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杨伯江:中日韩合作战“疫”与东北亚区域治理

作者: 杨伯江,中国社会科学院日本研究所所长、研究员 发布日期:2020-06-07
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中日韩长期机制化合作成效在此次新型冠状病毒肺炎(COVID-19)疫情防控过程中得到检验,三国关系实现良性互动、三国合作被赋予新动能,这也意味着东北亚区域治理迎来重要机遇期。中日韩需要利用好与欧美防控疫情之间的“时间差”,主动优化分工合作、携手维护制造业供应链安全稳定与深化拓展各领域合作;同时,三国应超越抗击疫情合作,从非传统安全领域入手推动区域治理取得进展,以区域治理为切入点推动实现东北亚秩序转型。

一、中日韩合作成效在疫情防控中得到检验

新冠肺炎疫情暴发以来,中日韩特别是中日、中韩之间保持了密切沟通与协调。在专业机构层面,中国疾控中心、日本国立感染症研究所、韩国疾控中心联合举办新冠肺炎疫情防控技术电话会议,就有关确诊病例解除隔离和出院标准、限制社交距离措施、社区物资供给方式、抗病毒药物有效性以及特殊人群防护措施等展开专业交流磋商。政府层面,2020年3月20日中日韩举行疫情暴发后的首次部长级会议——外长特别视频会议,达成了三点重要共识:一是“联防联控”。三国同意探讨加强联防联控,共同遏制疫情跨境传播,探讨制定相互衔接的旅行疫情防控指南。二是“政策协调”。三国同意加强政策沟通,密切协调配合,降低疫情对经贸合作和人员往来的影响,稳定三国产业链与供应链。三是“交流合作”。三国支持各自卫生、科技、商务等部门加强交流,及时通报疫情信息,开展药物疫苗研发合作,就医疗物资进出口保持协调。[1]三国还一致同意尽快举行卫生部长会议,加强疫情信息分享和交流,共同维护地区公共卫生安全;寻求能为各方所接受的办法,努力维护与经贸合作有关的必要人员往来;以共同抗击疫情为契机,不断增进三国民众间的友好感情。

新冠肺炎疫情使中日韩面对着共同的敌人,抗击疫情合作增进了三国国民之间的共情体验。尤其是自2019年下半年以来日韩关系持续紧张,此次文在寅政府采取的透明化疫情应对措施罕见地获得了日本民众的肯定,日本主流媒体、网络平台对韩国发出了赞誉之声。例如,《朝日新闻》认为较之安倍内阁基于“强者立场”采取的优先抑制检测、压低感染人数等防控措施,韩国“优先彻底检测,使实际情况可视化”,采取的是优先贫困者、有重症化风险者的照顾弱者立场,更加值得肯定。《东京新闻》2020年3月9日发表社论,呼吁日中韩加强合作,共同应对新冠肺炎疫情。尽管韩国政府对日本限制入境措施表示不满,并采取了对等反制措施,但韩国民众并未就此跟进、出现大规模抗议活动。总体看,合作抗击疫情对日韩关系尤其是缓解两国社会民众之间的紧张关系起到了积极作用。

相比世界其他部分,东北亚是此次疫情发生较早而防控措施最得力、最先取得成效的地区。这首先是因为中日韩及时采取了一系列有力举措,加之三国在疾控领域各具优势、实力相对深厚:日韩两国传染病防控体系健全,公共卫生系统建设处于世界领先水平。日本医药科研水平高,人工呼吸器、人体影像技能与医疗机器人等医疗诊治仪器处于国际一流水平,而且奉行“健康立国”国际医疗政策,将接收国际病患作为国家政策。韩国在2015年、2018年两次经历中东呼吸综合征(MERS)疫情,抗击病毒传染经验丰富。中国体制优势明显,动员力、执行力卓越,公共卫生体系日益健全,防控诊疗能力明显提高。中日韩疫情防控较快取得积极进展也与三国在疫情暴发初期及时有效的信息互通、经验互鉴密不可分。武汉出现疫情后,中国第一时间与日韩分享相关信息和抗击疫情的经验,对其后续采取有效措施控制疫情蔓延起到了重要作用。疫情防控中,日韩采取的应对思路和具体举措不尽相同,但均根据中国提供的信息和经验,采取了禁止大型集会活动、关闭大型集会场所、要求居家隔离和居家办公、佩戴口罩及远离人员密集区等共性措施,有效控制了疫情扩散。

