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吴业苗:村集体经营规模农地的可能及其政策观照

作者: 吴业苗,南京师范大学乡村文化振兴研究中心、公共管理学院教授 发布日期:2020-07-31
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一家一户的农地碎片化经营因城镇化和现代农业发展而陷入劳动力不足、生产效益不高甚至土地撂荒等困境,亟须新型农业经营主体流转农地,实行适度规模经营。然而,家庭农场、专业大户、专业合作社和农头企业等新型农业经营主体主要采用个体或私营方式从事农业生产,村集体经济未能由此获得发展,并且,这四类经营主体存在一定局限性,不能完全满足农户流转农地要求。鉴于此,一些地方的村集体在农民自愿流转土地承包经营权基础上创办合作农场,采用村集体统一经营方式发展农业生产。从海安市GF合作农场实践看,合作农场具有较强的包容性,兼顾了村民个人和集体的利益,增强了村集体经济实力,而且合作农场在“大集体—小承包”体制下拥有更加灵活的经营权,因此,国家和政府在扶持新型农业经营主体发展中有必要向合作农场倾斜,使其成为未来农地规模经营的中坚主体。

走过40多个年头的家庭承包制推动了中国农业经济发展,改变了农村贫穷落后面貌,提高了农民生活水平。然而,随着农业生产力水平不断提高和城镇化快速发展,家庭承包经营发生较大变化,出现一些新情况新问题。一些农户全家进城居住生活,不再经营承包地;还有一些农户将全部农活丢给老人,农业生产沦为家庭副业。农地的家庭承包经营与城镇化发展、农业现代化发展相抵牾,亟须在“保持土地承包关系稳定并长久不变”下推进农地适度规模经营。

一、研究背景与问题提出

农地适度规模经营是现代农业发展的内在要求,农业产业化、集约化、智能化发展都需要农地规模化经营。尽管“好田家家分、孬田户户摊”的第一轮、第二轮土地承包保障了每个农户承包地的位置、地力、水路大致公平,但造成了“一户多田”“一田多户”的零散化问题,不利于农业生产进一步发展。二十世纪八九十年代农业生产力水平低,面积小且分散的承包地不妨碍手工劳动和耕牛、简单农具的使用,粮食生产保持了20多年黄金发展期。但是,城镇化“魔力”改变了农业生产结构,降低了农民与农业生产关联,承包地家庭经营的边际效益不断递减,越来越多的农户觉得经营碎片化农地不如打工划算——农业劳动力减少,而且碎片化耕地无法实施机械化,难以提高农户生产效率。农地规模经营势在必行,一些地方政府和村级组织在家庭承包经营的实践中积极探索农地规模经营新形式。

城镇化发展带来农业生产“去内卷化”,农地规模化经营快速发展。一些农户流转进城打工农户的承包地,扩大农业经营规模,成为家庭农场、专业大户等新型农业经营主体;还有一些企业在国家支农惠农强农政策引导下,带着资本下乡流转农地,从事粮食作物、经济作物规模化生产,成为农头企业。相比小农户分散经营,以家庭农场为代表的新型农业经营主体由于规模化、集约化而成为现代农业生产主体力量。但是,新型农业经营主体在农地经营实践中也存在一些问题,如新型农业经营主体的壮大有可能损害小农户利益:一些地方盲目推进新型农业经营主体经营,强行流转、集中小农户土地,“垒大户”,导致小农户生存、发展空间不断收窄。并且,尽管在城镇化进程中新型农业经营主体建立在农地流转基础上,有一定的规模,但其经营活动普遍缺乏村集体参与,更少见村集体主导的统一经营;尽管一些小农户通过土地股份合作社、专业合作社组织起来,也有一些小农户与家庭农场等新型农业经营主体牵手,共同进行农业经营活动,但小农户获得的主要是产前、产中、产后服务,村集体对小农户经营支持有限,而且,村集体也较少从小农户参与合作社或小农户和新型农业经营主体合作中获得发展、壮大。当前绝大多数农业规模经营和合作经营仍不是真正意义上的家庭与村集体“双层经营”,更少见集体统一经营。

鉴于此,为减少、避免农地流转中“私营”强、“统营”弱以及集体经济发展滞后问题,近年来,一些地方基于本村的农业生产实际情况,尝试集体统一经营,并冀望由此实现邓小平提出的农业改革和发展“第二个飞跃”。“第一个飞跃”已经有40年,基本实现了预期目标,“第二个飞跃”的条件渐趋成熟。邓小平说的“第二个飞跃”条件是科学种田和生产社会化发展,要求是农业生产适度规模经营和发展集体经济。[1]中国当下农业生产状况与20世纪80年代相比有很大区别:全国主要农作物耕种收综合机械化水平超过了65%,基本实现农业机械化;农业社会化服务体系基本建立,能够为农户的农业生产提供一定的服务;农业科技进步贡献率超过57%,农产品科技含量不断提高,特色农产品的市场竞争力增强。但中国农业经营体制并没有及时、同步调整,农业生产问题尤其是碎片化承包地经营的低效问题严重,并且有些问题在现有的家庭承包体制下难以解决,有必要对农业生产经营再进行一次改革,以实现“第二个飞跃”。有学者已经研究“第二个飞跃”,如祝之舟基于“大部分集体成员对于集体组织和统一经营均持赞成态度”的调研认为“统一经营不仅符合我国现代农业发展的客观需求,也符合其集体成员的主观愿望”,建议有条件地集中所有土地,采用集体统一经营方式。[2]

