加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》对中国石油企业的影响及建议
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中国已经正式申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)。与中国已经签署的《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)相比,加入CPTPP对中国石油企业贸易、服务、装备业务以及国有企业发展,将产生不同程度影响。CPTPP具有较RCEP更快的降税速度和更高的关税优惠水平,将加剧中国炼化企业市场竞争;原产地规则无过渡期设置以及更为灵活的累积计算方法利好中国石油企业装备出口,享受更多关税减免。CPTPP在服务贸易领域采取“负面清单”模式,中国在提高工程技术服务领域开放水平的同时,对其保护力度势必也将降低。“国有企业规则”相关条款将中国国有企业预设为极有可能损害市场竞争环境的主体,使中方企业正常的经营投资活动面临更多约束和挑战。建议中国石油企业着力提升下游和工程技术服务领域的核心竞争力,充分利用CPTPP贸易便利化措施和原产地规则优惠条款扩大油品和装备出口规模;在加入CPTPP谈判时最大限度争取对中方有利的国有企业规则,进一步健全完善企业信息披露制度。

《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP,下文简称“全面协定”)的前身是美国主导的《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP),是高标准的亚太地区一体化合作协定。2017年美国退出后,在日本的主导下,加拿大、澳大利亚、智利等11个国家签署“全面协定”,于2018年12月30日正式生效。中国对于加入“全面协定”持积极开放态度,2021年9月16日,商务部向“全面协定”保存方新西兰提交了中国正式申请加入的书面信函。“全面协定”继承了《跨太平洋伙伴关系协定》全覆盖、宽领域、高标准的特征,协定的内容无论是广度还是深度,都明显超过中国以往签署的任何一个自贸协定,对中国石油企业国内外业务高质量发展而言,机遇与挑战并存。建议中国石油企业加强对“全面协定”的研究,做好加入该协定的准备工作。一方面主动应对挑战,切实推进国内上下游产业高质量发展;另一方面借助协定的有利规则提前布局,推动与亚太、美洲国家全产业链深度交融,开创海外油气合作高质量发展新局面。

一、《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》相关条款解读与亮点

“全面协定”共涵盖30个章节,除传统议题,例如货物贸易、服务贸易和跨境投资外,对政府采购、竞争政策、知识产权、劳工标准、环境保护、国有企业和指定垄断等议题提出了高标准的要求。由于《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP,下文简称“区域协定”)是中国目前签署的较高水平的多边贸易协定,本文基于“区域协定”条款开展对比研究。“全面协定”对中国石油企业产生影响的主要内容有四个方面。

(一)货物和装备贸易

相关内容主要是第二章“货物的国民待遇和市场准入”及其附件、第三章“原产地规则和原产地程序”。规则亮点主要体现在进口关税减免和原产地累积规则两个方面。由于中国仅未与加拿大和墨西哥两个成员国签署自贸协定,中国若加入“全面协定”,在实质性降低油气和装备贸易关税税率方面,这两国对中国油气领域相关贸易的影响更为明显。根据加拿大和墨西哥“关税承诺表”,两国所有油气产品进口关税将在协定生效日起立减为0,油气装备进口关税立减为0或在10年内逐渐降税为0。在原产地累积规则中的区域累积范围方面,“全面协定”较“区域协定”更进一步。“区域协定”仅针对原产货物方面的累积,预计在5年内扩展到生产和货物增值方面,“全面协定”自生效时即可实现上述品种累积;“区域协定”规定区域价值成分达到40%可享受进口关税优惠,采用直接法或间接法两种方法计算,“全面协定”则遵循区域价值成分30%、35%、40%、45%和50%的不同标准,同时给出了价格法、扣减法、增值法和净成本法4种计算方法;“区域协定”中生产工艺要求仅为化学反应规则,“全面协定”则包含化学反应、提纯、混合和掺和、粒度改变等规则,有利于将更多再制造货物归为原产货物;与“区域协定”原产地规则给予各成员国10年或20年过渡期不同,“全面协定”仅对文莱、马来西亚、墨西哥、越南和秘鲁规定了5年过渡期,这一严苛的规定意味着若中国开展相关谈判,存在争取不到过渡期的可能。

