集体企业是发展农村集体经济的重要形式。[1]集体企业的改制曾经是学者们津津乐道的话题。但近来集体企业改革、改制成了“被人遗忘的角落”。[2]原因在于，经过改制，“集体直接的经营性、生产性的集体经济收入”（如集体企业收入）已经逐步减少、甚至消失。“过去搞的农村集体经济几乎都垮了。”[3]

河北省冀州市北内漳村北内实业集团有限公司（以下简称“北内集团”）是北内漳村的集体独资企业。北内集团曾为北内漳村集体经济发展壮大和北内漳村民生活水平提高立下汗马功劳。北内漳村由此获得“全国小康示范村”的荣誉称号。但近年来，北内集团在集体企业改制的浪潮中也难以“独善其身”，先后进行了两次改制尝试。深入了解北内漳村集体企业改制的背景、方案和成败对于研究农村集体企业改制中集体成员的利益保护与集体经济的实现形式均有启示意义。鉴于此，我们于2011年1月对北内集团改制进行了为期一周的驻村调研，发放并收回有效的随机抽样调查问卷48份，深度访谈北内漳村“两委”成员、村民、集团管理人员共计15人次，获得访谈笔录15份。以下分析均基于上述材料。

一、改制背景及方案

（一）北内集团改制背景

北内集团成立于1996年，主要经营汽车内外装饰件业务，注册资本886万元。村委会代表北内漳村集体，作为公司发起人，享有95%的绝对控股权，其余5%的股份名义上由自然人持有，实际上出资方也是集体，该自然人并不享有股权。北内集团的日常经营管理由董事会负责，当集团遇有重大决策（如出售亏损企业、分配公司利润等）时由村委会、村党支部和集团董事会共同商议决定。北内集团的领导层每年需向村委会和村党支部汇报企业的经营运作和财务状况。北内漳村公共设施的建设、村民福利的发放均由村委会向集团申请资金。课题组调研发现，北内集团的法人人格并不独立，具体表现在其人事和财务大权全部由村“两委”班子掌握。[4]我们对集团与村委会混乱的资金关系也感到困惑，[5]但是集团管理人员和村“两委”班子多次“纠正”我们对集团的认识——“集团的钱就是大伙的钱，大伙的钱大伙花”。

2000年后，北内集团的发展陷入“内忧外患”的境地，不得不进行改制：随着汽车零部件装配市场日益激烈的竞争，北内集团的销售业绩下滑严重，利润率日渐低薄（调研时的企业利润率仅为5%)；欲扭转利润率低下的困境，企业谋划设备升级换代，但向银行贷款却困难重重。集体企业的资本信誉有限，以及集体建设用地抵押的法律限制，使银行对北内集团的贷款申请犹疑不定。虽然如此，每年村集体近300万元的固定开支却依旧如故。[6]为激发企业活力，强化资本信誉，分散经营 风险，北内集团在2003年和2007年进行了两次改制尝试。

（二）北内集团改制方案比较

鉴于本文旨在讨论集体企业改制与集体成员权益保护及集体经济实现形式的关系，而北内集团改制方案最能集中反映这一问题的是股权的分布和运作方案，因此本文重点介绍两次改制方案中股权分布和运作问题。

1.2003年改制方案

2003年改制方案（以下简称“03方案”）股权分布为：“集体股+自然人股”方式，自然人股根据年龄、身份等因素无偿配置：(1)由北内集团作为公司发起人，设立北内股份有限公司，并持股46%；(2)将集团的部分资产，无偿作为每位村民[7]在新设股份公司的出资，其总股本占新设公司总资本的44%。在这44%当中，72%为村民股（按年龄和村民人数计算），18%为员工股（按工龄计算），10%为干部股，同时具有两种以上身份的，合并计算；[8](3)预留10%作为期权股，由经营者、生产者认购和设置奖项。