其实,在农业生产经营实践中,集体统一经营一直存在,如华西村、南街村等超级村庄的农地集体统一经营从未中断,集体经济也由此得到较快发展。但这些集体经营村一般是超级村庄,所进行的实践活动及其经验非常典型,不具有普遍推广的可能,其社会影响也局限于一定范围内,没有被国家政策采纳,甚至被一些人视为家庭承包经营的“异类”。然而,农地集体统一经营并没有被“高置”起来,近年来一些行政村,如太仓市的东林村、安顺市的塘约村结合村情将集体统一经营落地。东林村收回小农户因进城打工、不愿意耕种的农田,[3]塘约村收回受自然灾害影响、农户难以耕种的农田,[4]成立土地股份合作社,由村集体统一耕种经营。这两个村不是超级村庄,也不是政府着意打造的典型村,它们发挥村党支部和村委会作用,采用租赁、入股等形式将小农户的农地流转、集中起来,再以合作农场形式经营。从已有的实践效果看,集体统一经营不仅解决了农地耕种、农户增收和农民就业问题,而且在一定程度上发展了村集体经济,有助于推进乡村振兴。

本文基于江苏省南通海安市FG村的合作农场的实地调研,采用拓展个案法和比较法,探究新形势下中国农村实行农地集体统一经营的可能。本研究的政策观照有两个关切:一是在农地规模“私营”比较普遍且得到国家政策扶持下,研判农地集体化“统营”的可能及其政策意义;二是检视家庭农场、专业大户、专业合作社、农头企业与合作农场运行状况,推演合作农场在当下及未来中国农地规模经营中的发展趋势。

二、农地规模经营与合作农场“闪亮登场”

当前规模经营的耕地约占全部耕地的1/3以上,其经营主体是家庭农场、专业大户、专业合作社和农头企业。相比而言,家庭农场和农头企业经营的农地规模大,有的多达几千亩甚至几万亩,而专业大户、专业合作社经营的农地规模一般不是很大,有的仅有十几亩、几十亩。专业大户对农地规模有一定要求,但他们对农业经营的专业性、技术性和经济价值要求更高,主要倚重“一户一品”提高产品附加值,赢得市场竞争力;专业合作社包括土地股份合作社的农地规模经营比较宽泛,有的表现为规模化经营而非在规模农地上经营。土地股份合作社是农户以承包地入股的形式把承包地经营权让渡给合作社经营,农户不再直接经营农地。合作社是此类农地经营的责任主体,所经营的农地有一定规模;而更多的专业合作社是农民在生产经营中形成的自我合作组织,合作社本身不直接从事生产活动,主要为合作社成员即入社的农户提供生产、管理、销售等服务,以提高农户的生产经营能力。此类合作社是小农户“抱团取暖”的规模经营,而非在规模农地上经营。

无论是何类规模经营,新型农业经营主体从事的农业生产不同于传统家庭承包经营,并且,在这类经营活动中村委会较少介入,至少没有深度参与。尽管一些新型经营主体在流转农户承包地中得到了村委会支持,但村委会一般充当“中介”角色,主要做农户的流转土地工作,协调农户与新型农业经营主体之间关系,为新型农业经营主体和农户提供信誉担保,没有具体的经营性活动,难以从中谋取集体利益。与这类规模经营不同,还有一类是村委会参与到农地调整过程中,主导推进农地规模经营。在这类经营中,村委会直接参与或干预农地规模经营是相对于分散农户经营而言的,小农户仍是经营主体,所不同的是小农户经营的承包地不再零碎、分散,可以在一定规模农地上进行机械化作业和经营。

具体地说,村委会参与的小农户规模经营有两个路向。一个是让承包农户经营更方便。鉴于承包户的“巴掌田”“皮带田”不利于机械化耕作、农技推广,一些地方努力破除制约农地规模经营的瓶颈。例如,2012年安徽蒙城县炮台沟村整村推进户均“一块田”改革试点,引导农民在自愿基础上,通过村组内互换并地等方式,让田块面积达到10—30亩,并让农田间的沟渠成网,从而实现了承包户连片耕种。[5]目前蒙城全县基本上完成了“一块田”改革。再如,广西龙州县充分发挥农民主体自主性、主体能动性、主体创造性,在保留原有耕地面积不减少的前提下,根据农民自愿原则,动员村集体经济组织内部成员互换耕地,将条块分割、零星分布的耕地整合为相对集中连片耕地。与此同时,村集体和农户共同出资、出力平整耕地,修建道路和水利等基础设施。继后,在每一块农地拥有相近的耕作条件和沟渠设施的基础上采用“抽签法”重新分配土地的承包经营权。耕地“小块并大块”推动了机械化生产和规模化、标准化种植。[6]另一个是开展联耕联种。这类规模经营是在农户自愿基础上由村组统一实施,即破除农户承包地的田埂,采用打桩等形式确定农户承包地的田间界址,将细碎化、碎片化的农地集中连片。联耕联种方便使用大马力农机粉碎秸秆、深翻深耕,有助于化解秸秆难题,增加农地肥力。2013年江苏盐城市射阳县结合秋播小麦高产创建项目,分别在6个镇的滨兴村、新南村、永坛村、三中村、诚民村、兴垦村试点整村推进联耕联种。取得经验后,2014年盐城在全市启动试点推广工作,9个县(市、区)稳妥推广联耕联种。具体实施中盐城市农地规模经营形成了联耕—联种—分管的联耕联种模式、联耕—联种—联管的联耕联管模式以及联耕—联种—联管—联营的联耕联营模式。其中,第三个模式是土地股份合作,农户生产经营不仅仅是简单的生产合作,还实现了经营合作。[7]盐城市实行的联耕联种是在没有改变土地承包权和经营权、没有要求农户流转承包地的前提下推行让广大农户能分享规模经营效益的创新,减少秸秆焚烧污染,促进集成技术推广和应用,降低了农户农业生产成本,增加了粮食产量。