(二)工程技术服务

“全面协定”中,与工程技术服务相关的内容主要包括第十章“跨境服务贸易”、附件一“投资和跨境服务贸易的不符措施”、附件二“投资和跨境服务贸易的不符措施”。规则亮点主要体现在所有缔约国的服务贸易均采用负面清单管理、政策的棘轮机制等方面。

“全面协定”各国在服务领域均采用负面清单的管理方式。与“区域协定”在服务贸易领域仅部分成员国采用负面清单承诺的规定不同,“全面协定”用两个附件做出相关限制性规定,其中附件一列出了各缔约国享有国民待遇、最惠国待遇等须满足的条件,例如企业在油气行业提供工程技术服务时,须在当地设立机构、优先本地采购、优先雇佣当地员工等;附件二列出了各缔约国可能维持现有或采取新的更具限制性要求的清单,为缔约方维护自身权益留有较大余地。

与“区域协定”类似,“全面协定”同样适用于政策棘轮机制,即各缔约方对区内外国服务商的开放政策不能倒退,其享受的国民待遇等需长期维持,若国家收紧开放政策,则需对国内外服务商一视同仁等。

(三)人员流动和货物通关

相关内容主要是第五章“海关管理和贸易便利化”、第十二章“商务人员临时入境”,规则亮点主要体现在提高临时入境便利度和透明度、支持亚太经济合作组织(APEC)范围内增强商务人员流动性、加速货物通关等方面。“全面协定”在商务和专业人员入境便利化程度方面有所增强,成立了商务人员临时入境委员会,每3年进行一次审议;澳大利亚、日本和新西兰在“全面协定”和“区域协定”中的承诺基本一致,不同之处在于,“全面协定”中澳大利亚承诺安装和服务人员入境停留期限最长为3个月,新西兰承诺专家首次入境停留期限最长为3年。“全面协定”规定在任何情况下应不迟于收到入境请求后150天内做出预裁定,提高了申请人的可预见性,并对快运货物加快通关的入境方式不设限;透明度方面,“全面协定”要求缔约国提前公布海关法律和法规的最新制定或修订情况,并规定对于其他缔约方提出的关税配额、关税减免和原产地标记等信息披露请求尽快做出答复。

(四) 国有企业相关规则

“全面协定”首次将国有企业作为自贸区协定专章,其第十七章“国有企业和指定垄断”条款中涉及的主要规则包括“国有企业认定方式”“非商业援助”“商业考虑和非歧视性待遇”和“透明度”等。其中,“国有企业认定方式”规定只要国家与企业的关系满足股权标准、投票权标准和任命权标准三个条件之一,即可被认定为“国有”。其中,“任命权”标准是指只要政府有权任命企业中“董事会或与之相当的其他管理机构的多数成员”,即可认定该企业是“国有”的;“其他管理机构”这一表述含糊不清,极易被泛化。“非商业援助”要求缔约国政府或者包括金融机构在内的国有企业,不得使用直接或间接的方式为其他国有企业参与市场竞争的商业活动提供利益或者价格支持。这是一种将国有企业直接视为公共机构的所有制歧视。该条款还规定,如果某一缔约方使用非商业援助并给其他缔约方造成不利影响,则会违反“全面协定”规则。“商业考虑和非歧视性待遇”规则要求国有企业的购买、销售、投资等日常经营行为,必须根据价格、质量、可获得性、可销售性等经济因素做出商业决策,不能掺杂政治性因素等非市场化因素,并且必须给予其他各方国民待遇和最惠国待遇。商业考虑是以同样状况下的私营企业是否可以做出同样的决策作为判断标准,非歧视性待遇要求为国内外企业、关联企业和非关联企业提供同等竞争机会,不可区别对待。“透明度”规则对国有企业提出了较高的信息公开标准,涉及的信息范围较广,包括国有企业名单、股份信息、投票权信息、董事会成员的政府官员头衔、企业近3年收入和总资产、年度报表、第三方审计以及享有的豁免等。

