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党昱譞:碳中和目标下东北黑土区耕地生态保护补偿机制探讨

作者: 党昱譞,中国农业大学土地科学与技术学院 发布日期:2021-09-26
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我国提出了力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和的战略目标。耕地作为重要生态模块,通过采取人工措施,不仅能使其干预固碳,而且在此过程中还能提高土壤有机质,增加作物产量。因此,将碳中和目标纳入耕地生态保护补偿体系中,通过补偿激励的方式调动地方各级政府和耕地经营者参与耕地保护的积极性,是实现碳中和、生态安全、粮食安全、区域协同发展等目标协同的可行路径。

近年来,党中央、国务院多次发布文件,加快建立耕地生态保护补偿制度,落实“两山”理念,调动全社会参与生态保护积极性,促进生态文明建设。2019年8月,中央财经委员会第五次会议提出,要全面建立生态补偿制度,健全区际利益补偿机制和纵向生态补偿机制;完善财政转移支付制度,对重点生态功能区、农产品主产区、困难地区提供有效转移支付。2020年11月,《生态保护补偿条例(征求意见稿)》将耕地列为生态保护补偿的主要类型之一,提出了分类分级的工作思路。东北黑土区作为我国最大的商品粮生产基地和“耕地中的大熊猫”,其战略地位毋庸置疑。但黑土地长期面临“变薄、变瘦、变硬”等退化问题,严重威胁了国家粮食安全和生态安全,亟须建立耕地生态保护补偿机制,通过碳中和目标引领实现耕地资源可持续利用。

东北黑土区耕地的显性战略地位与碳固持潜力

东北黑土区耕地的分布情况。我国东北黑土区是世界三大黑土区之一。全国第二次土地调查结果与第二次土壤普查结果综合分析显示,从行政范围看,黑土区包括黑龙江省、吉林省、辽宁省和内蒙古东四盟等地区,总面积为18.66亿亩。其中,黑土(含黑土、黑钙土、草甸土、白浆土、棕壤、暗棕壤)总面积为12.41亿亩,在黑龙江、内蒙古、吉林和辽宁的分布面积依次为5.52亿亩、2.88亿亩、2.58亿亩、1.43亿亩。东北黑土区中,黑土耕地面积约有4.01亿亩,占黑土总面积的32.29%,占黑土区总面积的21.49%。黑龙江、吉林、内蒙古和辽宁的黑土区黑土耕地面积依次为2.21亿亩、0.94亿亩、0.44亿亩、0.42亿亩。可见,黑龙江省是黑土耕地资源最丰富的省份;内蒙古虽然黑土面积大,但开垦为耕地的比例不高。

东北黑土区耕地的战略地位。中央高度重视东北黑土区耕地保护工作。2020年7月22日,习近平总书记在吉林省梨树县考察时要求:“一定要采取有效措施,保护好黑土地这一‘耕地中的大熊猫’。”2021年的中央一号文件明确提出,要实施国家黑土地保护工程。东北黑土区作为“黄金玉米带”“大豆之乡”,是我国最重要的粮食主产区和最大的优质商品粮生产基地,以占全国22.20%的耕地面积产出全国25%的粮食,占全国调出商品粮的33%。因此,东北黑土区可以说是保障我国粮食安全的“稳压器”“压舱石”,保护好东北黑土区耕地,就保住了我国粮食安全的底线,掌控了国家粮食安全的主动权。

东北黑土区耕地的碳固持潜力。科学研究表明,土壤是重要的陆地碳库,全球土壤碳库储量约为大气碳库的2倍,即便是土壤碳库量的微小变化,都会对大气温室气体浓度及全球气候产生相当大的影响。而且,在陆地碳库中,只有农业土壤碳库是受到强烈的人为干扰,且在较短的时间尺度上可以调节的碳库。黑土是我国耕地土壤中有机质含量最高的土壤。然而,目前东北黑土区却成了全国土壤有机碳含量下降最严重的地区。另一方面,增加耕地土壤碳固持,不仅对于减缓大气CO2浓度升高和气候变化具有重要作用,而且通过土壤有机碳水平的提高,能够促进作物的高产稳产。由此可见,将碳中和目标纳入耕地保护制度体系,不仅能够激励东北黑土区耕地经营者采取科学合理的方式提高耕地有机碳,也能进一步改善东北黑土区耕地生态条件。