安徽蒙城县的“一块田”、广西龙州县的耕地“小块并大块”以及江苏盐城市的联耕联种都是在尊重农民意愿基础上进行的“统一连片整理耕地”和“适度规模经营”,落实了中央《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。这类农地规模经营与新型农业经营主体的生产不同,村委会参与其中并直接推进农地规模经营。不仅如此,村委会在农田改造、田间机耕路修建、水利排灌设施配套、大型农机购置、农机手培育等方面还亲力亲为。一定意义上说,小农户的农地规模经营不是单个农户行为,而是农户家庭经营和村集体统一经营合作的产物,其内在逻辑在于:一方面落实国家的农业适度规模经营政策,进一步完善家庭承包制;另一方面解决城镇化发展中农业劳动不经济、农地撂荒、经营粗放等问题,巩固农业经济基础地位,维护国家粮食安全。

实践是丰富的,除了新型农业经营主体和村委会推进的小农户适度规模经营外,一些地方还在农业生产中创办合作农场,推进农地的村集体“统营”。合作农场是土地集体所有权和集体经营权的统一,是中国农民面对城镇化进程中农业生产经营困境做出的理性选择,是农民在农业经济新常态下的一大创造,它有可能造就又一个“中国奇迹”。[8]以合作农场为主体的农地规模经营既不同于以家庭农场、专业大户为主体的“私营”农地规模经营,也不同于以小农户为主体的“个体”农地规模经营。它具有集体经济性质,有可能成为“第二个飞跃”载体。

早在2003年,王小映就指出,合作农场是集股份制与合作制于一体的股份合作社,按照企业方式从事农业生产经营,“将成为全国的主流形式”[9]。由于那时的中国农业生产处于城镇化影响初期,虽然农村中青年劳动力纷纷进城打工,但农户们还留恋着承包地,多数农户没有因家人进城打工而放弃承包地,农业生产仍由留守老人和留守妇女维系着。大量的家庭农场、专业大户、专业合作社等新型经营主体是在新农村建设开展后出现的,即便如此,也少见合作农场。学界对合作农场的关注始于2010年,具体地说,较早的实践研究对象是江苏苏州市东林村的合作农场。东林村受城乡一体化发展影响,村委会在农民向城镇集中、产业向园区集中和土地向规模集中的过程中于2010年兴办了苏州市最早的一个合作农场。东林合作农场有别于家庭经营、公司+农户合作经营等,而是由村集体统一经营,并实现了土地所有权主体的实体化。随后的是贵州省塘约村村集体统一经营合作社。2014年贵州省安顺市塘约村遭遇大洪灾,农户农业生产难以为继。村委会在上级领导支持下创办股份合作社,收回农户的责任田,由合作社统一经营农户的土地,走集体统一经营的道路。东林村和塘约村都是在股份合作社下由村委会统一经营农业生产,在实践中取得成功,也得到了学者肯定。代表性看法有:东林村集体经济组织牵头成立并管理的合作农场,是土地股份合作新形式,也是改革农村承包地经营制度的一次创新;[10]塘约村集体统一经营合作社是“最成功的农村集体经营”,是实现“第二个飞跃”的主要方式。[11]

合作农场即农场合作社的实践探索已经取得初步成效,尚在进行中,但国家政策对此保持谨慎,正式文件几乎没有把合作农场列为新型农业经营主体,更没有“大力扶持”。尽管如此,一些地方没有停止或放弃探索,“主动入位,先行先试”[12]。2017年江苏海安市FG村依托省扶持村级经济发展项目,按照“农户土地全入股、农民全入社、服务全覆盖、收益全分配”原则成立农地股份合作社,采用合作农场方式整体实施全村的农地规模经营。2018年海安市委市政府下发《关于支持发展新型合作农场推进村级集体规模经营的若干政策意见》,将发展合作农场与加快实施乡村振兴战略、促进农村土地流转和适度规模经营、壮大村级集体经济联系起来,扶持新型合作农场发展,并重点支持试点村、经济薄弱村和以粮食生产为主的村(居)发展新型合作农场。鉴于海安市推广合作农场的“统营”模式,本文选取最初试点村“再研究”合作农场,冀望能补正已有研究。

三、合作农场:让村集体“统营”规模农地成为可能

海安市FG村由3个行政村合并而来,下辖30个村民小组,有1206户、3644人,全村占地面积5195亩,其中农户承包耕地4354亩。实施合作农场经营前,农业生产主要以种植业(稻麦、蔬菜等)和水产养殖(南美白对虾养殖)为主,村内没有一家规模企业,村集体经济收入少,2013年欠债30多万元。FG村农民主动融入城镇化发展中,外出打工、进城居住的人口不断增多,80%以上农户在城镇有商品房,村庄空心化、农业兼业化和农民老年化问题严重,大多数农户对承包地经营有倦怠情绪。2014年新上任的村两委班子积极推进土地流转和规模经营,支持本村王姓村民流转206亩、外村本镇的李姓村民流转212亩,建立种植水稻和小麦的家庭农场。①同年,村干部做农户工作,流转840亩农地给外地商人经营水产养殖。②2017年,FG村争取到江苏省扶持村集体经济发展试点项目。为了推进项目实施,村干部召开村民代表会议和户代表会议,征求村民发展村级集体经济新路径的意见,最终商定成立GF农地股份合作社。