通过对疫情防控轨迹的回溯可以发现,此次中日韩合作能及时启动、有序展开、迅速奏效,得益于三国在公共卫生领域的良好合作基础尤其是制度性合作框架。早在2006年5月,为降低传染病蔓延风险,中日韩三国卫生部门在日内瓦签署《中日韩关于共同应对流感大流行合作意向书》,将共同应对流感确定为优先合作领域,就此正式开启在公共卫生领域的合作。此后,防控人感染禽流感、埃博拉病毒病、中东呼吸综合征等传染性疾病先后被列为三国合作的重要内容。2007年4月,在韩国倡议下,首届中日韩卫生部长会议在首尔召开,并形成年度对话机制。中国疾控中心、日本国立感染症研究所、韩国疾控中心同步联合举办“中日韩传染病论坛”,不断提升三国在传染病科研技术发展方面的交流合作水平、加强医疗卫生科研领域的技术攻关合作。2015年11月,为预防中东呼吸综合征蔓延,第八届中日韩卫生部长会议提出共同应对公共卫生突发紧急事态方案,就加强三国在信息共享、预防和应对传染病措施等议题达成一致。2019年12月,第十二届中日韩卫生部长会议就在传染病防控、人口老龄化应对等领域共享经验达成共识,续签《中日韩关于共同防范和应对流感大流行及新发再发传染病的联合行动计划》,再次确认将紧密协作应对传染病,并就进一步完善紧急状态下共同行动计划以及继续强化信息快速共享、加大地区公共卫生威胁监测和推动应对疫情威胁的能力建设等议题达成一致。

总之,经过十几年的机制化建设与合作实践,中日韩在公共卫生领域的合作意识不断增强、合作经验不断积累、相关机制逐步建立,并在实战中多次得到检验、不断走向完善。到此次疫情暴发之际,三国在突发公共卫生事件防范及应对方面的合作机制已相对成熟,可在第一时间共享疫情信息并采取及时有效的防护措施。长年合作实践的效果在新冠肺炎疫情的防控过程中得到了充分体现。

二、携手战“疫”成果赋能多领域合作深化

中日韩在合作抗击疫情方面取得的成果将为三国扩大深化各领域合作提供新动能。疫情攻击具有突发性、无差别性和不确定性特征,波及范围广、治理难度大、恢复周期长,容易形成冲击地区正常发展和世界经济增长、危及国内稳定乃至全球稳定的复合型后果。面对此类非传统安全威胁,各国都无法置身事外、独善其身,共同利益与整体性利益凸显出来。疫情防控形式上是隔离,本质上却是关联。当前,中日韩国内疫情已基本可控,都面临确保国民健康与恢复经济运行的双重压力,需要以更紧密的协同防控做到内防扩散、外防输入,以更紧密的产业合作应对疫情对区域供应链的冲击,以更紧密的政策对接推进产业合作深化。

首先,中日韩需要进一步探索优化公共卫生安全领域的合作模式,做好三国公共卫生领域特别是突发危机防控领域的长期合作计划。具体应当包括:其一,建立抗击疫情专项合作机制,启动卫生防疫专家网络会议等协同防控模式。其二,协同强化口岸防控和检验检疫,探索建立三国健康旅行卡,促进三国商务人士旅行的便利化。[2]其三,加强大数据信息网互通共享,在疫情防控、感染者诊断、临床治疗和护理方面展开务实合作。其四,加强医疗科研科技合作,在中国第一时间识别出病原体并与世界分享病毒基因序列的基础上,尽早做到在医药科技领域互通有无、优势互补,在有效药物和疫苗研发方面展开实质性技术合作,避免重复试验以节省时间和资源成本。其五,展开疫情防控产品研发生产方面的合作,建立联合研发中心,形成以本地区为基础的生产供应能力。

