农村集体经济是社会主义公有制经济的重要形式，是走中国特色社会主义乡村振兴道路的物质基础。2016年中共中央国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》颁布以来，我国农村集体产权制度改革试点先易后难、梯次展开，取得了明显成效。2020年中央“一号文件”提出，“探索拓宽农村集体经济发展路径，强化集体资产管理。”从全国层面看，清产核资已经基本完成，摸清了全国农村集体资产总量、分布、结构等情况，为强化集体资产管理奠定了基础，而有条件的地方已经进入股份合作制改革阶段。这也意味着，全国农村集体经营性资产股份合作制改革已由点上探索转向面上扩展，拓宽农村集体经济发展路径的任务要求也将更加迫切。

土地是最基本的生产要素，也是农民最重要的集体资产。事实上，从2003年《农村土地承包法》施行到2007年《物权法》的出台，再到2018年《农村土地承包法》、2019年《土地管理法》的先后修改，农民的土地财产权利逐步实化，发展权得到有效保障，为集体资产利用开发奠定了法律基础。但与发展需求相比，大部分地区农村集体经济发展乏力，发展路径过窄、形式单一，特别是农村双层经营体制呈现出“分”的彻底、“统”的不够等问题。这些问题都是发展农村集体经济必须高度重视并予以重点解决的问题。随着城乡融合发展体制机制和政策体系不断完善，城乡要素自由流动制度性通道将逐步打通，不同集体经济组织之间的要素流动与资源优化配置成为必然趋势。农村集体经济转型升级，无论是自主开发，还是联合运营，都需要一个“统”的环节和过程。事实证明，集体资源统筹开发能力越强的集体经济组织，村集体经济也越发达。四川省彭州市小鱼洞镇在不改变村级集体产权边界的前提下，将全镇10个村打造为利益共同体，通过实化集体产权，激活农村集体资源资产，进行“跨村”统筹开发运营，优化了集体产业发展结构，在拓宽农村集体经济发展路径方面进行了有益探索。当前，我国正处于实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，发展农村集体经济不仅是巩固脱贫攻坚成果、缓解相对贫困的重要基础，还是实现乡村全面振兴、建成社会主义现代化强国的有力支撑。因此，正确认识农村集体经济新的历史方位，科学把握集体产权独特的结构和特点，通过案例观察总结提炼共性特征，深入探讨如何有效拓宽农村集体经济发展路径具有重要意义。

一、集体产权制度改革下的新型农村集体经济

长期以来，农村集体资产底数不清、归属不明、收益分配不合理、成员权利缺乏保障等问题是传统集体产权结构的一大弊端，也是集体经济转型升级的瓶颈制约。近些年来，我国逐步加大农村集体产权制度改革推进力度，试点范围不断拓展，改革成效明显。

（一）农村集体产权制度改革进展顺利

清产核资和股份合作制改革是农村集体产权制度改革的两个最主要任务，而清产核资又是完成股份合作制改革的基础前提。自2018年起，中央财政累计投入专项转移支付资金6亿元，支持全国开展清产核资。截至2019年底，全国共有299.2万个单位完成清产核资数据上报，标志着该项工作已经基本完成。农村集体产权制度改革总体进展顺利，但各地区之间推进不平衡，特别是镇级单位改革相对滞后。如表1所示，截至2018年底，我国累计完成农村集体产权制度改革单位数约21.8万个，其中村级单位15.3万个、组级单位6.4万个，分别占总体的70.3%、29.5%，但仅有625个镇级单位完成产权制度改革。从资产量化情况看，全国改革时点共量化资产总额12839.8亿元，其中量化经营性资产总额7774.5亿元，约占60.6%。分单位看，村级单位量化资产占所有单位的比重最大，共计量化资产总额10380.4亿元，其中经营性资产总额6147.8亿元，约占59.2%。从股东情况看，全国各级农村集体经济组织股东总数为25996.4万个，其中成员股东数24764.9万个，占95.3%。这其中，镇级单位农村集体经济组织股东总数为352.1万个，包括集体股东82.4万个，占23.4%。从股本总额来看，全国农村集体经济组织改制后的股本总额为9307.2亿元，其中成员股本金额6952.5亿元、集体股本金额1192.4亿元，分别占74.7%、12.8%。这些数据说明，全国仍有少量农村集体产权制度改革不彻底，仍保留一定数量的集体股，特别是镇级单位的集体股占比最大，改革任务也最重。

