城市发展的投融资工具有很多，怎么选择工具需要结合实际情况来决策和选择。今天我的演讲将从以下三个方面展开：何为都市圈的高质量发展？有哪些投融资工具？如何践行投融资创新？

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何为都市圈的高质量发展？

“高质量发展”是一种经济发展方式，意味着我国发展方式的转变。“十二五”时期强调坚持速度和质量并重，“十三五”强调高质量发展，“十四五”强调面向新阶段的新发展格局构建。同时，为应对气候变化，中国提出了碳达峰、碳中和的“3060”目标。都市圈的发展代表着城市发展的更高形态，是中心城市带动周边城市协同发展的高阶城市形态。在这样的背景下，国家推行都市圈发展是城市高质量发展的具体体现。

我们看“十四五”规划纲要，是首次松绑五年GDP年均增速指标，且把所有绿色发展相关的指标列为约束性指标，包括碳减排、森林覆盖率、空气质量天数等。这是一项伟大的创举，会让我们个人生活和社会经济发展的方方面面发生转变。

因此我认为，都市圈的高质量发展应该符合三个条件：第一是中心城的带动能力，也就是城市协同能力；第二是城市和城市之间的产业联动能力，实现更大区域范围内的产业发展协同；第三是对于政府来说，提升面向绿色发展的协作治理水平。

这样的高质量发展对投融资创新和践行提出了三项具体要求：第一是对发展方式的新要求，基础设施的建设需要摆脱掉过去粗放式的发展方式，进入高价值、低碳循环型的发展方式；第二是对资源配置的新要求，都市圈作为高形态的城市发展要求整体产业的资源配置进行换代升级；第三是对治理水平的新要求，实现更大范围的城市协同联动需要更高的政府管理水平。我们要摒弃掉过去不计成本的建设思路，用循环的思路看待未来的发展，坚持市场配置资源，探索产城联动。

图1 都市圈高质量发展要求示意图（略）

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都市圈建设的投融资工具

我将投融资工具分为两类四种。

图2 投融资工具分类（略）

从融资工具来说，第一是对政府最有用的融资工具——政府债券，从过去的城投债转变为现在的专项债，项目收益债等方式；第二是PPP（Public-PrivatePartnership），即引入企业投资，这种方式相比前者更复杂的同时也更有可能带来效益和效率的提高，但需要从过去7年的假PPP、泛PPP调整为PPP的高质量发展。

从投资工具来说，第一是盘活存量。进入生态文明阶段，考虑到我们的资源禀赋是有限的这一前提，国家提出了对资源使用的新要求，也就是对存量进行盘活，资源化利用起来。第二是产业引导，倡导多规合一和一体化开发利用，通过土地增值反哺城市发展，并不再用同一张蓝图覆盖到全国各地的城市去，而是结合当地产业布局，实现因地制宜的城市化发展。

当前，这些投融资工具形成了一个纵向生态圈层：顶层的政府债券和PPP模式属于根正苗红的政策对象，但摇摆于放行和管控的政策极端化使得它的发展反反复复，对操作的要求较高；衍生出来的中层则是“差不多就行，且行且珍惜”的项目，比如说ABO（授权Authorize-建设Build-运营Operate）、F+EPC（Finance+“Engineering，Procurement，Construction”）等，富含创新意义的同时具有上升和下沉的可能，一定程度上值得鼓励；底层是一些被禁止、淘汰掉的模式，这些模式在改革开放之后的时期存续了很长时间，比如政府兜底平台融资的模式，其兴起正是全国城镇化最热、速度最快的时期，还有政府购买服务以及BT等等模式。这里我要为投融资工具说一句话，工具没有原罪，滥用工具才是原罪。

图3 基础设施投融资生态圈层（略）

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如何践行投融资创新的机制

最后，面向未来我们应该怎么践行投融资创新？我认为仍旧应该按照“十四五”规划纲要提出的坚持走市场资源配置的道路。通过PPP采取政府和社会资本合作的方式，并且引入市场化机制，把服务开放给整体市场，不论其是国有企业还是民营企业。当前，其他国家对中国的PPP有一个特殊的看法，认为中国的PPP不是公私伙伴关系（public-private partnership），是“公公伙伴关系”（public-public partnership）。而我们现在想在理论上提出，我们既有公私伙伴，也有“公公伙伴”，并且这种方式恰恰适用于中国特色的社会主义市场经济，同时可以为其他发展中国家的相关探索提供参考。

具体而言，我有三条建议：一是盘活存量思路：PPP+REITs（REITs ——Real Estate Investment Trusts，房地产投资信托基金）。二是开发增量思路：采取某一种产业引导的方式加PPP，即XOD（X-Oriented Development）以基础设施领域为导向的城市空间开发，包括EOD(Environmental facilities Oriented Development，生态治理导向）、COD（Cultural facilities Oriented Development，文化设施导向）、HOD（Hospital Oriented Development，综合医疗设施导向）、SOD模式（Stadiumand Gymnasium Oriented Development，体育运动设施导向）、POD（Park Oriented Development，生态设施导向）等多种模式。三是摒弃粗放思路，变革为精细化的操作方式：采用ESG+PPP（ESG——环境Environmental、社会Social、公司治理Governance）的方式，将ESG理念运用到PPP项目全生命周期绩效管理中。这三条思路不是我个人的想法，而是与国家的政策和发展动态紧密相关的。