因此,笔者建议,选择东北黑土区作为建立我国碳中和目标导向的耕地生态保护补偿先行试点区,发挥其固定大气CO2、提高耕地有机碳水平、增加粮食产量等协同示范作用,从而协同实现碳中和、生态安全、粮食安全等多个目标。

东北黑土区耕地保护的主要问题及原因

自大规模开垦以来,东北黑土地逐渐由林草自然生态系统演变为人工耕地生态系统。近年来,黑土区耕地“变薄、变瘦、变硬”的退化问题引发广泛关注。

黑土层厚度“变薄”。研究表明,东北黑土层的形成过程十分漫长,每形成1cm厚的黑土,大约需要400年;东北黑土区耕地初垦时黑土层厚度一般在60~80cm,深的可达100cm;而开垦20年后的黑土层厚度,减至60~70cm;开垦40年的,减至50~60cm;开垦70~80年的黑土层仅剩下20~30cm。一些水土流失严重的地方只剩下表皮薄薄的一层,颜色由黑变黄,俗称“破皮黄”。2019年,全国水土流失动态监测结果表明,东北黑土区年际水土流失面积减幅在1.28%~1.91%之间。其中,70%的水土流失面积来自耕地。以吉林省为例,在吉林中部发育于黄土台地上的薄层黑土,1983年时厚度在30cm左右,到2002年调查时仅为25cm,20年间减少了5cm。

黑土区地力“变瘦”。研究表明,开垦前,自然黑土表层土壤有机质含量较高,但不同地区存在差异,土壤有机质含量最高为75.10g/kg;开垦为耕地后,掠夺式的生产在大量消耗土壤养分的同时,也打破了土壤系统有机碳平衡,土壤有机质大幅度下降。据测算,开垦20年的黑土区,耕地有机质含量下降1/3;开垦40年的,下降1/2左右;开垦70~80年的,下降2/3左右,下降趋势显著。中国科学院战略性先导科技专项“应对气候变化的碳收支认证及相关问题”研究成果表明,在1980—2011年的30年间,东北黑土区耕地是我国旱地有机质唯一表现为下降趋势的地区,表层有机质储量每公顷平均下降了0.41t,进一步表明了黑土有机质衰减问题的严重性。

黑土质地“变硬”。随着黑土腐殖质层逐渐变薄、腐殖质含量不断降低,土壤的物理性状也渐趋恶化,主要表现为土壤容重增大、孔隙减少、通透性变差、持水量降低等。自然黑土表层容重多在1g~1.20g/cm3之间,而目前黑土区耕地的耕作层容重在1.10g~1.47g/cm3之间,平均1.29g/cm3,比开垦前容重平均增大0.29g/cm3左右。据黑龙江省农科院观测,开垦40年比开垦5年的黑土坡耕地,在0~25cm的表土层中,土壤容重增加了0.25g/cm3,总孔隙度降低了8.90%,土壤水稳性团粒破坏率增加了14.26%~19.95%,沙粒增加了1.7%,田间持水量下降了4.50%~6.90%。物理性状的恶化,导致黑土区耕地土壤保水保肥性能减弱,抗御旱涝能力降低,土壤日趋板结,耕性越来越差。