03方案最终因村民会议反对而搁浅。村民发现集体成员间干部职工成员和非干部职工成员的股份可能相差数倍乃至数十倍。村“两委”尊重了村民会议的决议，决定暂缓改制。

2.2007年改制方案

在03方案搁浅以后，北内集团为了强化激励机制，遂推行“目标责任制”。[9]然而，这种“目标责任制”不过是简易的承包制，北内集团也只是将其作为权宜之计。2007年，北内集团开始了第二次改制。2007年改制方案（以下简称“07方案”）肯定了“集体股+自然人股”的股权分布样式，但否决了03方案关于自然人股的无偿配置方案，采用“出资+配股”的方式。

新设股份公司注册资本为3900万元，单位股值为1000元。其中集团与个人各出资1300万元，集团另出资1300万元作为对个人出资部分的配股，集团所配股份为无表决权股。

自然人股份采取以下方式设置：村民人口股、村民自由股、经营（管理）者资格 股和员工指标股：(1)村民在其界定范围内购买人口股，人口股每人约7股，[10]也可以多购买自由股（人口股剩余转为自由股）；(2)经营（管理）者资格股：有意愿成为公司高级管理人员的，需另行出资20万元至35万元不等资金购买股份；(3)员工股按公司新设置部门募集员工指标股，其募集总额不低于300万元。

此次改制方案也遭到村民会议反对。直至我们调研时，北内集团仍然施行“目标责任制”。

（三）小结

两次改制均采用股份制方案，说明在集体内“将集体资产予以股份化模式运作受到赞同”。[11]比较两次改制方案，企业、集体与成员三者博弈激烈。集体股所占比例显著下降，集体成员取得股权由无偿变为有偿。股份制的实质是将集体经济部分私有化，而集体股比重下降，反映了私有化的倾向愈发明显。因此，集体企业改制必须注意集体成员权益保护和集体经济实现形式的问题，北内漳村集体正是由于未能处理好改制与集体成员权益保护和集体经济实现形式的关系，才导致两次改制均告流产。

二、集体企业改制与集体成员权益保护

北内漳村两次集体企业股份制改制流产的重要原因之一是没有处理好改制与集体成员权益保护之间关系的问题。

（一）成员股份问题

成员股份的配置问题是03方案争议的焦点之一。该方案根据村龄、工龄、管理贡献来“量化”成员股份，从而导致北内集团干部成员股份“异军突起”。就股份制本身来说，这种做法是科学的。因为“大股东持股和经营者持大股具有经济合理性。股份合作制主要是为了解决经营者积极性问题。”[12]但03方案着重经营者利益，对成员权益保护不周：集体成员权应是“均质等量的个人权利”，[13]“集体成员财产权利完全均等”。[14]在成员股份配置上，不应厚此薄彼，并且集体企业是本集体成员或其祖辈长期共同劳动的结晶，就成员贡献而言很难准确区分大小。集体成员间差额股份的设置挫伤了其改制的积极性。而且集体企业财产权本就处于 “集体所有，人人所有，又人人没有”[15]的与世无争的状态，一旦摘掉集体主义的“面纱”，“不患寡而患不均”的思想自然“甚嚣尘上”。

07方案吸取了03方案的经验教训，采用“出资+配股”相结合的折中主义路线。经营者持大股的现象仍然存在，只不过不再无偿取得。但此次改制，对个别集体成员的权益保护更加不利：“不购股者不配股”实际上是剥夺了个别集体成员的成员资格，给其取得固有利益设置了较高的门槛。村民代表直言不公平如果实行配股的话，全体村民都得配股，像这样买股的配股，没钱买股的就得不到利益，这样不公平，如果光买股不配股这样还说得过去。”[16]