（二）农村集体产权制度改革成效初显

经过多年的努力，我国农村集体产权制度改革成效初现，改革红利逐步释放。但与此同时，农村集体经济发展也面临一些突出问题，比如集体经济组织仍然承担大量的公益性支出，税费负担问题依然没有解决。如表2所示，截至2018年底，全国农村集体经济组织股金分红总额为487.7亿元，其中成员股东分红411.3亿元、集体股东分红27.2亿元，分别占84.3%、5.6%。分单位来看，村级农村集体经济组织股金分红322.0亿元，其中成员股东分红263.4亿元、集体股东分红21.1亿元，分别占81.8%、8%；组级农村集体经济组织股金分红137.6亿元，其中成员股东分红124.9亿元、集体股东分红2.4亿元，分别占90.8%、1.7%；镇级农村集体经济组织股金分红28.1亿元，其中成员股东分红23.0亿元、集体股东分红3.7亿元，分别占81.9%、13.2%。从结果看，成员股东分红占比中，组级农村集体经济组织最高；而集体股东分红占比中镇级农村集体经济组织比重最大。全国农村集体经济组织年末资产总额为29121.1亿元，其中经营性资产总额14252.9亿元，占比为48.9%。在各级农村集体经济组织中，村级年末资产总额占总体的比重最大，为82.7%。从经营性资产总额占年末资产总额的比重看，镇级单位和组级单位占比均超过了60%，只有村级单位占比低于50%，仅为45.7%。这也说明，集体资产盘活利用要注重发挥各级集体经济组织的重要作用，尤其是要发挥镇一级组织的统筹功能。长期以来，农村集体经济组织仍在承担大量的“公共开支”。产权改革之后，不仅这些公益性支出没有明显减少，反而又额外增加了税费负担，很不利于调动改革积极性。截至2018年底，全国农村集体经济组织公益性支出总额为385.4亿元，其中基础设施建设投入264.5亿元、公共服务费用120.8亿元。上缴税费总额约76亿元，其中代缴红利税2.4亿元。一些地方数据也同样反映出，我国大量的村集体经济组织正提供着形式多样的社区公益性服务。根据北京市第三次农业普查数据，全市共有村级幼儿园1550个，其中由村集体承办的幼儿园占比为11%。全市共有村卫生室1024个，其中村集体出资承办的占比为31%。另外，全市还有288个村办养老院。因此，农村集体经济组织并非一般意义上的经济实体，在剥离“公益性职能”之前，应当充分考虑其特殊属性，研究制定适合农村集体经济组织特点的税收优惠政策。

（三）集体经济实现形式不断探索

我国农村集体所有制形成于20世纪50年代中后期，随后伴随着农村改革进程而不断演化。从纵向发展历程看，“集体”的内涵不是一成不变的，其分化变动可能引申出集体所有制实现方式的动态调整。从改革开放初我国苏南地区出现的集资入股社队企业，到上世纪90年代广东南海开始的农村土地股份合作制，再到四川崇州的农业共营制，都是集体经济的重要实现形式。从实践看，我国农村集体经济有两大类：第一类是建立在生产资料集体所有基础上，以农村集体经济组织为组织载体的社区型集体经济；第二类是以合作社或股份合作社为组织载体，农民群众通过出资入股实现集体经营的新型合作经济。也有学者根据集体经济组织的经营形态，将其分为三类：一是以城市化发展所带来的土地增值收益为基础的房产租赁经营型社区股份合作经济；二是传统农区以土地适度规模流转为基础的农业产业化经营型集体股份合作经济；三是发达地区工业化发展所带动形成的工业产业型集体经济。当前和今后一段时期，健全与乡村振兴战略相适应的产权制度安排，需要重构农村集体产权结构，允许集体资产权能跨村流转，提高乡村资源配置效率。相对而言，我国农村集体经济有效实现形式比较滞后，不能满足改革发展的需要。许泉等也观察到，村域间集体经济发展差异显著等现象，指出应鼓励村际联合和跨地区发展。这些基层实践和理论探讨为本研究奠定了基础，也指明了拓宽农村集体经济发展路径的可行性与方向性。从改革趋向看，既要继续深化农村集体产权制度改革，加快完成经营性资产股份合作制改革，又要在集体边界清晰基础上发展“跨集体”的联合与合作，发展更高统筹层面的集体经济。