二、中国加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》对中国石油企业的影响

自中国出台《外商投资法》以及在“区域协定”投资领域采用负面清单承诺后,中国油气全产业链已基本实现全面对外开放,“全面协定”对中国油气投资领域的对外开放程度将不会产生更多影响。“全面协定”现有成员国中油气资源国相对较少,不是中国石油企业投资的重点区域,“全面协定”投资条款对中方在区内油气投资合作的影响有限,实质性影响更多体现在油气产品及装备贸易、工程技术服务及国有企业规则3个领域。

(一) 油气贸易领域

1. 对石油产品和油气装备进口的影响

中国成品油和石化产品进口关税减免程度将进一步提高,加剧中方炼化企业的市场竞争压力。“区域协定”与“全面协定”含多个相同成员国,在“区域协定”中,中国成品油和石化产品对东盟国家的进口税收优惠程度相对日本、韩国和澳大利亚等发达国家普遍较高,但仍不及“全面协定”中多数成员国的最低税收优惠力度。例如,中国柴油进口关税基础税率为6%,在“区域协定”中承诺对东盟国家的关税自协定生效日起20年后逐渐降为0,对澳大利亚和韩国分别缓慢降至4.5%和5.7%后维持不变,而“全面协定”成员国对该项产品进口关税均承诺立减为0或逐渐降为0,即便发展较为落后的东盟国家相同产品的降税水平也远高于在“区域协定”中的水平(见表1)。与“区域协定”中各缔约方可实施不同的优惠税率管理不同,“全面协定”中各国仅有一张关税承诺表,且适用于所有缔约方。若中国加入“全面协定”,预计对油气产品的降税水平将进一步提高,至少与“全面协定”现有成员国的最低降税标准持平。面对生产成本更低的东盟国家,这将进一步削弱中国国内市场的产品竞争优势,中国石油企业各下属炼化企业将直面迎接区内下游市场的冲击和挑战。

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中国油气装备受关税影响不大,“全面协定”高水平关税优惠利好中国石油企业高端产品进口。“区域协定”中,中国已承诺多数石油石化装备进口关税在协定实施生效后立减为0或逐渐降为0,仅少数装备包括液化石油气船和液化天然气船等,不承诺降税或降税水平较低。“全面协定”中几乎所有成员国油气装备进口关税均承诺立减为0或逐渐削减为0,因此,中国加入“全面协定”后,石油石化装备进口税率的调整力度有限;同时,对于中国仍需从国外进口的部分高端零部件而言,不仅可增加来自加拿大、墨西哥等国的进口量,也将享受到区内更高水平的税收优惠政策。

2.对石油产品和油气装备出口的影响

贸易转移效应和高水平降税承诺有助于扩大中国石油企业石油石化产品出口。由于自贸区内关税相互降低或取消,对外则保持原有关税水平,区内成员国会倾向于将原本从非成员国进口的产品转为从成员国进口。因此,中国加入“全面协定”后,部分区内成员国或将增加对中国的油气产品进口。尤其是日本、越南和马来西亚等国,普遍具有较“区域协定”中相对更高的税收优惠政策,例如越南在“区域协定”中对凝析油、轻质油和液化石油气均不承诺降税,但在“全面协定”中均做出立减为0或逐渐降税为0的承诺(见表2),这将利好中国石油企业扩大区内油气产品出口。

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根据税收优惠程度可将“全面协定”成员国分为两类,一类是澳大利亚、加拿大、墨西哥、智利、秘鲁、新西兰等国,多数产品基础税率原本就为0或承诺立减为0,具有相对更高的税收优惠力度(见表3),另一类是部分产品降税速度相对较慢的国家,例如日本、马来西亚、越南,中国石油企业可利用成员国降税政策差异,择优选定出口目标市场。

