全国大面积出现的雾霾，使解决我国环境质量恶化问题的紧迫性得到全社会的广泛关注；水污染、空气污染、土壤污染问题，正日益成为引起民众不满的重要原因。目前我国正处在工业化加速发展、人民生活水平不断提高的关键时期，能源资源消耗不断增加带来严重的环境污染问题，保护环境和生态、实现永续发展面临的压力越来越大。在"坚持发展仍然是解决我国所有问题的关键"这个重大判断的背景下，如何采取切实可行的措施控制环境污染、改善环境质量、建设生态文明，成为新时期执政党和政府必须面临的艰难抉择。
中国环保历程与发达国家几乎同时起步
我国对环境问题的认识、立法保护的工作，起步还早于改革开放，更早于过去20 年高污染、高耗能产业发展的高峰期。
1972 年6 月，刚刚恢复联合国席位不到一年的中国政府就派团参加了联合国在瑞典首都召开的第一个全世界范围内的保护人类环境大会。国门初开的中国，从发达工业国家当时已经非常严重的环境污染和自然资源破坏中认识到环境保护的重要性，并力图学习发达国家立法与政府监管并重的环保方法。1973 年，我国召开第一次全国环境保护会议，通过《关于保护和改善环境的若干规定》，提出了"全面规划，合理布局，综和利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民"的环保工作方针。1978 年的《宪法》第一次提出了"国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害"的原则。1979 年，我国首次制定了专门的环境保护法律《环境保护法（试行）》，并在其后的十年间制定了《海洋环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》等多部控制污染和保护环境的专门法，1989 年通过了新的《环境保护法》。进入上世纪90 年代后，我国加快了立法进程，到目前我国已经建立了宪法、法律、法规、规章及标准5 个层次的环境保护法律法规体系。
伴随环保法律体系建设的推进，我国环保行政部门和环境监管部门也不断扩大和加强。1974 年国务院成立环境保护领导小组，各省自治区直辖市和国务院成立了环境管理、科研和监测机构；1982 年的政府机构改革中，在城乡建设环境保护部中设立环境保护局；1988 年成立直属国务院的国家环保局；1998 年升格为国家环保总局，2008 年进一步变为环境保护部，成为国务院组成部门。各级地方政府也相应调整环境保护部门的性质规模。到2011 年，我国已经建立了国家、省、市、县四级环境执法体系，全国环保系统人数20.1 万人，其中国家级和省级环保系统人数1.6 万人，地市级环保系统人数4.5 万人，县级环保系统人数13.26 万人。
发达工业化国家也是在上世纪70 年代前后开始高度重视和系统解决环境污染问题，主要通过立法和建立环境监管机构，以法律和行政两种主要手段控制污染和保护环境。以地域面积同中国相当的美国为例，上世纪50 年代至70 年代，洛杉矶发生过几次重大光化学烟雾事件，导致数百人死亡；1972 年美国不到1/3 的人口居住地建有污水处理设施，1/3 的河流和湖泊因污染不能游泳和垂钓。环境污染的严峻形势，推动美国出台了1963 年的《清洁空气法》、1972 年的《洁净水法》等一系列法律。美国还于1970 年成立了联邦级的专门环境监管机构美国环保总署（EPA ），目前有1.7 万多人，其中一半是科学家、工程师和环境领域的专家。其后各州也纷纷成立了州、郡一级的环保机构。这些环保监管机构负责制定详细的环保规则、技术标准，监管企业行为并惩处违法企业。100 多个联邦预审法庭和上诉法庭也积极介入环境司法，裁决环境监管机构的监管行为或不作为所引起的争议。经过污染控制和环境修复，美国在20 世纪末环境问题大为改观，空气、水体质量得到恢复。联邦环保署的成立，在美国国家治理体系历史上也是一个里程碑事件：确定了联邦政府在保护环境领域的权力，是上世纪70 年代联邦政府扩展其社会性监管权力的重要内容。布鲁金斯学会曾经对20 世纪后半叶美国政府的作用进行过调查分析，认为在确保居民食品和饮水安全、改进水体质量、改进空气质量这三个领域，联邦政府取得了巨大成功，排在政府取得的巨大成绩的前15 位。