二、拓宽农村集体经济发展路径的基层观察

当前，如何创新集体经济有效实现形式，让集体成员切实分享股权收益和制度红利，成为深化农村集体产权制度改革的一项重点任务。从实践看，各地区立足本地实际，大胆创新，探索出了各具特色的新型集体经济发展模式。小鱼洞镇位于四川成都彭州市西北山区32公里，属龙门山脉湔江河上游腹心地带。全镇面积59.15平方公里，其中耕地面积4304亩，辖9个行政村、1个涉农社区、104个村民小组、2个居民小组。全镇城乡居民总户数4824户、总人口1.3万人。近年来，小鱼洞镇通过深化农村集体产权制度改革，在明晰产权边界的基础上实现“联营联建”，盘活了农村集体资产，激活了生产要素潜能，为探索新型集体经济有效实现形式积累了经验。

（一）深化集体产权制度改革，夯实集体经济发展基础

小鱼洞镇通过清产核资、开展股份量化与集体成员确认，明确了村集体及其成员产权边界，为农村集体经济发展壮大奠定了基础。

1.全面开展清产核资，分类进行资产评估

清产核资是顺利推进农村集体产权制度改革的基础前提，也是促进集体经济发展壮大的“第一任务”。小鱼洞镇严格按照中央要求做好集体资产查漏补缺、复核纠错等工作，确保未确权到户的土地、房屋以及集体经营性资产、非经营性资产和资源性资产等各类资产清理核实到位。比如，江桥村将截止到2017年9月30日的村集体总资产扣除负债后折股量化，其中土地按政府征地价格评估作价，经营性资产按照账面价值计价，核定可量化资产总计3000万元。

资产评估是清产核资的关键环节。小鱼洞镇立足评估对象和评估目的的特殊性，区分不同情况实施分类评估。第一类是村集体进行自主评估。主要是村集体在镇政府的指导下，经民主选举成立清产核资小组，对农村集体所有的各类资产进行价值重估，为折股量化提供依据。第二类市场主体开展专业评估。主要是对于农村集体资产量比较大、财会水平要求比较高的村集体，通过对外委托有资质的评估机构进行资产评估。例如，大楠村清产核资中自主评估的可量化资产为2000万元。同时，又将部分集体资产委托专业机构评估210万作价入股“竹林乡村俱乐部”项目。需要说明的是，无论哪种评估方式，小鱼洞镇都注重村民主体作用，充分保证了农民群众知情权、参与权、监督权和民主管理权。

2.精准确定集体所有权，组建两类集体经济组织

小鱼洞镇在产权制度改革中坚持“依法依规、精准确权”，严格按照产权归属层级确定集体所有权边界，避免了不同集体经济组织的资产被平调、剥夺的情况，为创新集体资产运营机制奠定了基础。同时，在完成集体资产确权的基础上，小鱼洞镇着力推进集体资产股份化，组建两种不同性质的集体经济组织。第一类是集体资产管理公司，主要在一些农村集体经营性资产比重较大、地理位置优越、发展基础较好的村集体成立。如大楠村、江桥村；另一类是村级合作经济组织，主要在集体经营性资产占比较低、市场化项目相对较少、时机尚未成熟的村集体成立。目前，小鱼洞镇除上述两个村之外的其余8个村社都成立了集体成员全员参加的乡村旅游合作社，并参照《农民专业合作社法》进行了工商登记注册。

