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张希良:实现“双碳目标”特别需要碳定价和政府科技研发支持两种政策工具

作者: 张希良,清华大学能源环境经济研究所教授、所长 发布日期:2021-07-29
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如何统筹兼顾、多目标协调双碳目标和制造业稳定、经济增长的目标?

中国制造业仍有很大的节能减碳潜力。节能包括技术节能、结构节能、管理节能。制造业,包括钢铁、化工、水泥、有色等高耗能行业,节能潜力还没有很好地释放,有比较大能效提高空间。在制造业中,仍然存在大量低成本的能效提升机会。在考虑到未来能源低碳化,实现碳达峰目标对制造业影响有限,不必有过多担忧。我国提出了双碳目标,能够形成倒逼机制,会促使制造业企业尽可能快地将低成本的节能减碳机会加以利用。

我国制造业主要是同国外竞争。欧盟现在提出设立边境调节税,首先这与欧盟要扩大碳市场的作用有关。欧盟碳市场主体既包括发电行业,也包括制造业,在发电行业的碳配额分配目前基本完全采用拍卖方式,但在工业行业还使用免费发放的方法。欧盟决定更新它的NDC(国家自主决定贡献方案),加大碳减排力度,需要更加有力的政策手段,欧盟希望进一步发挥碳市场的作用,考虑在工业部门也实行拍卖发放配额,但欧盟的产业界有比较强烈的反对声音。怎么说服这些产业?欧盟考虑引入碳边境调节税,这样降低对欧盟制造业的竞争力的影响。当然,公开的说法是为了避免碳泄露,如欧盟制造业的产能下降了,其他国家的产能上升了,就会导致碳泄漏。所以说,从外部竞争环境发展变化上来看,与欧盟相比,我国制造业的竞争力也不会因碳达峰目标出现明显下降。

碳达峰和碳中和是两件事情,实现碳达峰对中国企业没有太大的问题,因为有很多节能减排的机会,不会太困难。根据测算,我国实现碳达峰目标,全经济尺度的边际减排成本,从目前到2030年,大概在10到15美元之间,远低于欧盟碳市场当前的价格。但考虑到碳中和这个目标,事情有很大的不同,经济需要深刻的转型,能源系统的形态需要颠覆性的改变。我们也要对此保持乐观,因为技术进步会发挥很大的作用。从长远看,如果我国装备制造业企业能够真正重视碳中和问题,提前做出安排,加大技术创新和产品升级步伐和力度,碳中和目标带来的挑战可能就转化成发展的机遇了。

为统筹兼顾、多目标协调地实现双碳目标,应选择什么样的政策工具?

我们知道实现碳达峰、碳中和需要经济社会进行深刻的变革,需要能源系统进行革命性转型,因为存在着市场失灵问题,这些变革和转型不可能自动实现,所以要引入一些政策工具,创造enabling environment(政策环境),促进经济社会的变革和能源系统革命性的转型,在这方面是存在着广泛共识的。

实现碳达峰碳中和所需的政策工具有三类:一是命令控制型政策,如能效标准、建筑标准等;二是基于市场的政策工具,包括补贴、碳税、碳排放权交易体系;三是publicresearch development support(公共研发支持)。在中国,几种不同类型的政策都有所应用,而且对我国不同时期低碳发展转型起到了很重要的推动作用。实现碳达峰、碳中和目标,目前我们尤其需要碳定价政策和技术研发政策。从实现碳中目标需要大量新技术,例如储能技术、氢能技术、CCUS技术、碳移除技术、工业工艺流程再造技术、基于自然的碳吸收技术等,有些仅停留在概念阶段,有的出在实验室研发阶段,有的在中试阶段,有的在示范阶段,还没有实现大规模商业化的利用。在基础科学研究和低碳零碳技术研发中,存在着信息供应不充分、搭便车等市场失灵问题,政府对低碳零碳技术研发和推广示范的支持是非常必要的。国家自然科学基金委和科技部正在部署碳达峰碳中和科技专项,已经开了一个好头。

补贴也是基于市场的政策工具,它最大的问题是不可持续,因为补贴量大了财政就负担不起,所以需要碳定价机制,包括碳市场和碳税。当前我国正在积极建设全国性的碳排放权交易体系,也就是全国碳市场。碳市场一定会在实现两碳目标中发挥重要的作用。

对于碳税,碳价由政府决定,碳减排量未来由市场决定;碳市场则正好相反,减排量由政府决定,碳价由市场决定。实际上如果是在完全市场条件下,碳税和碳市场就是一个硬币的两个面,效果应该是一致的。我国最初也考虑引入碳税的问题。为什么首先选择碳市场?这和我国中国碳排放的特点有关。我国的碳排放量70%以上集中于发电部门和工业部门,都属于固定源排放。如果抓住一些大用能企业,就会控制整个排放量中绝大部分,这种政策的实施成本也是可控的。另外,通过碳排放权交易体系比较确定地控排放量总量,这也是一个考虑。还有引入碳税的一个重要问题,税率到底多高合适?碳税高,很难被各方面所接受;碳率低,减碳效果就不显著。

碳税和碳市场二者之间并不是对立的,未来可以同时采用。对固定源排放管理可以利用碳市场。未来对于移动源碳排放的管理和服务业的碳排放管理,也可以用碳税,全国碳市场形成的碳价可以作为确定碳税水平的基础。

来源:微信公众号“中国宏观经济论坛 CMF”,https://mp.weixin.qq.com/s/V-vqFSYPN_bjjgqmx4Zh2w 发表时间:2021年5月28日