周强:精准扶贫政策的减贫绩效与收入分配效应研究
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一、引言

扶贫资源如何更好地瞄准目标贫困人群是一项世界性难题。精准扶贫思想是党中央在总结中国农村扶贫实践基础上,将马克思主义中国化在减贫领域的理论创新。习近平总书记于2013年首创性提出了“精准扶贫”思想,其目的是更有效地瞄准低收入贫困群体。在中央政府大力推动和地方政府的积极努力下,精准扶贫攻坚战从2014年开始在全国全面打响,2016年“六个精准”“五个一批”等系列扶贫政策组合和行动在农村大规模推广和实施。除了针对农村家庭在看病就医、危房改造、低保五保等方面的“转移支付”和“支出减免”的帮扶救助政策,精准扶贫政策还涵盖了村级基础设施、公共服务建设、小额信贷、产业帮扶、技能培训、易地搬迁、旅游扶贫、电商扶贫、光伏扶贫等“造血式”扶贫政策。随着2020年底农村绝对贫困人口全部脱贫摘帽,对精准扶贫政策的减贫绩效进行量化分析与政策效应评估显得十分重要。

笔者梳理文献发现,针对精准扶贫政策效应评估的研究成果甚少,且研究内容主要集中在两个方面。一方面是解读精准扶贫思想的理论内涵、实践困境与贫困治理的长效机制。另一方面现有研究偏重于考察精准扶贫背景下的医疗保险、社会资本和正规金融等因素对农户收入的影响,也有部分研究考察了精准扶贫政策的减贫绩效。但是,现有研究忽视了转移支付与“造血式”扶贫的差异化政策效应,更没有考虑精准扶贫政策外溢效应导致的收入差距变化等问题。

基于对以上问题的思考,本研究做了以下方面的探索:第一,比较分析了精准扶贫政策中的转移支付与“造血式”扶贫的差异化减贫绩效与收入分配效应,以期弥补既有研究仅关注减贫绩效而忽视政策收入分配效应的不足;第二,采用了模糊断点回归方法(F-RD),有效克服了随机干预试验(RCT)评估政策效应成本高的缺陷,以期为后续全面评估精准扶贫政策实施绩效的研究提供可参考的分析思路与方法;第三,本文基于农村家庭的收入流动与收入的相对剥夺状态,比较分析了个体层面的收入不平等,剖析了精准扶贫政策利益在微观个体层面的分配及其作用大小,试图捕捉精准扶贫政策对非贫困家庭间接影响的隐蔽路径,希望为2020年后扶贫政策优化提供经验证据。

二、模型设定、数据来源与变量说明

(一)断点回归模型与固定效应模型

以精准扶贫政策制度设计中的贫困标准为断点,遵循“收入测评为前提下的村民评议”原则,本文采用F-RD来评估政策效应。有关F-RD模型的设定,采用了与Brolloetal.(2013)类似的设定方式,通过两阶段最小二乘法(2SLS)来实现,其结果等同于工具变量(IV)估计(Angristand Pischke,2008)。

此外,为了剖析精准扶贫政策对非贫困家庭的外溢效应,本文进一步借助固定效应回归模型,在模型中引入了精准扶贫政策实施力度与影响因素的交互项,从非贫困家庭的要素禀赋、健康状况、非农就业等方面展开异质性与溢出效应分析。

(二)数据来源说明

本文主要采用了中国家庭追踪调查(CFPS)中的农户样本数据。由于“六个精准”“五个一批”等系列扶贫政策组合在2016年才大规模实施,所以,本文选择了2016年和2018年两轮调查数据。为了更好地分析家庭收入的动态变化,本文匹配了两个调查年度均参加调查的家庭,从而能准确识别并评估政策效应。在数据处理过程中,对异常值和缺失值采取直接删除方式,最后经清洁处理后得到每年4560户家庭样本,总计9120户(全样本)。

(三)FGT贫困指数、收入不平等与主要变量描述

1.FGT贫困指数。本文根据国务院指导农村扶贫实践的标准,以年人均收入2300元(2010年的不变价格)为标准。在分析农村贫困时,主要采用传统的FGT贫困指数进行识别与测算贫困发生率、贫困深度与贫困强度指标。

2.收入不平等变量。从以下三方面进行考虑:①采用基尼系数和泰尔指数考察地区层面收入不平等。②由于衡量不平等的基尼系数对较低收入阶层的收入再分配缺乏敏感性(Kakwani,1984),而本文研究的对象主要以低收入贫困家庭为主,为了弥补基尼系数的缺陷,本文选取了Kakwani(1984)提出的相对剥夺指数(Kakwani指数)作为测算微观家庭收入差距变化的替代指标。③为了纵向比较不同时期家庭收入差距的变化,选取了收入流动指标,考察了家庭在不同时期收入排序的相对变化,并且衡量了同一家庭在不同时期所处阶层的变动。

3.主要变量。精准扶贫政策执行力度。考虑到扶贫实践中地区内的贫困家庭数越多,政府对该地区的帮扶力度会越大,投入的扶贫资金与扶贫资源也会越多,为此,本文采取了样本期间内贫困家庭数占该地区总家户数的比例,作为精准扶贫政策在该地区执行力度的替代变量。此外,主要影响因素,包括了教育、医疗健康、非农就业和基础设施利用等具有经济赋能作用的多维度因素。控制变量,本文按照尽可能外生的原则来选取控制变量,分别涵盖了户主特征(户主年龄、户主性别、户主的婚姻状况等)、家庭特征(人口规模)与地区特征(所在地分布)等多方面因素。