3.开展成员折股量化，精准配置股权

改革过程中，小鱼洞镇各个村社都制定了集体经济组织成员确认实施方案，通过民主表决的方式确认集体经济成员身份，并注重维护农村妇女等特殊群体的合法权益。在具体配股过程中，设置“人口股”和“农龄股”两种类型，按照“80%按人口平均量化、20%按农龄量化”的原则，将村级集体资产股份量化给全体集体经济组织成员。股份量化的基本做法是成员人人有股，不设集体股，以户为单位向持股成员发放股权证书，并实行股权静态管理。以江桥村为例，“人口股”享有对象为截至2017年9月30日24时前的本村集体经济组织成员，具体包括七类人员。“农龄股”享有对象为户籍在本村且年满18周岁的农业劳动者，按照其农龄年限计算股份。从年满18周岁开始，每增加一周岁，视为增加1年农龄，60周岁以后农龄不再增长，因此农龄最多者为42年。这种以按人口平均量化与按农龄差别量化相结合的方式，统筹考虑了成员身份、集体贡献、现实状况等因素，兼顾了公平与效率，有效调动了成员关心集体经济发展的积极性、主动性，形成了有效的产权激励。

（二）全民共享发展权，激发集体经济活力

2015年，小鱼洞镇通过出售工矿用地整理结余指标，10个村集体共计获得现金补偿3000万元。从2016年起，小鱼洞镇开始探索打破行政区域限制，以这部分收入为基础，依靠现代股权制度将全镇10个村联结起来，探索跨区域合作开发的“联建联营”发展模式，实现了资金的有效整合、项目的重点突破。

1.成立“渔江楠”区域党委，创新社区治理机制

小鱼洞镇把党的领导放在核心位置，创新基层党建模式，探索形成“一核多元、共建共享共治”的社区治理机制。“渔江楠”不是行政区划，而是湔江边的一片河谷，由渔洞、江桥、大楠三个行政村构成。2017年，为了统筹集体资源，加快“渔江楠”区域协同发展，小鱼洞镇尝试把三个村整合为一个新型社区，成立了渔江楠区域党委。经过不断完善，渔江楠区域党委由功能性党委转变为建制性党委，并建立健全了“社区党委统筹、村党支部落实、党员干部示范”的党建工作机制。比如，旅游资源整合是小鱼洞镇集体经济发展前期面临的最大问题。由于历史、交通区位等各种原因，各村集体对于乡村旅游的发展定位各不相同，从而带来了发展的不均衡，产生重复建设现象，也影响了优质产业项目落地。为解决上述问题，小鱼洞镇以渔江楠区域党委为突破点，以建设“五同社区”为目标，将党建与集体经济发展、社区治理相融合，健全社区党委例会、社区议事协商、社区工作督办等制度体系，提高了跨村议事协商能力，为农村集体经济组织“联营联建”扫清了障碍。

2.建立三级组织架构，健全民主决策机制

集体经济组织法人治理结构不完善，有法律地位无法人地位、“村社不分”等问题成为制约集体经济发展的重要因素。为破解上述难题，小鱼洞镇优化股权设置，创新建立了“镇—村—项目”三级集体经济组织。镇级层面建立“小鱼洞乡村旅游联合社有限公司”（简称联合社公司），村级层面在全镇10个村（社区）成立村级集体经济组织，并依托镇村两级集体经济组织成立具有独立法人资格的乡村旅游项目公司。其中，镇级联合社公司由10个村集体共同出资2000万元组建，主要业务是对村集体经济组织股东牵头创办的项目进行投资，不直接参与项目的运营管理。在决策机制上，哪些村级项目更有发展优势，应该优先向哪些项目注资，由10个村集体经济组织股东民主讨论决定。镇级联合社公司设立董事会，共11席董事，决议实行一人一票制。10个村（社区）各一席，由村（社区）党组织书记兼任，不再另行选举；另设独立董事一席，由镇政府选派人员兼任。10个村集体经济组织在三级组织架构中起到承上启下的作用，既是镇级联合社公司的股东，又是具体项目公司的出资人，还可以直接参与项目经营管理。项目公司是独立的市场法人，具体决策程序高效、机制灵活等特点，是市场参与主体，也是集体经济的有效实现形式。在风险控制和资源保护的前提下，项目公司可以采取对外出租、投资分成等方式引入社会资本，以弥补建设资金不足、管理经验缺乏等问题。小鱼洞以镇村两级集体经济组织为投资主体，已建成的乡村旅游项目都由不同的项目公司运营。

