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祁建建:儿童权益保护政策法规体系回顾与展望

作者: 祁建建,中国社会科学院法学研究所副研究员 发布日期:2020-07-02
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2020年是《中国儿童发展纲要(2011-2020年)》收官之年。近年来,我国儿童权益保护体系建设不断推进,儿童人身、财产权益保护不断体系化,对儿童性权益保护理念的认识不断更新并上升为立法和规范,儿童教育权益进一步巩固。本文作者认为,加强法律保护力度有利于营建儿童权益保护的长效机制,保护儿童权益需要落实和加强监护人责任,相关政府组织和社会组织的合力是推进儿童权益保护的另一要点。

5月22日,李克强总理在政府工作报告中再次重申“保障妇女、儿童、老人、残疾人合法权益”。今年是《中国儿童发展纲要(2011-2020年)》收官之年,值此重要时刻,回顾儿童权益保护政策法律的进步与挑战,展望儿童权益保护的未来发展有重要意义。

儿童权益保护政策法规体系化、法治化取得进展

儿童权益保护是我国依法治国法治发展进程中至关重要的组成部分,在我国,儿童权益保护法律体系以宪法为根本和基础;未成年人保护法、预防未成年人犯罪法、义务教育法等特别法是儿童权益保护法的主体,体现出儿童权益及其保护的特殊性、优先性;民法、刑法、行政法、诉讼法等一般法是保护儿童权益的重要保障。此外,最高司法机关、国务院、各部委、各地方也在各自职权范围内出台了相关政策和规范性文件,我国批准的国际公约也对保护儿童权益做出规定。以上内容构成了我国当前的儿童权益法律保护体系,近年来的发展主要体现在以下方面。

第一,儿童人身、财产权益保护的体系化。2020年5月28日表决通过的民法典对儿童权益保护具有积极意义,如进一步完善特殊时期的监护制度,对因突发事件等紧急情况,监护人暂时无法履行监护职责,被监护人的生活处于无人照料状态的,被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或民政部门应当为被监护人安排必要的临时生活照料措施。又如,为了更好维护被收养未成年人的合法权益,将联合国《儿童权利公约》中儿童利益最大化原则落实到收养工作中,民法典增设最有利于被收养人的原则。另外,2020年5月,最高人民检察院、全国妇联等九部门出台《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见(试行)》,有利于及时惩治侵害未成年人的行为,向受害未成年人提供全面、综合司法保护。

第二,对儿童性权益保护理念的认识不断更新并上升为立法和规范。例如,由于认识到嫖宿幼女罪本质上是对幼女的性侵犯罪,但处罚显著轻于强奸幼女罪,全国人大常委会于2015年通过《刑法修正案(九)》取消了嫖宿幼女罪。又如,由于认识到利用具有控制力的特殊身份性侵儿童危害性大、情节恶劣,应从严惩处,2018年最高人民检察院发布的第十一批指导性案例中,教师齐某因多次强奸、猥亵两名幼女,被法院终审判处有期徒刑十年,最高人民检察院抗诉后,检察长列席最高人民法院审判委员会发表意见,齐某最终被改判为无期徒刑。

第三,儿童教育权益进一步巩固。2018年我国第三次修正了义务教育法,当年全国九年义务教育巩固率达94.2%,义务教育普及程度也持续提高。特殊教育覆盖规模不断扩大。2018年,全国共有特殊教育学校2152所,比上年增加45所,全国义务教育阶段特殊教育在校学生65.5万人,比上年增长15.2%。2019年十部门《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》针对留守儿童和困境儿童的教育难题采取应对和支持措施。

第四,儿童权益保护的政策法律体系具有综合性,民、刑、行政缺一不可,程序、实体、证据密不可分。在综合性立法方面,我国2012年修正的未成年人保护法、预防未成年人犯罪法正在再次修正过程中,学前教育即将立法,家庭教育有望立法。民法典涵盖人的出生到死亡,儿童权益保护是重要使命之一;行政法下将扩展儿童福利纳入施政范围;刑事法实践则通过加重对侵犯儿童权益犯罪的惩罚,加强对涉案儿童的法律援助、适用特别程序等为儿童提供更严密的司法保护。

第五,儿童权益保护法律体系的建构带有强烈的社会福利特征,需要国家和政府投入更多资源予以保障,需各部门各机构通力合作。妇儿工委、全国妇联联合多部门出台了多个儿童权益保护规范性文件,如2019年民政部、教育部、全国妇联等十部门《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》和六部门《关于劳动密集型企业进一步加强农村留守儿童和困境儿童关爱服务工作的指导意见》等。除了各部门联合发布规范性文件和指导性文件,多年来各机构还分别改革本系统内儿童权益保护政策,促进了对儿童权益的体系化保护。例如,2019年最高人民检察院正式设立未成年人检察厅,指导全国检察系统未成年人司法保护工作,民政部设立儿童福利司,作为儿童福利、救助保护等政策制定、指导和实施机构;2018年民政部出台《儿童福利机构管理办法》,2016年国务院发布《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》,2014年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部发布《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》等。

儿童权益保护的挑战与展望

近年来,儿童权益保护虽有较大进展,但仍面临挑战。如何进一步保障儿童食品药品安全,进一步加强对儿童监护监管,预防和打击针对儿童的性侵犯、暴力侵犯等,均需进一步完善政策法律并强化实施。

首先,加强法律保护力度有利于营建儿童权益保护的长效机制。应明确儿童权益比成年人应得到更多保护,在家庭和监管监护关系中,儿童处于更弱势、更沉默的地位;应明确对性侵犯罪中的男童女童予以平等保护。在此基础上,可以考虑对暴力侵犯儿童的行为均入罪,对侵犯儿童权益的行为加重处罚,对监护监管关系中侵犯儿童权益的行为双重加重处罚,以惩罚促保护。同理,儿童食药品、商品的准入、监管应进一步完善,适用更严格标准,违反者予以加重处罚和更严格惩治。

其次,保护儿童权益需要落实和加强监护人责任。对于不适格的监护人应剥夺其监护权,并根据有利于被监护人的原则,给予儿童妥善安置。监护人是人生第一个导师,不仅对儿童负有照料、养护职责,而且其言传身教将潜移默化地对儿童产生终生影响。其中,监护人陪护、照料儿童作为基础性职责,更应具有强制性。

再次,儿童权益保护需重视和加强儿童教育。一方面,当前我国特殊教育、学前教育、困境儿童、留守儿童的教育仍需完善,另一方面,儿童教育的内容有待改革。针对未成年人的教育具有特殊性,性教育、道德教育、安全教育、人际交往教育、普法教育等内容有利于培养未成年人自我防范的安全意识、开放平和的个性和独立性。

最后,妇女儿童相关政府组织和社会组织的合力是推进儿童权益保护的另一要点。儿童权益保障涉及多部门多机构职责,具有专业性、特殊性,无论是加大投入义务教育资源,加大对困境儿童和留守儿童的支持,还是对儿童提供特殊司法保护等,都离不开国家增加财政投入和各部门各机构的政策支持。

来源:《中国妇女报》 发表时间:2020年7月2日