其次,中日韩可将经济产业领域的合作进一步推向深入。较之欧美各国,中日韩可望较早实现对疫情的基本控制,恢复正常生产生活秩序,这一宝贵的时间差为三国争取战略主动创造了有利条件。一是面对疫情给中日韩制造业供应链带来的严重冲击,三国可以共同维护制造业供应链安全稳定为重点,推动形成三国制造业分工合作新机制。[3]疫情暴发前,中国、美国、德国、日本及英国占全球机械设备行业贸易总量的45%,其中前三者分别是东亚、北美及西欧的区域中枢,而疫情持续蔓延必将对全球企业生产、区域贸易及产业链发展带来影响。在东北亚区域内,中日韩产业链关系密切,互为主要贸易伙伴,进出口主要以机电产品、汽车与运输设备为主,日韩作为半导体产业强国、汽车出口大国,受疫情影响的企业不断增加,三国原有产业合作分工面临冲击。二是加速推进中日韩自由贸易区谈判进程,携手推进区域全面经济伙伴关系(RCEP)协定如期签署。通过加快在贸易投资、知识产权、可持续发展等领域的谈判,降低贸易和投资壁垒,促进贸易投资自由化和便利化,使三国企业从更宽松的市场准入中受益,为维护中日韩制造业供应链安全畅通提供制度性保障,促进三国及地区经济尽快复苏并实现稳定增长。

再次,中日韩可将制度化合作进一步拓展到地区事务层面。除公共卫生安全领域外,中日韩在生态治理等多个领域的合作需要进一步加强。可考虑借鉴1997年亚洲金融危机、2008年国际金融危机后出现的亚洲共同基金构想,协商建立包括公共卫生议题在内的“地区公共危机共同应对机制”,实行常态化运作,以强化区域内非传统安全领域的危机管控合作。这类合作属于“低政治”非传统安全范畴,合作敏感度较低、可涵盖范围广,易于达成一致,也更能惠及普通民众。近年来韩国中东呼吸综合征疫情、日本福岛核泄漏等跨境公共安全事件频发,愈加需要跨国的紧密协调与通力合作。着眼未来,环境污染、恐怖主义、信息安全、卫生保健以及人口老龄化等中日韩共同关注的议题都可以纳入该机制,使三国通过扩大合作进一步拓展共同利益基础、增进政治互信。

最后,中日韩还可进一步完善社会保障领域的政策对接。中日两国2018年5月签署了《中华人民共和国政府和日本国政府社会保障协定》,相互减免相关企业、人员的社会保障缴费负担。除日本外,中国还与德国、韩国、法国、卢森堡、塞尔维亚等11个国家签有双边社保协定。按照日本与美国、法国、荷兰等所签同类协定的标准,中日还可以考虑将减免医疗保险缴费也纳入协定,并将双边协议扩大到中日韩三边,进一步促进三国经贸关系、便利人员往来。这在当前及疫情结束后一个时期内尤其具有靶向效果。

三、以中日韩合作带动区域治理面临重要机遇

中国、日本和韩国的经济总量分别居世界第2、3、12位,2019年合计突破21万亿美元,超过欧盟、逼近美国,占整个亚洲的2/3、全球的1/5以上,成为“亚洲世纪”的主要推动者。中日韩合作起步于亚洲金融危机后的1999年,目前已建立领导人会议机制、部长级对话机制21个,其他协商机制70多个,务实合作涵盖30多个领域。三国人员往来每年超过3000万人次,贸易额突破7000亿美元。经济体量与在区域内的重要地位决定了中日韩合作已超越三边,具有重要地区意义,对东北亚区域治理起到关键推动作用。