3.动态设置股权结构，建立阶梯式分红体系

集体经济发展的最终目的是增加农民财产性收入，让集体成员在发展中获得更多收益。改革伊始，小鱼洞镇就把健全集体收益分配制度作为一项重点任务，通过设置动态调整的股权结构，明确公积金、公益金提取比例，建立了阶梯式分红体系。目前正在开展的乡村旅游项目都综合考虑了项目属性、村集体经济实力、成员投资意愿等因素，设置了差别化的股权结构。如鱼凫湿地项目，镇、村两级集体经济组织各自持股比例为6∶4，而大楠旅游综合体项目为7∶3。近期，镇级联合社公司和大楠村集体又准备对“竹林乡村俱乐部”项目进行新一轮的增资扩股。股权结构方面的差异化安排和动态调整，增强了项目公司发展的包容性和适应性，也为集体经济发展壮大留足了市场空间。为提高项目公司管理运营效率，激发村集体经济组织和成员的积极性，镇级联合社公司与10个村达成了“三次分红”协议。以鱼凫湿地项目为例，在镇一级提取公积金、公益金后，对于100万元的年度分红，江桥村经过第一轮按照出资比例分红、第二轮运营项目分红以及持股比例分红三次分配，总共算下来可以分到73万元。

（三）坚持市场化运作，创新多元发展路径

小鱼洞镇在推进农村集体产权制度改革中注重发挥市场的力量，强化规划引领，打破村社边界，共享发展权，着力解决镇域内发展不平衡的状况。

1.以规划为引领，产业整体谋划

一直以来，规划缺失是集体经济发展的短板。小鱼洞镇注重规划引领，先后邀请深圳锦绣时代、亚华景观等设计单位编制了《小鱼洞镇旅游产业近期行动计划（2016—2020）》《小鱼洞镇场镇概念性规划方案》《小鱼洞镇彭白路美化方案及实施规划》等专项规划，又邀请蜀菁智库、云巅文化等咨询公司编制了《小鱼洞镇景观提升改造方案》《小鱼洞镇乡村旅游策划方案》等配套方案。这些规划为强化分类指导，因地制宜发展符合市场经济规律要求的农村集体经济提供了科学依据。同时，小鱼洞镇率先引入专业咨询机构对镇域集体产业发展进行整体谋划，帮助各个村集体经济组织分析论证发展方案、条件和合作方式，并对各种开发方式进行成本收益测算。第三方专业机构的介入解决了村集体经济组织专业人才不足、技术落后、对市场信息掌握不够等方面的问题，实现了规划合理、布局优先，促进了集体产业结构升级。

2.以自主开发为主，实行市场化运作

农村集体经济本质上是合作组织，决策上是“一人一票”，股权不能对外流转，分配上经营收益由成员共同分享。这些特性决定了集体经济在市场中不能冒太大风险，必须坚持以自主开发为主，审慎制定经营方针。这样虽然会损失部分效率，但却是制度不完备的条件下维护村集体经济组织和成员权益的必然选择。小鱼洞镇没有简单地将发展主导权交给外来资本，而是坚持所有的项目公司由集体经济组织控股，始终把乡村旅游开发建设的主动权把握在自己手里，最大限度地把产业收益和土地增值收益留在农村、留给农民。但是，坚持自主开发为主，并不意味着排斥与社会资本进行合作。目前，小鱼洞镇已引进湔江会灵谷、龙神杠田间文创、鱼凫湿地水上乐园三个项目，总投资额13.8亿元。社会资本的引入，丰富了当地的旅游业态，带来了先进的管理经验，为提供更优质的产品和服务创造了条件。这些项目表明，市场化运作不仅仅是资金投入的市场化，更关键的应该是专业化的分工与协作，在更广的范围内进行资源配置。