（二）惯常福利的存废

正如前文所述，两次改制的很大动力来自每年的惯常福利的压力。从北内集体成员访谈中，我们看到这种惯常福利是如何影响北内改制的：自从1997年起，北内漳村给其集体成员每年每人1200元人头红利，并给退休年龄成员发放养老金每人每月100元(2009年增加至200元）。至两次改制，已经分别持续了7年、10年。村民对于这一福利已经习以为常。课题组对农户的问卷调查显示，每年1200元的人头红利占村民人均收入比例为：50%以上(10.4%)、25%～50%(33.4%)，25%以下(56.2%)。对几近半数(43.8%)的村民而言，人头红利已经成为不可割舍的重要利益。

这种福利的开支全部来自北内集团。北内集团改制某种程度上是为了摆脱这种福利包袱，轻装上阵。然而成也萧何败也萧何。比较福利和股利：福利无须付出成本，也无须承担风险，人人平等；而股利不仅陌生而且需要出资，按股分红风险颇高。作为风险厌恶型的村民自然毫不犹豫地选择了维持现状。诚如村民代表所言如果1200元和退休金100元没有了，还不如不改哩。”[17]惯常福利是集体成员权益的具体化。两次改制的失败，很大程度上是因为未能准确预见村民对惯常福利的路径性依赖，未能将按股分红的现代规则与成员的地方性知识（如惯常福利）有机糅合。集体成员在个人理性的驱使下自然选择了相对稳定、保守的惯常福利。惯常福利对两次改制成败的影响也说明，如何将集体成员的短期利益与集体经济有效实现的长远利益有机结合起来，是集体企业改制必须直面的难题。

（三）集体成员的民主管理权利

集体成员对改制后的公司的治理何题也颇为关心。在07方案改制村民代表会议中，代表共对改制后的公司治理问题提出了7条意见，占全部意见（共15条） 的46.6%，分别涉及：管理层人数、经理层聘任、公司监管及监事会、管理层持股数。[18]这些问题反映了集体成员对公司治理信息的爆炸式需求，也在一定程度上显示长期以来村民对集体企业民主管理的权利受到了轻视。课题组在对村民进行问卷调查时（多选）发现，村民认为村集体有：选举、罢免企业领导人的权利(70.8%)、参与企业利润分配的权利(75%)、监督企业资产的权利(72.9%)和处分企业资产的权利(56.3%)。这说明过半数的村民对村集体的权利以及村集体与企业的关系有了清醒的认识。但调查还发现，在被问及北内集团、北内“两委”在集体经济运行中的关系时（单选），结果为：清楚(29.1%)、不太清楚(37.5%)、不知道(31.3%)。说明村民对村党支部、村委会与北内集团的关系却不太清楚。以上统计数据表明，长期以来，在集体企业内部存在信息不对称问题，才导致集体成员对公司治理信息的“饥渴”。改制的一个目标是“产权清晰”，在此背景下，集体成员只管收益、不管治理的“搭便车”现象正在消失。

（四）小结

两次改制均以村民会议否决告终，说明北内漳村集体成员的成员权受到尊重，但改制中也存在侵害成员权益现象。并且两次改制将村民的视线“成功”地全部集中到对自己未来股权的算计，将村民拉到集体的对立面，破坏了北内漳村长期以来建立在集体主义基础上的凝聚力。改制中，北内漳村错误地将成员“斤斤计较”的个人利益之和视为集体利益，进而否定了代表集体利益方向的改制，从此未再进行改制尝试。两次改制尝试，使北内漳村的集体主义传统遭到严重挑战，以此为思想基础的集体经济也可能蒙受不可量的损害。

三、集体企业改制与集体经济的实现形式

北内集团两次改制失败的另一重要原因是没有处理好集体企业改制与集体经济实现形式之间的关系。

（一）集体股股权存废问题

集体企业改制中“集体股”的存废问题存在理论上的争议。[19]而在北内漳村，集体股的存与废、多与少的问题在村民和领导层中未能达成共识，这也是导致改制失败的原因之一。