FG村按照“逐步开发、分批流转、预先告知、到时服从”③的原则逐年收回全村农户未流转的承包地,并按照1人1股、1亩10股的办法与农户签订股份协议。2017年5月首次流转农地710亩,2018年年初又流转105亩,2018年年底再流转505.4亩。目前合作农场经营的农地有1320.4亩,一年两季种植水稻和小麦。

FG村农户承包地除了流转给家庭农场和水产养殖基地、每户留0.5亩左右种植蔬菜外,余下的陆续流转到合作农场,由村集体统一规模经营。统一经营包括“五个统一”,即统一规划(见表1)、统一机耕、统一技术、统一种苗、统一销售。具体地说,农业经营由以前村集体提供产前、产中、产后的全方位、多角度、立体化服务转变为育苗、种植、培管、收割、烘干一条龙生产,不再是一家一户的分户经营模式,而演变为村集体统一经营规模农地——从精选良种到过程控制再到农产品最终品质,村集体精细化管理到每一个环节,力争经营效益最佳。合作农场统一经营,粮食亩产比一家一户耕种高6%,并且,合作农场壮大了村集体经济,2018年合作农场纯利有25万多元。

合作农场解决了小农户分散经营不经济或种田难的问题,让群众得实惠,让村集体经济增效,是乡村实现产业振兴的重要举措。就FG村的村情农情民情看,合作农场具有实践可能,可以成为下一步推进农地规模经营的首选主体。

图略

1.从性质上看,合作农场产权归属村集体。依照国家法律,农地归农民集体所有,村集体对土地拥有占有、使用、收益和处分权。人民公社时期农地产权是统一的,所有权、经营权归社队集体。家庭承包责任制将农地的所有权和经营使用权分开,村集体通过承包形式把农地使用权经营权让渡给农户,集体和农户按照统分结合方式经营农地。近年来,家庭农场等新型农业经营主体根据农业生产力发展要求,流转农户承包地实现规模化经营,但这些经营性质是“私营”的,未能强化农地集体产权,也未能保障全体村民实现共同致富的目标。GF合作农场的村集体“统营”,不仅解决了农户分散经营与农业生产力发展不适应问题,而且强化了农地集体产权,实现了农地集体所有权和集体经营权的统一:7位村两委干部和1位合作农场会计是合作农场的实际经营者,他们分成4组,分别负责农场4个片区的农业生产活动;农资采购、服务外包、产品销售等经营活动采用询价—村两委会选择商家—合作农场理事会确定具体商家的流程进行,程序公开、透明、规范,避免权力寻租;收入按照合作社章程分配,扣除入股农户800元/亩的保底年租金、分管干部100元/亩的管理费、机械耕地与收割外包费以及农资、用工费用后,股民分红占40%,贫困户占10%,村集体占30%,村干部占20%;农场日常用工优先安排本村入股村民,只有在本村劳动力不足时才从外村雇工。就此看,合作农场凸显农地所有和经营的双重集体性,坚持了“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线”。

2.从管理上看,合作农场依托村两委干部运行。海安市FG村是苏北的一个普通行政村,不毗邻大城市,没有大企业,多数农民外出打工,不少小农户把农地经营视为副业。FG村之所以能兴办合作农场,不仅在于村民自愿用土地承包经营权参股,希望成立农地股份专业合作社解决农地经营问题,更重要的是该村两委干部主动发起,并愿意“合伙”经营农地。在GF合作农场成立前,村干部就尝试过合伙经营规模农地。2014年一位李姓东台人在FG村流转212亩农地,缴纳了部分保证金并翻耕了部分土地,后因资金不到位放弃,流转农户对此意见很大。村两委干部在党支部书记号召下,每人出资1万元,合伙耕种李姓村民不愿意耕种的农田。一位陶姓村民看到村干部种植的庄稼长势好,在补偿村干部筹集的资金和劳务费后接手了这块农田并创办FG村第二个家庭农场。

2017年FG村两委创办合作农场也是在家庭农场经营出现困难时作出的决定。2016年两个家庭农场的农业生产因受水灾影响出现经营亏损,与农户发生租金支付纠纷。村干部在调解纠纷过程中再次萌生经营农户承包地、创办合作农场想法:既然家庭农场经营农地存在不稳定性,有可能伤农,不如村两委干部自己创办农场。GF村两委干部除了从事正常的党务、村务和必要的政务工作外,还从事合作农场的生产经营活动。更难能可贵的是,村干部为了节省开支,合作农场的多数农活都是他们自己做——除了必要的机械耕种、收割和少量雇工外,农作物植保、施肥、用水等都是村干部的分内事情。如果说合作农场要有农场主,那GF合作农场的农场主就是村党支部书记;如果说合作农场是公司,那董事长就是党支部书记,总经理就是村民委员会主任。在FG村,两委干部既是村干部,又是合作农场的经营者和劳动者。