3.多元主体参与，统筹开发运营

多元主体参与是项目成功的关键。在镇政府的统一指导下，集体经济组织、社会组织、村组干部、农民群众、社会资本与城市消费者紧密结合、通力合作，改变了过去集体资产经营的封闭性，为集体经济发展带来了新的发展理念和一系列新的关系网络。比如，复兴场社区“荒山变花山”，大楠村“竹林变酒店”，杨坪村蟠龙谷“山谷变公园”，江桥村“荒滩变湿地”。截至目前，全镇已有6个项目落地，乡村全域旅游格局初步形成。近几年，来小鱼洞镇的游客从每年40万人次增长了三倍，达到120万人次，旅游收入从2820万元增长到7200万元。通过案例分析表明，小鱼洞镇严格按照中央要求，将推进农村集体产权制度改革作为深化农村改革的核心内容，在规划、运作、开发等方面推出一系列开创性政策及举措，促进了农村集体经济转型升级。这个案例带来的启示是，在集体产权制度改革基础上开展“联营联建”，统筹开发运营，可以带来诸多好处。一方面，有利于对接公共资源，促进规划、资金和项目整合，可以更加有效地聚焦引领发展的基础设施和公共服务建设，发挥集体经济在区域发展中的先导和支撑作用；另一方面，可以在更大范围内配置资源，为集体资产保值增值提供保障，特别是各类乡村旅游资源不再由村社分散经营，有利于发挥集聚效应，缓解不同村社之间发展不平衡问题。

三、拓宽农村集体经济发展路径面临的突出问题

产权明晰是农村集体经济发展的必要条件，但不是充分条件。拓宽农村集体经济发展路径还面临理顺组织关系、完善分配制度、健全体制机制等一系列约束条件。案例分析表明，小鱼洞镇不论是在发展理念上还是在运作方式上，都符合开放式集体产权结构的改革趋势。但也要看到，小鱼洞镇农村集体经济发展过程中也面临一些问题，需要尽快加以解决。这些问题有的是共性问题且具有普遍趋势，有的是个性问题但具有启示意义。

（一）农村集体经济组织体系亟待理顺

产权改革的制度绩效往往通过组织治理绩效来直观体现。事实上，广东、浙江等产权制度改革先行区的“政经合一”“政社合一”问题已经存在多年。职责不清、关系不明、功能定位不协调等法人治理结构问题，不仅影响当前产权制度改革的推进，还会给未来的乡村治理带来隐患。小鱼洞镇集体经济统筹发展的核心之处在于，创新建立了“镇—村—项目”三级集体经济组织，搭建了集体经济发展组织框架。但从目前来看，镇级联合社公司并不是以镇级集体资产为基础成立的经济组织，而是协助进行镇级集体经济发展统筹的市场主体。这就对以“公司”名义注册，但实际上承担“联合社”功能的镇级集体经济组织合法性提出挑战。目前，小鱼洞镇10个村（社区）参照《农民专业合作社法》成立了乡村旅游合作社。虽然这是当前《农村集体经济组织条例》缺位情况下的权宜之策，但这些专业合作社与社区股份合作社在组织属性、功能作用等诸多方面显著不同。比如，农村社区股份合作社是农村集体经济组织的一种重要实现形式，具有成员性、民主性等特点，同时没有成员与合作社的交易活动，因而不存在按交易量分配问题。这些特点都违背了专业合作社的基本原则。因此，10个村级乡村旅游合作社只能是过渡性质的组织形式。这些问题不单单出现在小鱼洞镇，而是在全国各地农村集体经济组织发展过程中的共性问题。因此，拓宽农村集体经济发展路径，必须尽快理顺农村各类组织之间的关系，明确相应的职能及定位。

（二）集体成员的收益分配权亟需落实

新型农村集体经济的一个显著特点是在重视集体积累的基础上，更加注重成员分红，确保集体成员有更多的改革获得感。这也是党的十八大提出的“赋予农民更多财产权利”的重要体现。农村集体经济组织应当将各项收益扣除成本费用和税收以及适当积累后，主要依据股东持有的股份进行分红。同时，落实收益分配权不仅仅体现在确保成员获得分红，更重要的是从制度层面完善收益分配关系，把农民集体资产股份权能落到实处。中央明确提出，要建立集体资产股权登记制度，通过发放股权证书的方式，把农民集体资产股份收益分配权落到实处。从目前来看，各地在股权证书方面的做法各不相同。比如，江苏省统一印制了由农业农村部门监制的股权证书，每个证书有固定一致的编码。而其他多数地区由改制后的农村集体经济组织自行印制。需要说明的是，政府颁证是以政府信用为基础的法定赋权。与农村土地承包经营权证不同，我国农村集体经济组织缺乏立法保障，如何对成员进行颁证亟待中央层面予以研究并提出指导性意见。农村集体经济发展最大的挑战是成员的收益分配权能否有效维护的问题。比如，小鱼洞镇所建立的阶梯式分红体系只是规定了镇级联合社公司、村社集体和项目公司之间的收益分配关系，而村集体经济组织内部收益如何分配、公积金和公益金按什么比例提取、村干部贡献如何体现、收益分配权能否继承等方面的问题尚缺乏详细的规定。除此之外，集体成员对于集体资产股份的占有、有偿退出及抵押、担保、继承权能如何实现，怎样维护，这些都是拓宽农村集体经济发展路径面临的多重挑战。