环境监管出了什么问题
我们同发达市场经济国家几乎同时认识到环境保护的重要性，但为什么发达国家的环境质量得到了大规模改进，而我们的环境质量却大幅度恶化？这其中固然有发展阶段的客观原因，但环保法治失效、环境监管失灵使情况变得更为严重。
从发展阶段上看，过去40 年，特别是过去20 年是中国工业化高速发展时期，经济建设需要大量的钢铁、水泥、化工产品，消耗大量的能源，各种污染物排放总量大且集中。同时由于我国能源资源要素禀赋的基本特征是"富煤、缺油、少气"，必须大量消耗煤炭这种"不清洁"的能源。目前我国人均GDP 的水平只相当于美国的上世纪40 年代、日本的60 年代，还未进入工业化国家的行列。今后一段时间，我们仍需大量使用能源资源，还会持续排放SOx 、NOx 、PM 等，产生固体污染物和废水、污水。加上中国参与全球分工，承接了发达国家转移过来的高耗能、高污染环节的生产，也就承接了污染转移。轿车迅速进入家庭，油品质量和能耗标准不能迅速提高，难以有效控制汽车尾气排放，这是造成复合型空气污染的重要缘由。
即使存在发展阶段对环境影响的客观原因，但如果严格执行了环保法律法规，即便制造业的生产成本有所上升，也不会从根本上影响我国产品在全球的竞争力和经济增长，却可以使环境污染情况不那么严峻。多年参与和研究我国环保法治的学者汪劲等人总结了我国环保法治历程，得出环保立法"没有大错、也无大用"，环保行政执法"左右为难、夹缝执法"，环保司法"非不能为、实不欲为"，其结果是"企业违法、公众无奈"。我国环境法律法规体系建设虽然取得了一些进展，但整体上缺乏法治传统，企业大量违法；地方政府为促进经济增长干预环境行政执法和司法；依法实施监管的各级环保机构也未能尽职尽责，这是问题的症结所在。
作为弥补司法不足的政府监管机构，可以执行事前、事中和事后干预，因而在包括环境、生产安全、金融系统稳健等领域承担重要角色，成为现代国家治理体系中最重要组成部分。但无论是经济性监管还是社会性监管，中国存在的普遍问题是监管有效性差，法律法规得不到有效执行。大致分析，导致我国环境监管效果不佳的主要原因有以下几个方面。
第一，法治观念淡漠，法律得不到尊重和执行。现代市场经济是法治经济，现代市场监管是依法监管，但目前全社会仍然缺乏尊重法律、遵守法律的传统和全民共识。企业不守法，违法行为没有得到及时惩处和纠正；政府干预法律实施，监管机构也难以依法监管。
第二，立法质量差和立法缺失。中国现行的环境监管立法存在着立法体系不完善、立法内容交叉和矛盾、某些立法授权不符合科学管理的规律等问题。许多法则、法条脱离实际，如出现企业按规定缴纳污染环境的罚金长期低于控制和治理污染的实际成本，出现"企业污染、百姓抗议、政府埋单"的怪象。另外，在土壤环境保护、核安全、环境监测、生物安全、重金属和持续性有机物等领域，以及"区域限批"等方面还缺乏法律或行政法规。
第三，监管不独立。中国环境监管体系与法治完善条件下的监管还有相当大的差距。目前市、县环境监管机构是环境监管的实际实施主体，这些监管机构受同级政府领导，在地方政府的干预下，环境监管机构不能按国家环境监管法律法规独立履行环境监管的职责。没有地方政府的首肯和支持，环境监管机构既不能有效行政执法，也不能诉诸司法渠道。
第四，中央政府和地方政府在环境监管上激励不相容，地方政府缺乏严格监管的动力。在既有的GDP 导向的干部晋升机制、分税制财政制度安排下，中央政府对环境监管的要求在地方得不到落实。地方政府为了追求GDP 往往干预环境监管，导致第一线的环境监管困难重重。
