食生产所能支付的地租水平，在粮食市场价格不可能大幅度上升的背景下，粮食生产所能承受的地租水平必然有限。因此，必须有序引导土地流转费处于合理水平，既要防止流转费过低对农民收入水平的影响，更要防止流转费过高而制约新型农业经营主体将耕地用于粮食生产。从保障粮食生产的角度，建议在基于规划管制的基础上，逐步建立耕地尤其是永久基本农田等粮食生产用地的流转费指导标准，引导土地流转费处于合理水平。

加强对实施乡村振兴战略的引导与监管，保障农村土地的农业生产功能。实施乡村振兴战略，应该在坚守乡村发挥农业产业功能的前提下，通过改善乡村基础条件等，促进农村地区农业产业功能的有效实现。如果走乡村城市化、乡村工业化道路，则不仅18亿亩耕地红线难以保住，农业生产尤其是粮食生产也就难以保证，国家发展和人民生存所必需的农产品尤其是粮食产品也难以得到保障。因此，实施乡村振兴战略必须以发挥乡村地区的农业生产功能为前提。国家应加强对乡村振兴战略实施的引导与监管，合理制定乡村振兴战略的实施进程与目标，不同地区的乡村振兴措施与农业产业定位，应该与国家农业产业布局相吻合，确保乡村振兴战略实施与农村地区的农业生产功能发挥相一致。

来源：《中国土地》微信公众号 发表时间：2021年8月03日