（三）集体资产管理与市场化运作亟待提升

农村集体资产属于集体经济组织全体成员集体所有，必须加强监督管理。2020年的中央“一号文件”也对此提出了明确要求。但从目前来看，基层政府部门如何对农村集体资产进行有效监管尚缺乏成熟可行的经验方法。同时，集体经济组织具有天然的封闭性、保守性，在市场规则运用等方面还存在较大差距，市场定位也尚未清晰。这些问题进一步导致了集体经济发展中市场力量的作用没有充分发挥，集体经济组织和干部群众的积极性也未充分调动。比如，北京市大兴区“工业大院”型集体经济发展的典型特征是“村自为战”，以村为单位进行招商引资，运营方面也缺乏科学管理。在集体建设用地改革利用过程中，这些地区的农村集体经济逐步形成了中心城区—周边区域产业“二元化”问题，主要表现为中心城区与周边区域产业发展结构和形态二元化明显、产业关联度较弱，甚至存在产业脱节加剧趋势。小鱼洞镇虽然已经编制产业规划，但目前规划的导向作用尚未充分发挥，第三方专业机构的参与性仍然偏低，镇政府在农村集体资产管理中仍具有绝对的话语权。

（四）集体经济有效实现形式需要开拓

从目标导向上看，促进农村集体经济发展壮大是产权制度改革的归宿。中央提出，要“从实际出发探索发展集体经济有效途径”。经过多年探索实践，我国农村集体经济发展形成了“存量资产量化型”“土地承包经营权入股型”“农民投资入股型”“资源加资本型”等多种形式。但对于大多数地区而言，农村集体经济发展模式呈现空壳化、单一化、刻板化等现象，集体资源盘活不力、集体资产运作不灵活等问题突出。特别是一些农村基层干部认识不统一，认为改革会影响到自身的发展，使自己的权力受到限制。由于涉及到众多产权主体，开展突破集体所有权边界的联合与合作，需要付出更多的行政成本，也需要更为精巧的制度设计。目前，小鱼洞镇围绕乡村旅游资源开发，已经开始与社会资本进行合作，突破了村域边界。然而，对照发展目标，小鱼洞镇在农村集体经济市场化运作方面仍有很大差距。比如，有的村组利用集体土地等发展现代农业项目的情况尚不乐观，有的村组对于闲置农房和宅基地的盘活力度不够，有的村组仍存在发展乡村旅游“重复建设”问题，说明区域统筹发展的体制机制尚未有效建立。

四、拓宽农村集体经济发展路径的几点建议

农村集体产权制度改革的总方向是，坚持和完善农村土地集体所有制，逐步构建起开放的现代集体产权制度。随着乡村振兴战略的实施，城乡融合的体制机制和政策体系将进一步建立完善，城乡要素流动和交换将更加活跃，农村集体产权封闭性将会逐步打破，农村集体经济组织统筹发展是大势所趋，赋权与市场化仍然是农业农村改革主线。新形势下深化农村改革，需要尊重农民的首创精神，强化各级干部的责任担当并坚持与时俱进，积极消除制度障碍。小鱼洞镇农村集体经济组织“联营联建”模式正是这一改革趋势的典型代表。下一步，拓宽农村集体经济发展路径，要继续深化农村集体产权制度改革，在落实“分”的权利与利益的基础上，提高“统”的层次和质量，探索农村集体经济多元化实现形式，赋予双层经营体制新的内涵。