第五，监管能力不足制约监管的有效性。中央政府层面自身的环境监管力量薄弱，制约其"从上至下"的控制力。目前环境保护部机关行政编制为311 人，加上环境保护部直属的六大环保督查中心、事业单位约3000 人，仅为美国联邦政府环保署（EPA ）人数的1/6 ，只相当于美国加州一个州的环保监管机构的3/4 ，难以履行繁重的监管工作，难以对地方政府环境监管机构进行有效制约。基层监管力量薄弱也是环境监管困难重重的原因。
第六，监管的内部控制机制不健全，外部问责机制不完善，对"监管者"的监管不足。监管机构缺少通过规则和程序所设定的自我约束，又缺乏来自外部的有效监督和制约。在出现乱监管和不监管时，缺乏对监管机构有效的问责机制。1997 年刑法修订时, 规定了"环境监管失职罪"，使环境监管这一国家职能纳入了刑事法制的范围；2013 年6 月公布的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，进一步明确了"环境监管失职罪"的范围。近年来，虽然"环境监管失职罪"的判例逐步增加，环境监管的法律约束机制正逐步"做实"，但总体上环境监管部门仍难以承担相应的法律责任，相关监管者的责任得不到"追溯"。此外，环境公益诉讼迟迟没有进展。
完善环境监管体制是国家治理体系现代化的重要内容
现代国家治理的核心是法治。在一个利益主体多元、经济社会政治关系复杂的现代社会，规范各种主体的行为、保障社会稳定和谐的途径，唯有依靠法治，依靠完备的立法、公正司法，以及法律授权下政府机构的有效行政执法。
法治条件下的环境治理体系建设的目标，包含了现代国家治理体系建设和能力建设的所有元素，包括深入人心的法治精神、包含环境保护基本法以及专项环境立法的完整法律体系、完整的环境监管体系以及不同监管机构间权责合理划分、环境行政执法和司法化的有效衔接、环境信息公开机制、公众参与环境政策制定和环境监管事务的有效途径、充分科学证据支持下严格的技术标准制定、包括行业协会在内的多元的环境保护社会组织、企业的守法意识和企业社会责任意识、对包括监管机构在内的政府部门的有效问责机制等等。
发达工业化国家污染控制和环境保护的历史经验表明，在法治的框架下，政府环境监管体系的建立和完善是有效实施环境保护的重要途径，处于环境治理体系的核心位置。十八届三中全会《决定》明确提出"推进国家治理体系和治理能力现代化"的全面深化改革的总体目标，在这一大目标指导下提出了加强"环境治理""独立进行环境监管和环境执法"的具体要求。针对监管体制所存在的种种问题，中国应该从多方面入手，包括：
第一，加快中国法治建设的步伐，改善整体法治环境，使所有公民尽快建立依法保护自己的权利、履行自己的职责的意识。完善污染控制和环境保护的立法，并要加大司法执法力度，严厉惩处污染者。
第二，健全监管机构的组织体系，优化监管权配置。根据不同领域的实际情况，采用中央垂直的监管体系和中央与地方有效分工协同的分级监管机制。处理好监管权责的横向分配与纵向分配，构建"无缝"监管体系。
第三，为监管机构配备足够的专业监管人员，提供充足的监管业务经费，完善监管程序，科学制定各项标准，提高监管机构的监管能力。
第四，推动监管信息公开，鼓励公众参与，拓宽社会监督的渠道，建立"自下而上"的问责"传导机制"，形成对监管机构有效履行监管职责的社会压力。
第五，加强监管问责。强化依法监管意识，健全依法监管的程序，完善监管机构的内部控制机制。健全行政诉讼制度，加强社会对监管机构行为的监督。应逐步放开环境领域的群体诉讼、公益诉讼。
加强和完善中国环境监管体系的过程，亦是推进中国国家治理体系和治理能力现代化的过程，这需要强有力的政治领导，也有赖全民的积极参与。
来源：财新《中国改革》，2014年第1期。