3.从运行上看,合作农场需要一定的资金支持。太仓市东林合作农场处于经济发达地区,村集体为其发展注入大量资金,保证其可持续、高质量发展,而经济欠发达地区的乡村,集体经济普遍羸弱,一般没有能力为合作农场提供资金支持。FG村争取到省政府扶持村级集体发展200万元资金至关重要,合作农场利用这笔资金购置了农机具,从而使农场的农业劳动有可能全部机械化。目前,GF合作农场的固定资产有400多万元,除了省政府的200万元外,其余资金来自村集体经营收入,包括车口(灌溉实施)和鱼塘承包费(10多万元)、农地流转溢出地租金(20多万元)、村级招商引资税收返回资金(每年70万元至100多万元不等),以及政府给予的种粮补贴、购置农机补贴和农田改造资金(100万元左右)。这些资金是合作农场运行的经济保障。合作农场用这些资金购置了除大型耕地机、收割机外的几乎所有农机,包括8台电热泵烘干机,修建了机耕路和排水灌溉、仓储库等设施。

4.从产业上看,合作农场主要从事粮食生产。GF合作农场不像经济发达地区的太仓市合作农场,如东林合作农场有200多亩蔬菜生产基地、1100多亩富硒大米,且产品比较高端,与上海的联华、欧尚等大型超市对接销售。GF合作农场当前所做的是接手农户不愿意耕种的承包地,解决“谁种田”问题。如此,GF合作农场没有经营“高大上”产业,把主要精力放在水稻和小麦的种植上:一方面保证农地不至于因农民进城或打工而撂荒,避免耕地流失或退化;另一方面基于发展村集体经济需要,收回承包地、统一经营,解决农民种田难问题。诚然,经营传统的粮食作物或许是GF合作农场暂时之策,未来可能如GF合作农场发展规划所说:引进新技术、新品种和新设施,主要发展中高档蔬菜、水果等;推进设施农业,发展农业采摘、旅游观光;建设“农产品集中加工区”,打造以“工厂化育菇”“稻米加工”“农产品交易展览市场”为主体的产业链。就FG村现状看,村干部自己经营合作农场很难与东林合作农场看齐,理由在于:其一,村干部来自农民,有种田经验,但他们中一些人不拥有新型职业农民的有知识、懂管理、会经营等素质,难以把农业做大做强;其二,合作农场能够经营现代农业,但必须引进或培育多方面的专业人才,而这不仅需要时间,还需要农场进一步发展,让人才有用武之地。

5.从机制上看,合作农场几乎没有大的经营风险。在用工机制上,合作农场不同于计划经济时期的社队集体,社队集体农业生产力水平低,劳动环节多且长,需要严格的监督,否则可能出现“搭便车”“偷懒”等行为,而合作农场机械化程度高,农田作业量可以标准化测算、控制,即使使用零工,也少有多人的集体合伙劳动。GF合作农场用工集中在补插秧苗、搭修田埂、运送化肥农药上,可以按天或按时计工。在决策机制上,合作农场是集体决策,拥有股份的村民都享有参与决策的权利,不像人民公社时期,社队没有自主权,只能按照上级部署机械地进行农业生产活动,且无法对错误进行自纠。在激励机制上,国家出于对发展农村集体经济支持,给予合作农场更多的政策补贴和农田改造经费。如海安市给予合作农场农业保险费80%的补助;④自2017年到2022年每年给予合作农场100元/亩补助。在保障机制上,合作农场购买了政策性农业保险,最大赔付是小麦800元/亩、水稻1200元/亩。即使农作物颗粒无收,农户也能拿到一定的保底租金。合作农场还购买20元/亩团体工伤保险,从事农业劳动的人员只要遇到工伤,就能享有与城镇职工一样的保险赔偿。

四、合作农场地位:与其他新型农业经营主体比较

家庭农场、专业大户等新型农业经营主体在国家政策支持下获得了不同程度的发展,并为国家解决未来“谁来种田”“怎么种田”的时代难题提供参考答案。但在实践中,新型农业经营主体发展并非一帆风顺,也存在不少问题。

有些地区的家庭农场和专业大户发展慢。家庭农场和专业大户在经济发达地区农村、城郊农村以及平原地带的农村发展较快,而在经济欠发达地区尤其在中西部的丘陵、山区,由于农户的承包地大小、高低不规整,地方政府缺少资金改造农田,农业生产机械化程度难以提高,家庭农场和专业大户发展缓慢,很多不想种田的农户找不到愿意接手的家庭农场、专业大户,不少耕地处于撂荒、半闲置状态。笔者在安徽省中部一个县调研发现,一些农场或专业大户机械化程度低,农业劳动需要大量人工,经营成本高,赢利空间小,遇到不好的年景只能亏本赚吆喝。2018年一个自然村把整村承包地以年租金400元/亩流转给种田大户,但水稻收割时遇到阴雨天气,稻谷品相差,没有卖上价钱。2019年该种田大户不愿意继续租种,村民派代表几经交涉,最后年租金降到200元/亩。一些村民表示,农地已经流转出去了,即使种田大户不要,他们也不再耕种。一些地方的承包地如同“鸡肋”,成为农民进城、从事非农业劳动的包袱,而愿意流转农户承包地的新型农业经营主体比较少。

不少专业合作社存在经营不规范问题。中国合作社发展快,质量参差不齐,有的是有名无实的“空壳”合作社。合作社在税收、用水用电、土地流转、贷款、购置农机、粮种、农资、保险、粮食收购、退耕还林、产业化项目开发等方面获取的政府扶持和补贴比家庭农场、农头企业多,一些合作社出于谋取更多政策收益而组建。潘劲调查发现,有些地方10%以上甚至50%的合作社没有开展活动。[13]一些人或企业以合作社为“名头”“幌子”,既不经营规模农地,也不规模化经营,只为套取国家财政补贴,骗取政府鼓励性奖励。[14]