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中国油气装备出口将迎来新的发展机遇。一方面,与“区域协定”相比,“全面协定”进口关税快速削减为0的特点将利好中国石油企业相关产品尽早享受到更多关税减免,例如马来西亚的油气管道管材、钻探套管及导管等装备,在“区域协定”中保持20%的基础税率不变,在“全面协定”中则承诺10年内逐渐削减为0;澳大利亚和新西兰的地质钻管和套管等,在“区域协定”中均承诺从基础税率5%逐渐削减为0,但在“全面协定”中均做出立减为0的承诺。另一方面,受美国贸易保护主义和全球新冠肺炎疫情的双重影响,全球供应链不稳定性显著增加,“全面协定”将增加中国原有的区域原产地规则的适应范围,进而增强石油企业装备制造业务在全球产业链和供应链中的韧性。“全面协定”原产地规则提供更为灵活的计算方法,中国石油企业可以根据其产品特点在4种计算公式中选取适合的区域价值成分计算方法,从而更有效地利用区域内税率优惠政策。同时,鉴于“全面协定”针对反补贴、反倾销方面的规定较严,中国价格较低的油气装备产品可能冲击到其他成员国市场,或将引发相关的诉讼风险。

(二) 工程技术服务领域

1. 对油气服务进口的影响

“负面清单”模式将推进中国服务贸易领域开放,加剧国内工程技术服务领域竞争。根据“全面协定”,所有成员国服务贸易均采取高水平开放的全负面清单模式。目前,中国服务贸易领域对外合作大多采用正面清单承诺,若加入“全面协定”,大概率也将采取“负面清单”模式承诺,在扩大国内服务贸易对外开放程度的同时,势必也会降低对中国油气服务企业的保护力度。中国石油企业需抓紧时间提升工程技术服务企业的核心竞争力,做好应对市场竞争进一步加剧的准备。

2. 对油气服务出口的影响

可为工程技术服务企业国际合作提供更为有利的发展环境。首先,“全面协定”高水平的服务贸易开放承诺有助于中国企业拓展海外油气服务业务。例如,加拿大仅要求缔约方服务商在油气开发项目中为当地企业提供充分公平的竞争机会,在加拿大新斯科舍省(Nova Scotia)和纽芬兰岛(Newfoundland Island)海域开展油气服务前,需建立办事处,并优先考虑上述省内货物或服务;墨西哥仅要求缔约方企业优先购买其国内货物和使用国内服务商,雇佣其国民以及进行技术和管理培训等。其次,棘轮机制的存在,有利于保证工程技术领域市场准入、国民待遇等政策的稳定性和连续性。最后,“全面协定”高水平的入境便利化也将进一步促进区内成员国间的通畅合作,中国正式加入“全面协定”后,中国石油企业在区内国家开展服务将获得更为便利的条件。

(三)国有企业规则

“国有企业和指定垄断”章节将国企预设为极有可能损害市场竞争环境的主体,该章节的国有企业的认定、非商业援助、商业考虑和非歧视性待遇、透明度等竞争规则旨在消除国有企业从本国可能获得的“特殊竞争优势”。中国石油企业多为国有企业,在有关“国有企业规则”的若干问题上将面临新的约束或挑战。

“国有企业”的某些判定标准容易被泛化,扩大对企业的约束范围。中国石油企业大多为高度集团化的大型央企,需服务于国家战略、履行社会责任等,其下属企业之间的行为方式服从集团公司调配,行为方式协同,很可能使其他缔约方认为这些下属企业因受集团公司管理而将其纳入国有企业范围内,甚至可能将石油企业的海外项目投资公司认定为国有企业,而使其经营投资活动受到更多约束。

石油企业与其他国有企业之间普通的商业活动可能被认定为“非商业援助”。出于交易规模、信任关系等原因,中国国有石油企业可从国有商业银行获得低息融资,或与其他国有企业以较低成交价格达成交易,但在“全面协定”规则下,这些商业活动可能被认定为非商业援助,使企业面临相应的合规风险。

