如何统筹兼顾、多目标协调双碳目标和制造业稳定、经济增长的目标？

中国制造业仍有很大的节能减碳潜力。节能包括技术节能、结构节能、管理节能。制造业，包括钢铁、化工、水泥、有色等高耗能行业，节能潜力还没有很好地释放，有比较大能效提高空间。在制造业中，仍然存在大量低成本的能效提升机会。在考虑到未来能源低碳化，实现碳达峰目标对制造业影响有限，不必有过多担忧。我国提出了双碳目标，能够形成倒逼机制，会促使制造业企业尽可能快地将低成本的节能减碳机会加以利用。

我国制造业主要是同国外竞争。欧盟现在提出设立边境调节税，首先这与欧盟要扩大碳市场的作用有关。欧盟碳市场主体既包括发电行业，也包括制造业，在发电行业的碳配额分配目前基本完全采用拍卖方式，但在工业行业还使用免费发放的方法。欧盟决定更新它的NDC（国家自主决定贡献方案），加大碳减排力度，需要更加有力的政策手段，欧盟希望进一步发挥碳市场的作用，考虑在工业部门也实行拍卖发放配额，但欧盟的产业界有比较强烈的反对声音。怎么说服这些产业？欧盟考虑引入碳边境调节税，这样降低对欧盟制造业的竞争力的影响。当然，公开的说法是为了避免碳泄露，如欧盟制造业的产能下降了，其他国家的产能上升了，就会导致碳泄漏。所以说，从外部竞争环境发展变化上来看，与欧盟相比，我国制造业的竞争力也不会因碳达峰目标出现明显下降。

碳达峰和碳中和是两件事情，实现碳达峰对中国企业没有太大的问题，因为有很多节能减排的机会，不会太困难。根据测算，我国实现碳达峰目标，全经济尺度的边际减排成本，从目前到2030年，大概在10到15美元之间，远低于欧盟碳市场当前的价格。但考虑到碳中和这个目标，事情有很大的不同，经济需要深刻的转型，能源系统的形态需要颠覆性的改变。我们也要对此保持乐观，因为技术进步会发挥很大的作用。从长远看，如果我国装备制造业企业能够真正重视碳中和问题，提前做出安排，加大技术创新和产品升级步伐和力度，碳中和目标带来的挑战可能就转化成发展的机遇了。

为统筹兼顾、多目标协调地实现双碳目标，应选择什么样的政策工具？

我们知道实现碳达峰、碳中和需要经济社会进行深刻的变革，需要能源系统进行革命性转型，因为存在着市场失灵问题，这些变革和转型不可能自动实现，所以要引入一些政策工具，创造enabling environment（政策环境），促进经济社会的变革和能源系统革命性的转型，在这方面是存在着广泛共识的。

实现碳达峰碳中和所需的政策工具有三类：一是命令控制型政策，如能效标准、建筑标准等；二是基于市场的政策工具，包括补贴、碳税、碳排放权交易体系；三是publicresearch development support（公共研发支持）。在中国，几种不同类型的政策都有所应用，而且对我国不同时期低碳发展转型起到了很重要的推动作用。实现碳达峰、碳中和目标，目前我们尤其需要碳定价政策和技术研发政策。从实现碳中目标需要大量新技术，例如储能技术、氢能技术、CCUS技术、碳移除技术、工业工艺流程再造技术、基于自然的碳吸收技术等，有些仅停留在概念阶段，有的出在实验室研发阶段，有的在中试阶段，有的在示范阶段，还没有实现大规模商业化的利用。在基础科学研究和低碳零碳技术研发中，存在着信息供应不充分、搭便车等市场失灵问题，政府对低碳零碳技术研发和推广示范的支持是非常必要的。国家自然科学基金委和科技部正在部署碳达峰碳中和科技专项，已经开了一个好头。

补贴也是基于市场的政策工具，它最大的问题是不可持续，因为补贴量大了财政就负担不起，所以需要碳定价机制，包括碳市场和碳税。当前我国正在积极建设全国性的碳排放权交易体系，也就是全国碳市场。碳市场一定会在实现两碳目标中发挥重要的作用。

对于碳税，碳价由政府决定，碳减排量未来由市场决定；碳市场则正好相反，减排量由政府决定，碳价由市场决定。实际上如果是在完全市场条件下，碳税和碳市场就是一个硬币的两个面，效果应该是一致的。我国最初也考虑引入碳税的问题。为什么首先选择碳市场？这和我国中国碳排放的特点有关。我国的碳排放量70%以上集中于发电部门和工业部门，都属于固定源排放。如果抓住一些大用能企业，就会控制整个排放量中绝大部分，这种政策的实施成本也是可控的。另外，通过碳排放权交易体系比较确定地控排放量总量，这也是一个考虑。还有引入碳税的一个重要问题，税率到底多高合适？碳税高，很难被各方面所接受；碳率低，减碳效果就不显著。

碳税和碳市场二者之间并不是对立的，未来可以同时采用。对固定源排放管理可以利用碳市场。未来对于移动源碳排放的管理和服务业的碳排放管理，也可以用碳税，全国碳市场形成的碳价可以作为确定碳税水平的基础。

来源：微信公众号“中国宏观经济论坛 CMF”，https://mp.weixin.qq.com/s/V-vqFSYPN_bjjgqmx4Zh2w 发表时间：2021年5月28日