农头企业经营也不尽如人意。农头企业在农村经营规模农地,有些是商界成功人士出于农耕、田园生活的情怀,冀望在乡村“干事业”;而有些则动机不纯,到农村圈地、套取国家和政府扶持资金与补贴,其中不乏用农地开发房地产以及其他非农活动。就笔者近年来观察的农头企业看,专职从事农业生产经营的农头企业经济效益普遍不好。江苏海安市一位从事宾馆生意的老板以年租金1000—1200元/亩流转500多亩耕地,从事水稻/小麦种植、黑鱼和鸡鸭鹅养殖、桑蚕生产、大棚经济作物(西瓜、草莓、蔬菜等)生产等。安徽长丰县一位从事工程建设的大老板以年租金400—500元/亩流转农户承包地5000多亩,从事多种经营,包括1000多亩种植绿色水稻,各几百亩的桃、梨、葡萄等经济作物,以及水产、土鸡、土鹅等养殖,还经营一个拥有30多间客房、10多个包间、多个会议室、宴会大厅的农庄。但这两个农头企业经营一直处于亏损状态,其共同问题是用工成本高,缺乏专业经营人才,经济作物和水产,养殖等产品销路不稳定。

新型农业经营主体的经营问题在不同地区表现不尽相同,程度也不一样,但这些问题暴露了新型农业经营主体的不足——不能完全满足新形势下农业发展需要,现代农业发展还需要其他或更好的规模经营主体。诚然,我们不能因为已有的新型农业经营主体存在经营问题就否定它们在现代农业发展中的作用,也不能把局部的、个别的问题上升为全局的、整体问题,更不能由此而放弃培育新型农业经营主体。但我们有理由认为,现有几个类型的新型农业经营主体在解决城镇化发展中小农户“厌农”“弃农”问题上存在一定的局限性,至少在某些地方,当农户希望流转农地时,它们却不愿意接手,或显得无能为力。

与家庭农场、专业大户、专业合作社、农头企业不同,合作农场是由村组干部发起的农民自愿以土地承包经营权参股的农地股份合作社,以村集体统一经营规模农地方式开展农业生产经营活动,在一定程度上弥补了家庭农场等新型农业经营主体的不足。合作农场在实践中已展现出勃勃生机,有可能成为最有活力、最能体现中国特色社会主义的新型农业经营主体。

第一,合作农场具有较强的包容性,农户可以自主进退。合作农场是村集体经济组织,准确地说,是村两委干部创办的全体村民尤其是承包地入股村民共同所有的农场,在农业生产中发挥“补缺”“兜底”作用。即是说,合作农场对入股的承包地不会挑精拣肥,只要农户愿意流转承包地给合作农场,合作农场就要无条件接受,并对承包地的保值、增值负责。此外,合作农场不会动小农户的奶酪,必须以保底租金形式保证他们能够得到自营承包地收益;合作农场不会违背小农户意愿,小农户拥有加入或退出合作农场的选择权和决定权。FG村的合作农场在实施过程中充分尊重农户选择权,准许小农户选择、再选择。2017年有几户对合作农场经营、租金、分红不放心,不愿意加入合作农场,但经过一年运行,他们看到了集体经营农地优势,主动要求流转农地、做股民。目前,FG村除先前流转给2个家庭农场和水产基地的农户外,余下的承包地陆续流转给合作农场。农户们对合作农场经营很满意,至今还没有要求退出合作农场的农户。

第二,合作农场整合了合作社和农场,直接从事农业生产活动。苏州太仓市和南通海安市的合作农场,都在工商部门注册为合作社,登记名为“合作农场专业合作社”“农地股份合作社”,但它们与小农户+合作社、小农户+合作社+企业等类型的专业合作社不同:多数专业合作社是农户的联合组织,运行侧重于为农户提供生产和经营服务,增强农户的生产能力和市场竞争力;而合作农场则不同,村集体拥有农业生产所需的资金、农机具、仓储等,具体组织实施农业生产经营活动,统一核算生产过程中财务收支,更像是独立经营的集体单位。尽管合作农场被称作土地股份合作社或农场合作社,但它不是农场与合作社的简单相加,而是农场与合作社有机统一的整体,村集体统一经营规模农地,小农户已经没有农地经营权。

第三,合作农场兼顾村民个人和集体的利益,实现了双赢。一直以来,集体统一经营在家庭承包地经营上是缺位的,而这也没有对中国农业生产造成不好影响。因为村集体可以凭借土地所有权控制家庭经营走向,并且小农户的家庭经营体量小,不敢违背村集体规制,也不能与村集体较量、博弈。但家庭农场、专业大户等新型主体的经营则不同,体量大,有的跨几个行政村,村集体无力对其进行有效规约。再者,家庭农场等新型农业经营主体的经营性质多数属于“私营”“个体”,农地经营权向极少数个人集中,国家和政府惠农强农补贴都给了个人,赢利也完全归个人所有。不仅如此,不断变大、变强的家庭农场、专业大户等新型农业经营主体还有可能在村治上架空或绑架村集体,更多地侵占村集体利益和公共利益。而合作农场是村集体经济组织,不仅解决农户无力、低效种田的困难,让农民们能够放下承包地包袱,自由地追求更美好生活,而且在经营过程中置办的机械、库房,修建的道路、水利设施等都是村民公共的,尤其是经营收益全归农场集体。农场支付给农户承包地租金、劳动者报酬、股民分红,预留的公益金、公积金等增加了村民个人利益和村集体利益,并为村集体经济进一步发展奠定基础。

