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王军、严有龙:国外流域生态补偿制度的比较与启示

作者: 王军,自然资源部国土整治中心;严有龙,中国地质大学(北京) 发布日期:2020-09-04
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流域是自然地理和经济发展的复合型区域,兼有重要的资源、生态、经济和文化功能。目前,我国流域生态安全形势依然严峻,这不仅与经济发展阶段与模式密切相关,深层原因还在于缺乏系统性、整体性谋划流域生态系统保护机制。

流域生态补偿的内涵

国际上,常用“流域生态系统服务付费”(Payment for Watershed Ecosystem Services,PWES)来代替流域生态补偿概念,特指通过补偿手段协调具有生态关系的流域上下游资源分配与社会公平发展问题,防止区域间利益失衡,最终实现区域生态环境保护与利益分配的公平、正义。流域生态系统服务付费不仅包括流域生态保护的直接资金投入,还包括对利益受损区域居民在资金、技术和实物方面的补偿及政策上的优惠,主要包括:(1)流域资源利用者或破坏者的付费及承担相应的责任;(2)补偿流域资源开发受害者或因保护流域而放弃发展机会的个人和集体;(3)对流域生态系统本身保护或恢复付出的成本进行补偿,特别是流域自然保护区与水源涵养林建设等。

国外流域生态补偿的实践

一是补偿载体。明确流域生态补偿载体是补偿得以实施的前提。补偿载体包括主体与客体。主体是指生态补偿责任承担者,既包括在水资源利用中受益的群体,也包括在生产建设过程中损害流域生态系统、影响水质的利益群体。补偿客体为流域生态环境保护和建设的贡献者和利益受损者。

二是补偿方式。从具体方式上看,流域生态补偿分为直接补偿与间接补偿,前者是补偿客体获得政府和有关部门直接的实物和现金补偿,后者则是通过优惠贷款、就业指导、项目与政策扶持等获得间接利益。短期看经济补偿似乎更符合客体意愿,但长期来看,选择项目、技术、政策和智力等形式的综合补偿比经济补偿更加科学合理。

三是融资模式。流域生态补偿融资机制是生态补偿得以实施的重要保障。流域生态补偿的融资渠道主要包括政府主导型、“政府—市场型”与市场主导型,补偿资金来源包括生态补偿税费、推广优惠信贷、生态补偿基金、国外贷款、捐赠等。国际上的流域生态补偿融资方式呈现出多元化的特点,尤其注重对利益群体的甄别以及市场因素的带动。

四是补偿标准。补偿标准测算是流域生态补偿实施的重要环节。确定补偿标准主要考虑四方面因素:生态系统服务价值、保护生态系统而丧失的发展机会及直接经济损失、破坏生态后需要的恢复成本及上下游地区经济水平、流域水量水质状况。

五是补偿模式。国际上,以市场化运作为主导的市场补偿模式逐渐成熟,逐步实现了区域水质水量调节、地下水调节、水资源污染控制与水土流失防护等服务的商品化,主要表现为权属交易和契约签订。此外,在国际范围内,基于流域范围大小可以划分为国际江河流域生态补偿、跨行政区流域生态补偿与行政区内小流域治理生态补偿模式等。其中,小流域治理与跨行政区流域生态补偿模式是目前运用最广泛的补偿模式。六是绩效评估。流域生态补偿的绩效评估是分析补偿实施成效的关键,有利于优化调控补偿机制。在国外,由于前期制定比较严格的补偿规划,效率的评估往往运用于检验补偿是否达到了相应的生态目标。

我国流域生态补偿面临的挑战

一是流域生态补偿理论研究落后于实践,难以为实践提供强力支撑。二是流域生态补偿的系统制度设计存在不足,影响了流域补偿和保护效果。三是流域生态补偿资金渠道相对单一。我国流域生态补偿主要基于政府补偿模式,依靠国家和流域上下游地方政府建立重大生态工程及辅助项目等。这种相对单一的补偿渠道,不但导致政府财政负担大、权责不对等、公众参与不足等问题,同时,也因补偿标准差异太大且难以量化评估,影响了资金利用效率。

启示和建议

一是加强顶层制度设计。主要是制定综合性生态补偿的法律与符合各地实际的流域生态补偿制度法规,明确补偿的区域范围,建立不同级别的流域生态保护区或自然保护区。二是深化理论研究,服务实践操作。加强流域生态补偿理论研究。三是通过绩效评估核验补偿效果。评估体系和结果直接决定了生态补偿实施后的成败。须积极探索公众参与方式,考虑将生态系统生产总值(Gross Ecosystem Product,GEP)与现有的绩效考核体系有机结合,对现有基于生态系统服务产出的绩效考核进行适当调整,通过完善考核激励机制降低生态补偿效率损失。四是以流域生态补偿助力生态文明。即运用流域生态补偿助力流域综合整治与保护,拓展整治模式、增减挂钩和增存挂钩等土地政策,盘活整治资金,引导公众参与,树立流域命运共同体理念,助力生态文明建设。

来源:微信公众号“中国土地”,https://mp.weixin.qq.com/s/4LH65XJZGh60tf6H-O0Jcg 发表时间:2020年9月4日