现阶段,我国面临着资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统严重退化的严峻形势，但生态保护修复的投入却过度依赖财政资金。在三期叠加、投资缺口大、财政投入增长空间有限的现实背景下，借鉴发达国家的经验，建立市场化机制，明晰市场交易规则、完善激励约束措施、加强市场监管，吸引社会资本加入国土空间生态保护修复，成为迫切需要解决的问题。

生态保护修复的国际经验

西方国家在生态保护修复市场体系建设方面，普遍采取“小政府、大市场”的自由经济发展模式。政府通过法律约束、搭建平台、产权流转等多种方式，引导建立了稳定有序的生态保护修复市场。

基于“信用”交易的生态补偿市场化模式。其中以德国的基于“生态价值分”交易和美国的湿地“抵消信用”交易的市场化模式最具代表性。德国基于“生态价值分”交易的模式特点如下：政府通过法律规定区域总体生态系统功能目标，并规定开发建设活动造成生态系统功能损失的责任主体应当履行补偿义务。在市场交易规则方面，专业从事生态修复的企业投入生态保护修复后，由专业机构进行评估确定“生态价值分”并纳入当地政府“生态账户”，通过出售给责任主体获得收益。

美国湿地“抵消信用”交易的模式主要特点如下：政府通过法律规定湿地“零净损失”“总体增长”的目标，开发建设活动造成湿地受损的责任主体应当履行补偿义务。在市场交易规则方面，专业从事生态修复的企业通过购买或租赁土地建设湿地，经政府许可审批后生成并储备“抵消信用”额度，出售“抵消信用”给责任主体获得收益。

基于“水务特许经营权”的流域水环境治理市场化模式。最有特点的是英国泰晤士河潮汐隧道项目，是为改善流域水环境赋予市场主体水务特许经营权的一类市场化模式。英国政府通过将潮汐隧道的投资、建设和运营权完全转移给水务公司。同时，英国政府建立起一套独立协同的分权监管机制，包括独立于政府部门的国家监管机构（包括环境署、水务办公室和饮用水监督局等）和社会监管机构（包括水务公司协会和水务消费者委员会）。

基于“生态旅游特许经营权”的国家公园保护修复市场化模式。如：美国利用特定区域生态资源的稀缺性和生态系统本身具有的娱乐性功能，以及人们对自然舒适性的需求，打造生态旅游消费市场，通过法律规定国家公园的所有权、管理权、经营权分离，并规定公园内可进行生态旅游特许经营，须经过公开招标竞争择优确定特许经营受权主体。

基于“绿色水电”认证的市场化模式。如：瑞士建立了“绿色水电”认证机制。该模式的核心是明确绿色水电这一生态产品的界定规则，通过“认证”提高电力产品附加值，将溢价用于改善环境。在创造市场需求方面，公众对天然健康河流的向往加之绿色电力的社会宣传催生了“绿色水电”的市场需求。

基于“绿色金融”的市场化投融资工具。许多国家和地区探索将多种金融工具用于支持生态保护修复，包括“绿色银行”“绿色信贷”“绿色债券”“绿色基金”等。

国内的实践及问题

基于“信用”交易的市场化实践。我国已开展的该类市场化探索包括补充耕地指标、建设用地指标、碳排放权、水权、排污权、林权等交易，但市场发育程度参差不齐。全国统一的自然资源和环境权交易市场尚未形成规模。

基于自然资源资产产权激励的市场化实践。此类市场化模式实施的制约因素主要有3个方面：一是我国自然资源资产产权制度仍然存在归属不清晰、权责不明晰、流转不顺畅、保护不力、监管不高效等问题。二是生态修复后的产业发展受空间规划和用途管制的约束。三是修复前后涉及的自然资源资产产权，在投资生态保护修复的市场主体与自然资源资产原产权人之间流转、收益分配等的具体操作规则不明晰。

基于“废弃物资源化利用”的市场化实践。在我国，此类市场化模式实施的制约因素主要有两方面：一是矿产资源与尾矿的边界界定标准、尾矿或废石处置的合法性，以及手续如何办理、权益金是否缴纳等问题仍不明确。二是由于监管缺位，出现了以生态修复之名行盗采资源之实、造成对生态环境二次损毁的问题。

绿色金融投融资实践。我国已开展的该类市场化探索包括绿色信贷、绿色基金、绿色债券、绿色股票、绿色PPP等主要绿色金融工具。虽然在政策层面和实践中均取得一定进展，但仍存在诸多障碍。

思考与建议

一是强化法律约束、扩展用途管制、创造市场需求。将用途管制扩展到整个国土空间，明确不同国土空间的约束性转用规则，创造并有序调控对各类“信用”的市场需求。

二是完善修复前后的产权确认与流转规则，为市场交易提供前提。明确各类自然资源资产产权的权益边界；分类完善生态保护修复责任与自然资源资产产权挂钩的实施机制；明确生态修复前后各类自然资源资产的产权主体，并依法依规进行确权登记。

三是打通金融体系，解决市场主体融资问题。完善各类自然资源资产抵押、质押功能，降低市场化主体的融资成本；探索建立绿色担保基金或担保机构，降低绿色信贷风险；创新绿色金融产品，明晰投资回报机制，调动市场主体以多元化金融手段介入生态修复的积极性。

四是加强市场监管，保障市场规范有序运行。加强对生态损毁责任主体的监管，促使其将生态保护修复外部成本内部化，；加强对市场主体投入生态保护修复面积和质量的监管，制定可供交易的各类“信用”额度的确认标准；落实修复后各类自然资源资产和生态系统管理维护的主体责任；加强对生态修复中的废石、尾矿二次开发利用的监管，健全准入标准、交易权限和程序等。

五是针对不同的保护修复任务制定差异化的市场规则。历史遗留的生态破坏或退化的保护修复，需在各类“信用”交易的规模和范围、产权激励政策上给予更多倾斜，并在空间规划为接续产业预留发展空间，重点是在生态保护修复活动中允许对空间布局和结构进行适度调整，以形成可供交易的各类“信用”，在统筹运用各类盈利模式的基础上，还需建立各行政区域、各部门、各权益主体之间的协调机制。

来源：微信公众号“中国土地”，https://mp.weixin.qq.com/s/VWKYyKXEzeGMYrDMjnU-Zg 发表时间：2020年9月15日