区域化发展是冷战后国际关系的一大趋势,进入21世纪以来,全球至少有20个区域组织已具备国际法主体资格、秘书处、委员会和议会等基本区域建制。而中日韩合作实践尽管已取得长足发展且其中不少已带有区域治理性质,但截至目前有关东北亚区域治理的学术探讨仍严重不足。这反映了中国学界对欧美以外区域与国别研究存在缺陷。[4]新冠肺炎疫情暴发及中日韩合作应对的实践使这一问题再次凸显出来。从现状看,区域治理为各方今后共同应对更多、更严峻的挑战所必需;从地区长远发展角度看,区域治理则可望成为东北亚地区秩序构建的重要支点。

基于西方历史经验和工具理性思维,传统上地区秩序构建或转型“在逻辑上导向以均势秩序与霸权秩序为典型代表的两种权力秩序形态”,结果导致构建或转型过程往往伴随强制、对抗和冲突。[5]以治理而非权力为导向重塑地区秩序,一方面可以避免传统模式下常常出现的冲突与对抗;另一方面可以通过合理选择合作领域,短期内规避“高政治”领域的干扰因素,在次敏感领域先行先试并使其外溢效应逐渐渗透到“高政治”领域。从现实看,随着全球性问题、非传统安全挑战的日益增多,“没有哪个国家能够独自应对人类面临的各种挑战,也没有哪个国家能够退回到自我封闭的孤岛”。无论是经济还是安全领域,任何地区都难以单纯依赖某一个区域内或区域外强国,而是需要建立多边机制有效应对挑战。

中日韩机制化合作的长期积累为区域治理合作提供了深厚基础以及拓展深化的广阔空间。中日韩三国比邻而居,同处一个地缘生态系统,相互关联紧密、合作需求巨大。但传统上,东北亚更多以大国权力斗争、地缘政治博弈著称,朝鲜半岛被称为“冷战的活化石”。所幸的是,新冠肺炎疫情反向激发的合作治理动能存在于中日韩之间,也同样存在于东北亚区域之中。对照区域联结(regional connectivity)、区域建制(regional institutionalization)等有关区域治理的关键变量,[6]东北亚已开始具备推动区域建制、启动治理合作的基本条件。相较于欧盟和北美自贸区,东北亚区域内贸易比重偏低,这与其说是中日韩产业结构关联性不强,毋宁说是经济合理性以外的因素所致。2019年日韩爆发贸易争端,两国相互制裁,造成双输结局,从反面说明了这种紧密关联的客观存在。此次新冠肺炎疫情造成的冲击又为这种紧密关联进一步合理化提供了调整契机。

东北亚区域治理应当遵循自己的特色路径。国际学界关于区域治理的研究迄今多以欧洲一体化进程与欧盟治理为范本,但“欧洲中心主义”并不具有普遍性。从东亚地区的特性来看,无论是历史上的“朝贡体系”还是现实中的国家关系结构,都有别于西方以权力为主导的历史经验和思维模式;从冷战后的现实来看,东亚地区也没有复制曾在欧洲盛行的多极均势秩序。东亚地区历史传统与现实需求和西方世界的突出差异使东亚地区秩序建构与转型的理念和路径应该植根于自身的历史进程和地区特性。[7]中日韩在此次疫情防控过程中就表现出某些文化共性,可为东北亚区域治理的路径设计提供参考。

概括而言,以中日韩合作促进区域治理、以区域治理为切入点重塑东北亚地区秩序,可从以下三个方面着手:一是借鉴东盟经验,奉行“柔性的多边协调主义”原则;二是坚持“优化存量、改善变量”的基本思路;[8]三是探索由浅入深、循序渐进的实际操作路径。总之,应在坦诚面对现实、有效管控分歧以及推动问题朝着妥善解决方向发展的同时,丰富“百年未有之大变局”下地区国际关系的观察角度,从非传统安全领域入手,逐个机制、逐个基金、逐个项目地扎实推进。

来源:《世界经济与政治研究》2020年第4期 发表时间:2020年6月7日