第四,合作农场增强了村集体经济实力,有助于乡村社会事业发展。家庭农场、专业大户等新型农业经营主体几乎不承担乡村发展的社会责任。如果说一些企业对承担社会责任缺乏道德认知和自觉、有意回避社会责任还可以予以“道德无究”的宽容[15],但由于家庭农场、专业大户流转的农地是村集体的,它们的经营利润中一部分来自村集体土地价值溢出和政府的惠农政策,它们应该也需要反馈乡村社会,承担乡村公益事业发展责任。然而,当下中央政府和基层政府以及村集体很难从家庭农场等新型农业经营主体的赢利中切出一块,用于乡村社会发展的“公积金”“公益金”。合作农场则不同,它是村两委干部创办的村集体经济组织,政府对农业生产的扶持、补贴资金等都用于村集体发展农业生产,其经营收益也归合作社、村集体、入股村民共有,村集体可以按照合作农场运行规章提取公积金,扩大集体经济再生产,也可以提取公益金,增强村“集体力”,弥补国家公共服务不足,为村民提供养老、医疗卫生、文化体育等方面服务。

第五,合作农场创建条件宽松,经营方式灵活。合作农场的创办、运行对村干部有较高的要求,村干部有无主动性、有无积极性直接关系合作农场命运。除此以外,兴办合作农场的条件要求不比家庭农场、专业大户、专业合作社和农头企业多,凡能兴办家庭农场、专业大户、专业合作社的村就能兴办合作农场,并且不具备兴办家庭农场的村也可以兴办合作农场。这是因为合作农场是村集体解决小农户种田难问题的有效抓手,只要是小农户弃农而想流出的承包地,或只要是家庭农场等新型农业经营主体不想接手的承包地,或只要是家庭农场等新型农业经营主体不想再经营的农地,合作农场就要接受,并进行集体经营。就此而言,合作农场的农地规模可大可小,不需要全村的农地。如FG村的农地现在有家庭农场、水产基地和合作农场等三家经营,合作农场经营的农地只是村承包地的一部分。合作农场经营方式也是多样的,村干部直接经营只是一个选择。一般来说,合作农场经营方式主要有村集体直接经营、内部承包经营、聘请能人经营、组建产业服务联盟(家庭农场+社会化服务)等方式。GF合作农场的村干部集体经营方式不是“规定”方式,不同的村可以根据本村的村情选择分片(块)承包方式,也可以聘请能人或组建服务联盟经营。也就是说,尽管合作农场采用村集体收回小农户自愿流转的农地从事规模经营的方式,但并不意味着村组干部自己耕种,也不是每一个生产环节都要集体管,更不是事无巨细都由集体包办,合作农场可以结合农地规模和形态选择最恰当的经营方式。

综上,新型农业经营主体除了家庭农场、专业大户、专业合作社、农头企业,还应该有合作农场。鉴于农村土地集体所有制性质以及合作农场的“集体性”和“统营”优势,未来中国农业新型农业经营主体的结构最好是以合作农场为中坚,家庭农场、专业大户、专业合作社和农头企业相协同的“一主多元”结构。如此,政府扶持新型农业经营主体发展的政策有必要向合作农场倾斜,尽可能地把合作农场培育成为新型农业经营主体的“带头大哥”。

五、政策思考:合作农场不是社队集体

合作农场兴起并成为继家庭农场、专业大户、专业合作社、农头企业等新型农业经营主体后的又一新型主体。所不同的是:合作农场是村集体有条件、统一收回农户承包地的经营权,成立土地股份合作社,再以合作农场形式集体统一进行农业生产经营;合作农场的经营不再是“私营”“个体”,而是集体统一经营,具有集体性质。合作农场尚在部分农村试行、推进中,如海安市计划,2018年20%的村(居)建立新型合作农场;2019年60%的村(居)建立新型合作农场;到2020年年底,80%以上的村(居)建立新型合作农场。由此可以看出,一些地方的合作农场有可能成为村集体经营规模农地的重要主体。

合作农场集体经营与计划经济时期的社队集体经营性质不同。中国人对社队集体经营农业生产而造成的灾难性后果记忆犹新,人们有理由质疑合作农场是不是回到社队集体经营。政界和学界对家庭农场等新型农业经营主体流转小农户农地进行规模化经营没有异议,甚至认为这些新型农业经营主体是中国现代农业发展的中坚力量,其经营符合提升农业现代化的基本要求,将引领中国现代农业发展方向。[16]家庭农场、专业大户、专业合作社和农头企业采用类似家庭方式或扩大的家庭方式从事农业生产,农业生产“家庭性”不仅得到保持、延续,且经济效益因没有“集体决策”“集体行动”而得到进一步提高。一家一户经营农地因不适应农业生产力发展而演变成“大户”经营,机械化、产业化、智能化等都能在农地流转中找到运行空间。这是不可否定的事实,国家和社会也没有因为新型农业经营主体的“私”而歧视、压制它们。但是,中国农业生产经营出现了小农户想弃农而家庭农场等新型经营主体不愿意接手的新情况:一方面,农业劳动力在城镇化发展中严重流失,农户的承包经营陷入困境,或难以为继;另一方面,家庭农场等新型经营主体出于自身经济利益最大化考虑和难以实施规模化经营的事实,不想流转农户耕地,以至于部分地区部分农户陷入农地经营困境。也就是说,现在农业生产关键问题不是要不要集体化,而是要面对并解决家庭农场等新型农业经营主体不愿意或不能流转小农户承包地的棘手问题。如此,本研究并非着意宣扬农地经营集体化,主张农业生产走集体化道路,而是就解决农业生产问题的实践探索提出现代农业发展的另一途径。