两次改制中始终存在坚持集体主义与全面私有化之间的殊死搏斗。在与北内漳村领导层访谈过程中，我们深深感受到他们对北内漳村始终坚持集体主义方向的自豪。而随着北内漳村一些亏损企业的卖出，北内集团成为北内漳村集体主义的标志。即使不得已进行了公司制改造，村集体始终将股权牢牢掌握在手里。在 改制中，北内漳村“两委”领导层始终认为“集体股”是必须存在的，而且仍然应当占据统治地位。但是，从03方案到07方案的变化——集体股由改制前的100%骤降到46%，再下降到33.3%，可以看出村内的集体主义力量大有妥协之势。

而削弱集体主义传统的正是“产权清晰，权责明确”口号下的全面私有化冲动。这股冲动的力量来自集体成员。在村民代表讨论意见纪要中，村民希望将“集团剩下的资产”（实际就是集体资产）也“解决清晰”或“量化”。[20]但最终未能成功。

（二）集体股股权运行问题

1.集体股的代表问题

首先，两次改制的方案在此问题上一致：集体股的代表是北内集团。从法律上看，这样的股东代表存在极大问题。北内集团毕竟是独立法人，在法律上无法代表北内漳村集体及其成员。北内集团作为集体股的代表欠缺合法性。

其次，若由北内集团代表集体股，则代表集体资产的集体股在法律上已经跟村集体、村民渐行渐远。改制后的控制关系为：集体成员组成村集体（由村委会代行集体经济组织职能），村集体控股北内集团，北内集团控股北内股份公司。集体股的股权本就处于“人人所有，无人所有”的虚位状态，[21]再加之多重控股和公司形式化，集体资产的有权已经和集体及其成员事实上脱离了法律上的所有者关系。但是北内领导层和村民似乎并未意识到这个问题。这种法律上和事实上归属的不一致，在熟人社会以及集体权威的压制下尚不会出现太大问题。但是由于村“两委”成员的自然人股东身份与其代表的集体股股东代表身份存在身份重叠，个人利益和集体利益交织，难免会逐渐出现部分觉醒的“聪明人”，他们可以通过滥用企业财产从而引发“公地悲剧'

2.集体股的收益及其分配

两次改制中集体股的收益及其分配问题模糊不清是败笔之一。如前文所述，自然人股的设置分散了村民的注意力，几乎无人关心集体股的运行问题。两次改制方案中只涉及了集体股的比重问题，至于集体股如何保值增值，以及收益如何使用全然没有涉及。这在一定程度上增加了村民对改制的疑虑（如对惯常福利剥夺的恐慌）和对个人股的争夺。事实上，只要向村民澄清集体股的收益分配以及对公共产品保障的继续，将获得更多村民的支持。

（三）小结

集体股的存废问题反映了个人理性与集体理性的较量。在北内集团两次改制中，集体股始终存在，集体理性与个人理性的博弈势均力敌。但由于未对集体股的 代表、收益及其分配问题进行通盘考虑，集体经济的有效实现形式尚待确定。

四、结论与启示

北内集团两次改制因未处理好集体利益与集体成员利益、集体经济实现形式与全面私有化冲动的关系，最终均宣告流产。总结北内集团两次改制的经验教训，我们认为集体企业改制首先需保证集体成员权益，还需最终有利于集体经济的有效实现。

（一）集体企业改制与集体成员权益保护

在集体企业改制中，首先，需保证集体成员基于成员资格享有法定的、固有的合法权益，不得以任何形式将集体成员拒之于权益的门外。其次，应保证集体成员对集体事务有民主参与和民主决策的权利。集体成员应对集体企业改制问题，如是否改制、如何改制等享有最终话语权。最后，必须对集体成员一视同仁，保证集体成员享有均质等量的权益，不得以任何借口损害任何集体成员的合法权益。