三、实证结果分析

(一)减贫绩效与收入分配效应

从减贫绩效来看,2016‒2018年间,农村贫困发生率降低了5.2个百分点,贫困深度和贫困强度分别减小了6.2%和6.3%,且贫困发生率下降幅度与贫困深度、贫困强度的减少幅度基本一致,扶贫工作力度、深度和精准度都达到了新的水平。从收入分配与不平等变化来看,2018年基尼系数和泰尔指数相比2016年上升了1.4个百分点和1.7个百分点,呈整体收入差距扩大趋势。出现这一现象,本文推断认为,精准扶贫政策实施期间,农村地区收入差距扩大的原因,一方面可能是不同收入水平的贫困家庭从精准扶贫政策中获益大小存在差异;另一方面,精准扶贫政策虽然针对低收入贫困群体,但“造血式”扶贫对非贫困家庭也可能产生积极影响。因此,精准扶贫政策通过市场机制的间接渠道逐步对贫困家庭产生渗透效应的同时,也可能对非贫困家庭产生间接的溢出效应。

进一步评估转移支付与“造血式”扶贫的差异化政策效应发现,在考虑了转移支付作用情况下,精准扶贫政策显著促进了农村贫困家庭收入的向上流动。然而,不含转移支付的结果显示,精准扶贫政策对家庭收入流动的影响显著为负,使收入差距呈扩大趋势。并且,从个体相对剥夺、贫困人口对转移支付依赖程度等角度的分析结果,同样支持了以上结论。

考虑到精准扶贫政策中强调了“以市场为导向”的重要性。“造血式”扶贫具有非排他性和不充分的非竞争性,贫困人口享受或利用了此产品,却不会排斥其他人对它的利用(雷明、李浩,2020)。为此,精准扶贫政策虽然并没有直接针对非贫困家庭,但“造血式”扶贫通过市场机制的资源配置,促进了非贫困家庭的要素流动,会间接影响非贫困家庭的收入。估计结果显示,精准扶贫政策对非贫困家庭产生了明显的正向外溢性,且扶贫政策的外溢效应会因为非贫困家庭要素禀赋(教育、健康状况、非农就业占比等)差异而不同,能有效促进要素禀赋占优的非贫困家庭收入增加,这是精准扶贫政策导致地区内收入差距扩大的原因所在。

(二)稳健性检验

在稳健性检验部分,本文从以下几个方面进行了排他性检验与分析:①为了检验断点附近的样本是否存在自我“操纵”收入而改变贫困识别状态,对人均收入变量在断点附近的分布进行McCrary检验,排除了样本操纵驱动变量的可能。②为了排除其他因素干扰精准扶贫的政策效应,本文检验了家庭特征变量或地区变量的连续性,从而有效排除了其他外生政策可能对结果产生的影响。③考虑到F-RD回归参数对带宽比较敏感,为了分析带宽选择对F-RD估计结果稳健性的影响,本文采取了手动设定带宽形式进行检验,与CCT方法下的最优带宽结果相比,使用手动设定带宽的显著性水平略有下降,但不同带宽设定并没有改变估计结果的正负符号,且在不同带宽标准下的估计结果与最优带宽估计结果保持了基本一致。④采用“安慰剂”检验方法,将贫困标准上下浮动15%左右作为两个新的虚拟断点。“安慰剂”扶贫标准下精准扶贫政策对结果变量均没有影响,论证了F-RD估计结果的稳健性。

四、结论与政策启示

本文基于CFPS2016‒2018年数据,采用模糊断点回归方法,实证研究了农村精准扶贫政策的减贫绩效与收入分配效应,比较分析了转移支付与“造血式”扶贫对不同要素禀赋家庭的差异化影响,揭示了“造血式”扶贫对非贫困家庭产生正向外溢性和扩大收入差距的原因。研究发现:2016‒2018年期间,精准扶贫政策使农村贫困发生率、贫困深度与贫困强度分别下降了5.2%、6.2%和6.3%,显著缓解了农村的贫困问题;由于转移支付不具有“授人以渔”的作用,长期兜底式政府补贴反而促使最底层贫困家庭产生了明显的补贴依赖。并且,最底层贫困家庭要素禀赋较差,在市场机制作用下从“造血式”扶贫中获益相对较小。本文进一步分析发现,精准扶贫政策在减少农村贫困的同时,对非贫困家庭产生了明显的正向外溢性,“造血式”扶贫利益流向要素禀赋占优贫困家庭的同时,也间接增加了非贫困家庭的获益,从而扩大了农村地区内的收入差距。为此,本文的研究结论间接证实了精准扶贫政策具有“促勤”与“志智双扶”的积极作用。

基于本文的研究结论,可得如下政策启示:第一,为了巩固脱贫成效,应转变“转移支付为主、支出减免为辅”的扶贫思路,注重提高低收入贫困家庭成员及其子代的人力资本,加大“志智双扶”的帮扶力度,激发贫困主体自我的内生发展动力。第二,在评估与考核农村减贫绩效的同时,不能忽视扶贫资源分配的非均衡化导致局部收入差距变化形成的相对贫困问题,尽快构建能够精准识别要素禀赋较差家庭的相对贫困标准与体系。第三,逐步消除长期兜底式帮扶滋生的福利依赖思想,着手建立“有条件的现金转移支付”机制,彻底解决脱贫家庭后期发展内生动力不足问题。

来源:微信号“中国农村经济中国农村观察”,https://mp.weixin.qq.com/s/ZMAhgEvErghSO7CI6oYaNw 发表时间:2021年6月4日

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