“不利影响”的判定可能具有高度任意性,使中国石油企业陷入违规风险。“非商业援助”规则并未给出“不利影响”的具体定义,从而留下较大的自由裁量权。例如2020年1月美欧日三方贸易部长发表的《联合声明》提出,应当将产能过剩列为“不利影响”,导致产能过剩的补贴应受到约束。并且,美欧日曾多次指责中国钢铁产能过剩对其钢铁行业造成不利影响。在中美博弈加剧的背景下,不排除存在其他缔约国会将中国炼油行业产能过剩的问题拿来说事的可能。

“商业考虑和非歧视性待遇”规则对国有石油企业现有的运营模式形成挑战。该规则实质上是要求国有企业在商业活动中给予国内外企业、关联企业和非关联企业平等竞争地位,并按照市场化规则参与商业活动。中国劳动力和原材料具有成本较低等优势,石油企业的国内采购占比较高,并且供应商和服务商中的国有企业数量较多,极易被其他缔约国认定为对国外供应商存在歧视,使中国石油企业正常的商业采购行为面临更大的合规难度,运营成本也将随之增加。

国有石油企业的信息披露制度将面临更高要求。中国国有企业的现有治理体系正在不断完善过程中,各企业的信息披露制度还有待健全。尤其是,国有石油企业的业务领域关系国家安全和国民经济命脉,因涉及保密及重要行业规划等,更难以完整、及时地公开“透明度”条款所要求的全部信息。

三、对策建议

2021年中央经济工作会议明确提出要主动对标高标准国际经贸规则,中国正式提出加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》,意味着国家对外开放将迈向新的阶段。应深入研究该协定对中国石油企业国内外业务高质量发展带来的正面和负面影响,抓住扩大开放重要机遇,同时做好风险评估和应对。

(一) 加深对《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》的理解和专项研究

“全面协定”区内国家法律与规则体系十分复杂,需要进一步加大对法律层面的投资与服务贸易规则的研究。“全面协定”原产地规则条款内容丰富,不仅针对不同商品制定了差异化区域价值标准,具有更加灵活的计算方法,针对部分商品还制定了更详细的产品规则。建议中国石油企业一方面开展油气投资和贸易领域的负面清单专项研究,另一方面深入剖析“全面协定”原产地规则条款,积极利用该规则加强和深化区域产业链、供应链合作。

(二) 提升中国企业下游领域核心竞争力,扩大油气产品和高端装备出口

建议中国石油企业主动应对挑战,优化炼化领域产业结构,加快推进炼油、化工和成品油销售等业务转型升级和炼油技术创新。在增强国内下游领域竞争力的同时,利用好“全面协定”在货物贸易方面的便利化措施,扩大油气产品和装备出口;攻克瓶颈技术,着力提升装备制造水平,逐步实现与加拿大、墨西哥等国石油装备的标准对接,推动中国与区内国家高端装备制造的深度融合。

(三) 力保中国石油企业公平参与市场竞争,推动构建符合《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》规定的信息披露体系

一方面,在加入“全面协定”谈判时最大限度地争取对中国有利的规则,有效防止“全面协定”规则滥用。首先,界定条款中“其他管理机构”“不利影响”等关键词的内涵,避免条款规则被泛化或滥用;其次,清楚阐释“国有企业范围认定”“非商业援助”以及“商业考虑和非歧视性待遇”等规则造成了所有制歧视,在谈判中援引“所有制中立”原则,并主张将补贴问题回归到世界贸易组织(WTO)的补贴框架下,以避免国有企业也被视为提供补贴的主体。另一方面,推动国有企业构建以价格、质量、成本等因素为商业考量基础的决策机制,并加强对政府补贴、优惠贷款等方面信息的梳理和准确披露,提高信息透明度。例如,阐明某项补贴是来自国家根据发展需要而针对某个行业的普惠制扶持,某项来自国有金融机构的优惠贷款是由于企业的规模和长期良好的商业诚信而获取的等。


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