针对小农户承包经营出现的不适问题,家庭农场、专业大户、专业合作社和农头企业不能完全解决,而合作农场能在保持土地承包关系长久不变下添补缺位,促进农地流转和规模化经营。不仅如此,它还因具有壮大村级集体经济、促进农民过上更美好生活的功能,成为“新时代巩固和完善农村基本经营制度”和“发展规模经营的重要载体”。

合作农场让村两委退出“替人做嫁衣”角色,不再仅仅协调家庭农场等新型农业经营主体与小农户关系,支持新型农业经营主体流转承包地,还直接从事农地流转和农业经营活动,成为重建村社集体经营的主角。这对农业生产中的个体经营和“私营”来说,具有“革命性”意义:一是合作农场采用集体经营村集体土地,农村土地集体所有制由家庭承包经营的“虚位”转变为“实位”,农村集体所有制有名有实;二是合作农场采用集体经营方式从事农业生产活动,农村集体经济可以由此变大增强;三是合作农场走的是集体化道路,可以为社会主义新农村建设和乡村振兴奠定经济基础;四是合作农场以股份合作社为运行实体,农民都拥有本村的股份,可以参与合作农场的经营活动,也可以带股(资产)进城,有助于城乡融合发展。

合作农场集体经营方式似乎与农业生产最适宜家庭化经营的看法相悖。为了避免农业生产重蹈社队集体统一经营覆辙,建议合作农场在经营方式选择上多样化,不必仅限于GF合作农场的村干部直接经营。调研中,FG村党支部书记一再强调,村干部直接经营合作农场的首要条件是村干部心往一处想,劲往一处使,并且有很强的执行力。客观地说,中国很多村不具有这个条件,不适宜采用两委干部直接经营合作农场的方式。

合作农场经营可以更多地选择“土地股份投包制”[17],即“大集体—小承包”体制。“大集体”是农场合作社,仿照现代企业运行方式进行日常的财务管理、社员管理、生产经营管理、仓库保管、人员考核、绩效奖惩;“小承包”是建立分农场,让家庭农场、专业大户等具体实施农业生产经营责任。如此,合作农场因有“小承包”而拥有广泛的生产自主权、经营自由权,避免因集体统一经营而重蹈社队集体经营覆辙。无须担心“小承包”主体片面追求私利而损害合作农场整体利益,只要建立完备的“大集体”与“小承包”的契约关系,合作农场就能在“小承包”与“大集体”合作中达成目标一致,将以“利我”为目标导向的“个人利益中心主义”转化为以“利他”为目标导向的“公共利益中心主义”。[18]“大集体”和“小承包”能让家庭承包经营体制中“统分结合”的双层经营更好地落实在大农场的“统”与小农场的“分”上,既保障了农地规模经营的集体性,又增强了农业生产经营的灵活性和市场性。这类经营方式的合作农场具有更强的适应性,无论是经济发达地区农村还是经济欠发达地区农村抑或是山区、丘陵地带的农村,只要合作农场根据村情农情设置若干个承包片区,家庭农场、专业大户、农头企业、服务联盟以及小农户都可以参与到合作农场的集体统一经营中并发挥应有的作用。

六、结语

“村改居”社区是我国城市化进程中,从传统迈向现代的过渡型社区。一般认为,“村改居”社区的形成与发展遵循自上而下的逻辑。政府负责制订规划、回收土地、农地复垦、旧房拆迁以及新社区建设,并通过动迁政策、补偿方案等制度保障“村改居”工作的稳步实施。在被动式的城市化模式下,农民上楼后面对的是既定的空间形态和居住格局。实际上,国家治理力量在农村社区的全面深入并没有导致“单轨政治”的基层治理格局。农村社区的转型是国家力量推动与村庄回应共同作用的结果。空间社会学理论将空间生产视为一个双向互动过程。本研究基于此构建了“物质空间—关系空间—意义空间—社会空间”的整合性分析框架,探讨空间重构后的一系列新空间特征及其对“村改居”社区公共秩序和基层治理的形塑作用,有以下发现:“村改居”社区中绿地景观使用过程中所发生的矛盾冲突表明,村民对新型公共空间的使用仍带有过去的惯习,他们对新规则的接受是一个渐进过程;“村改居”社区中基层自治组织的确立并非直接将原有的乡村基层自治组织撤销,而是在城市与乡村治理架构之间进行权力重划;“村改居”社区服务中心建设的原初目标是为居民提供休闲娱乐场所,而社区基层组织在日常生活实践中将其与传统文化相融合,赋予了新型公共空间以凝聚集体共识、促进共同体认同的重要意义。由此可见,在面对既有的社区空间规划设计及其带来的治理挑战时,社区基层自治组织、社区社团以及村民等主体作为社区空间重构、秩序重组过程中的行动者,更多地选择非冲突、非对抗的方式将自身利益诉求寓于空间使用过程中,形成自下而上的实践逻辑并与自上而下的国家治理逻辑相融合,最终以制度化的方式进行新的空间诠释,重塑“村改居”社区的公共秩序和治理格局。

来源:微信号乡村发现,https://mp.weixin.qq.com/s/w0N4T3fYpGki2h9FU-BUog 发表时间:2020年7月23日