（一）建立健全农村集体经济组织体系

集体经济组织成员构成的成员集体是集体资产的所有权主体，而农村集体经济组织为集体所有权行使主体。因此，拓宽农村集体经济发展路径的前提是加快建立健全农村集体经济组织。从发达地区经验看，农村集体经济组织参与市场竞争的活动愈发频繁，亟需加快明确法人地位。尽管有关部门已经开始向农村集体经济组织颁发统一赋码的登记证书，一定程度上缓解了无法刻制公章和银行开户等困境，但距离平等地享有市场主体地位依然任重道远。特别是乡（镇）集体经济组织、村集体经济组织和村民小组集体经济组织呈平行格局，三者的法律关系尚不明确，对于发展农村集体经济形成新的制约。建议加快农村集体经济组织立法进程，以法律条文的形式明确农村集体经济组织的法人地位、财产范围及相关信息。要以集体资产所有权为边界，将通过折股量化成立社区股份合作社，作为行使集体资产所有权的主体。在此基础上，以集体运营的资产为边界，通过入股或参股等方式成立集体资产管理公司，作为农村集体资产的运营主体。同时，在基层党组织的统一领导下，还要加快明确村民委员会、股份合作社与其他市场法人之间的功能定位，妥善处理各类村级组织之间的职能权属关系。

（二）完善收益分配制度设计

改革初期，对于大多数集体经济组织而言，集体收益积累并不多，利益关系相对容易协调。抓住这一有利时机，加强制度建设，完善收益分配设计，显得尤为重要。改革中要注意平衡积累和分配之间的关系，既不能搞“分干吃尽”，影响集体经济可持续发展，也不能将公积金公益金提取比例定的过高，挫伤农民群众积极性。集体收益分配方案应经村民大会或村民代表大会讨论通过，分配结果也应当向本集体成员公布，接受全体成员监督。同时，还要注意完善集体经济组织及其运营主体的内部管理制度，确保农村集体经济组织管理人员工资报酬与贡献相匹配，探索员工持股、期股期权、股权激励等多种激励方式，并健全相应的约束机制。

（三）建立市场化运营新机制

拓宽农村集体经济发展路径的关键在于，通过市场的方式将农村集体资源资产集中起来，并使其在更大范围内流转交易，以此为契机盘活农村全域资产。当然，社会主义市场经济须臾离不开监管，农村集体经济更是如此。在集体资产管理上，可以借鉴北京市海淀区发展经验，成立农村集体资产监督管理委员会。由该委员会在选择经营项目、合作主体、发展产业等方面加强指导，帮助集体经济组织甄别遴选，将有限的集体资产投入到前景好、实力强、收益高的产业项目和合作主体上，使农村集体资产的管理体制和运行机制更加符合市场经济的要求。在市场运作上，以具体项目为抓手，统筹考虑农民集体经济实力、项目特点与市场条件，积极引进社会资本，合理确定项目运作模式，规范推进集体资产和资源再开发，促进产业更新改造和转型升级。同时，还要注重提高农村集体产权的开放性，在用地策划、产业导入、运营模式等方面积极引入第三方专业机构，打破原有集体经济的封闭性，提高集体资产运营效率。

（四）创新农村集体经济有效发展路径

改革后成立的社区股份合作社要综合考虑自身条件、历史沿革和发展环境，有效利用社区集体独有的自然、生态和农耕文化等资源要素禀赋优势，加强相互之间的合作，因地制宜探索区域“联营联建”运营机制，发展混合型经济。既可以在一定行政区域范围内，引导集体经济组织统一运营，建立联合发展平台，又可以以产业为边界，依据产业发展需求及规划布局，引导各相应的集体经济组织相互合作。同时，在健全农村集体经济组织体系的基础上，还要积极吸引工商资本下乡，为集体经济薄弱村提供资金支撑和先进的管理经验。有条件的地方，要更多地探索打破地域界限与行政边界，在更广的范围内盘活集体资源资产，发展农村集体经济的有效路径。比如，2018年，浙江省印发《关于推进村级集体经济“飞地”抱团发展的实施意见》，推动跨市、县、乡、村抱团发展模式，探索经济发达村带领薄弱村融合发展、联合运营的新路子。

来源：微信号“农村集体经济研究”，https://mp.weixin.qq.com/s/YFELwJg0fkRjPFDWrhHaTA 发表时间：2020年10月7日