（二）集体企业改制与集体经济实现形式

集体企业改制过程中，在尊重成员权益的基础上，必须注意到集体利益并不等同于成员利益之和。村集体应有自己的利益，如可将自己的利益用于村庄公共产品和公共服务的供给。针对北内漳村此种“企荣村荣”的案例，集体股的存在对集体经济的有效实现具有特殊意义。就集体股的代表和运行而言，一个独立的、民主的集体经济组织对于集体股的保值增值和集体经济的发展壮大具有不可替代的作用。当下制度层面的改良方案是将经济职能从村委会剥离，把集体企业改造为集体经济组织；从长远来看，应当在法律上赋予集体经济组织法人资格，由集体经济组织成员选举产生并依法运行。

注释：

*国家社科基金重大招标项目“我国农村集体经济有效实现的法律制度研究”（项目号：09&ZD043)的研究成果。

[1]韩松：“论农村集体经济内涵的法律界定”，载《暨南学报》（哲学社会科学版）2011年第5期。

[2]周放生：“集体企业改革的制度性突破”，载《上海国资》2005年第12期。

[3]韩俊、张云华：“村级集体经济发展要有合适定位”，载《发展研究》2008年第11期。

[4]我们调研发现，即使是未在集团任职的村委会和党委成员，也对集团事务享有一票的决定权。这说明北内集团的法人人格与村委会的人格之间存在混同。

[5]我们调研发现，如村委会需要开支时，可以临时申请的形式，从集团获取资金。这种资金性质上并非分红，也非借贷，在村委会看来，似乎从左口袋流入右口袋一般理所当然。

[6]主要用于发放村民每年的人头红利和退休村民养老金，下文简称“惯常福利”。

[7]为了行文方便，如无特殊交代，本文对北内漳村村民和北内漳村集体成员不再区分。我们在调研中发现，北内漳村对村民资格规定严格，一般取得村民资格即自动成为集体成员。

[8]村民股的计量公式为：全部量化资产额x72%+全体村民村龄（月）=元/月龄；员工股的计量公式为：全部量化资产额×18%+全体员工工龄（月）=元/月龄；干部股的计量公式为：全部量化资产额×l0%÷全体干部的任职月数加权总数=元数/月龄。工龄、村龄、干部龄的时间截止日期及计算方式均有详细规定。

[9]所谓“目标责任制”，即北内集团将其具体生产部门承包给集体成员，固定年度利润上缴额。集团对承包人的亏损不承担责任。“目标责任制”的宗旨是为了转嫁经营风险，使北内漳村每年获得固定收益，以便使村民固定的福利和公共产品开支得以持续。

[10]北内漳村当时人口为1700人，1300万资本量化为1.3万股，因此每人约7股。

[11]高飞：“农村集体经济有效实现的法律制度运行研究——以湖北省田野调查为基础”，载《农村经济》2012年第1期。

[12]张晓山：“乡村集体企业改制后引发的几个问题”，载《浙江社会科学》1999年第5期。

[13]祝之舟：“论农村集体土地统一经营的制度实践与立法完善”，载《南京农业大学学报》（社会科学版）2012年第4期。

[14]沈尤佳：“集体经济式微与农村基层财政赤字”，载《当代经济研究》2012年第1期。

[15]孔祥俊：“中国集体企业产权制度创新的法律研究”，载《中国人民大学学报》1995年第5期。

[16]摘自北内漳村2007年3月村民代表会议纪要。

[17]摘自北内漳村2007年3月村民代表会议纪要。会议纪要显示，村民中还有一种类似的代表性意见，即“为什么非叫老百姓拿钱，为什么不量化”。

[18]摘自北内漳村2007年3月村民代表会议纪要。

[19]苑鹏：“乡镇集体资产的有效经营管理监督机制研究”，载《管理世界》2000年第4期。

[20]所谓“量化”，就北内漳村而言，即将集体成员对于集体资产的抽象份额具体化，并无偿分产到人。

[21]李振义：“农村集体企业改制过程中的法律问题研究”，载《农村经济》2005年第12期。

来源：《私法研究》，2014年第1期