（一）盘活存量思路：PPP+REITs

1、PPP为REITs提供大量基础资产

采取PPP+REITs的方式能够利用大量的基础设施资产为资产证券化、信托化创造条件。据不完全统计，2014年以前名为“特许经营”的PPP项目有3000多个。2014年以后，根据国家财政部和发改委的统计，当前大概有10万亿成交额、近1万个PPP的项目。不过这是狭义概念的PPP，所以在1万个基础资产中筛选出优质的资产进行信托化和证券化是完全有可能的。

图4 2014-2020PPP项目成交情况（略）

2、REITs为PPP建立退出渠道

以我负责的山西污水处理厂的项目为例。在传统PPP存量项目的交易结构之下，我们配合政府去招社会资本方，并要求它在当地设立项目公司跟当地政府机构签约。这个过程往往需要1年及以上的时间，因为往往都是一对一、一事一议的机制，要做长时间的谈判，落地周期很长。

图5 盘活存量PPP项目传统操作模式示意图（略）

而REITs的出现，第一打通了基础设施领域的资本退出渠道，形成基础设施投融资“募投管退”的完整流程。当前基础设施没有REITs市场，大量央企的钱沉淀在了PPP项目里面，一沉不是一年、三年、五年，而是十年到三十年的时间，是一代人的周期。第二，REITs使基础设施领域的股权投资有标准化的退出渠道，能够提升基础设施资产的流动性，缩短资金周转时间、提高资金使用效率、提升投资回报水平。这可能就是发改委推行REITs的试点政策的原因之一。

3、REITs为PPP资产建立定价机制

一个PPP项目一般要设置动态的调节机制，让企业具有相对良好的现金流，为REITs的实施奠定良好基础。REITs能够为PPP带来一个通过买方、卖方市场的建立自然而然地形成报价估值和报价系统的定价机制，从而反过来倒逼基础设施的资产形成相对透明的价格。REITs为基础设施资产提供定价之“锚”，有望实现对基础设施资产的合理估值、定价、发行、二级市场交易，提高基础设施领域的市场化水平，提升资源配置效率。当然，目前距离真正的机制有效还有很漫长的路要走。

4、REITs的加入能够倒逼PPP项目提高运营效率

REITs下的市场信息披露机制的规范完整、公开透明，有利于建立更为精细化、专业化、市场化的运营管理机制。同时，基金管理人也有动力长时间持续关注资产运营的效率，而效率的提升又会使得投资人的认可度提高，基金管理人所管的资金池子越大，佣金总额越大，自然而然让基础设施的运营效率提高，破解了当前PPP项目最大的难题——重建设、轻运营的现状。此外，需要说明的是，中国当前的REITs交易结构，和全球一般意义上的REITs交易结构不同，原因在于我国现行法规的限制。所以，当前中国实际上是一个类REITs的交易结构，先将资产证券化，再通过基金公司上市公开募集。

图6 PPP项目的REITs交易结构图示意图（略）

（二）开发增量思路：XOD+PPP（以COD为例）

下面，我以COD即文化引导开发的模式为例，为大家介绍增量开发的思路。首先，我们跟一家企业合作，要求它先识别适合当地的独特文化元素，然后按照公共服务均等化的要求识别当地公共文化服务的缺口，测算出应该供给的公共图书馆、公共体育设施公益性项目的投入。以上两个步骤是没有收益、纯投入的，如果这两个步骤搭建的效果好，文化引导的潜在价值转移到了区域价值层面，政府就可以授权这家企业做配套基础设施的PPP项目。比如说识别出戏曲文化元素，围绕戏曲演艺产业，导入包括舞美、服装、演员、经纪等一系列支撑产业，政府通过对PPP项目设立补贴机制，实现资金的回报跟产业相反哺。

图7 COD+PPP开发模式流程示意图（略）

我们希望的是文化和产业之间形成融合和发展，通过对公共文化和文化元素的精准识别，在这个过程中用文化的附加值为产业和区域的价值进行赋能和升值。

图8 COD+PPP开发模式思路示意图（略）

以体育为例，通过体育这个元素可以识别出训练、旅游、赛事、康复、养老、度假六类跟它相关的支撑产业，我们可以跟其中任何一个产业进行捆绑、赋值。

以COD+PPP的方式，引入专业赛事，打造如下交易结构图的PPP项目。与一般COD的交易结构一样，由政府审批执行机构招联合体成立项目公司，再由项目公司和金融机构进行项目层面的融资。项目的投融资要进行下图下方——公共文化服务项目、文化引导产业项目、配套土地开发、旅游开发等项目的产业联动，如图左边是没有效益的，要投入的，中间和右边是可能产生效益的，在中间和右边做跟PPP项目有关的PPP模式。

图9 COD模式下的PPP项目交易结构图（略）

（三）变革粗放思路：ESG+PPP

将ESG加入到PPP项目中，根本目的不是信息披露，而意在促进企业管理提升，从而防范经营风险，发现新的机遇，创造长期可持续价值。界定报告内容的原则有利益相关方包容性、可持续发展背景、实质性和完整性，界定报告质量的原则有准确性、可靠性、平衡性、时效性、清晰性、对比性，均为国际通用的报告原则。跟PPP有关的企业主要在建筑业领域，但这些企业当前的ESG评估均不容乐观，体现为中高风险。通过ESG引领建筑领域的高质量发展，是践行投融资创新的产业根基和重要举措，有待未来进一步摸索。

来源：微信号“清华新型城镇化研究院”，https://mp.weixin.qq.com/s/L1qiG2Dl9urZVUOY909liA 发表时间：2021年6月1日