调查发现,东北黑土区耕地“变薄、变瘦、变硬”的重要原因,在于粮食作物比较效益低,进而导致农户采取掠夺式经营方式。作为“理性经济人”,农户往往缺乏长足的收益观,为追求眼前的产量提升和增加经济收益“重用轻养”,导致黑土区耕地退化。另外,国家层面耕地生态保护补偿机制的建立存在难点、堵点,东北“产粮大省、财政小省”问题突出,省级人民政府有耕地保护动力,但资金不足。国务院办公厅于2016年印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》,明确规定,“到2020年,实现……耕地等……重要区域生态保护补偿全覆盖”。但目前国家层面对于耕地生态保护补偿的概念、依据、范围和补偿标准等并不统一,权利义务关系界定困难,市场化、多元化生态补偿方式仍处于起步阶段。据统计,2018年东北三省地方财政收入总和,仅为北京市的77%,广东省的40%;跨省占补平衡指标交易,省级实际收益仅为交易价格的1/3,与所承担的保障国家粮食安全重大责任相比,并不对称。

建立东北黑土区耕地生态保护补偿机制的建议

建立黑土区联席会议制度,摸清耕地退化现状。一是在国家层面,建立由国家发展和改革委员会、财政部、自然资源部、生态环境部、农业农村部等部门组成的东北黑土区耕地生态保护补偿多部门联席会议制度,统领东北黑土区耕地生态保护补偿机制建立工作。二是借助当前黑土地地表基质调查契机,发挥地质调查部门的技术优势,组织黑土地及耕地保护研究相关专家,与地方自然资源部门形成合力,确定东北黑土区耕地退化调查边界、规模和精度,构建黑土层厚度、有机质、土壤容重和土壤孔隙度等能够较为直观清晰地反应黑土地退化状况的指标体系,依据气候、地貌、地形、土壤、生态环境等特点,提出科学的野外调查样点布设和调查技术方法,综合评价黑土区耕地退化的程度、趋势和影响因素,摸清黑土区耕地退化状况。

估算黑土区固碳潜力,制定潜力实现清单,确定补偿标准。一是在退化调查基础上,根据区域特点,修正当前土壤有机碳动力学模型和过程模型,建立适用于东北黑土区耕地的土壤固碳统计模型,定量估算不同区域耕地土壤的固碳潜力,分区分级绘制土壤固碳潜力图,摸清家底。二是制定黑土区耕地固碳潜力实现清单,结合美国、欧盟、澳大利亚在耕地碳固定方面的经验,从种植结构、种子品种、利用强度、养地方式等方面,制定精准化、定向式的黑土区耕地固碳潜力实现清单,增加耕地碳汇。三是根据固碳清单确定补偿标准,运用定性与定量相结合的方法,测算不同固碳实现方式需要耗费的保护成本和机会成本等代价,统一折算为经济价格,制定科学、可操作、权利义务明晰的补偿标准。

建立中央政府主导的黑土区耕地生态保护纵向补偿机制。一是确立“中央政府——省级政府——市级政府——县级政府——村集体——农户”自上而下贯通的纵向补偿机制,由多部门联席工作小组制定具体的纵向补偿管理办法,结合实际情况确定纵向补偿范围、补偿标准、补偿水平、补偿对象和补偿方式等。二是建立中央耕地生态保护补偿基金,其资金可以由跨省占补平衡交易收入、耕地占用出让收益、环境保护资金、企业绿色发展公益资金、发行金融产品等多元化方式筹集,鼓励地方各级人民政府结合实际在中央补助基础上进一步加大生态保护纵向补偿力度。三是建立黑土区耕地生态保护补偿效果评价机制,组织具备资质的第三方评估机构对黑土区耕地固碳绩效开展定期监测评价,对耕地生态保护纵向补偿对象、标准、方式等进行动态调整。

建立基于碳中和交易的黑土区耕地生态保护省际合作横向补偿机制。一是建立由多部门联席工作小组监督管理的国家碳中和交易市场平台,创建“黑土区耕地固碳指标”。二是签订黑土区耕地生态保护补偿省际合作协议,由协议双方综合考虑黑土区耕地固碳能力、固碳方式、固碳成本投入、生态保护改善收益、财政承受能力等因素,签订实施补偿的区域范围、预期目标、监测指标、补偿方式和调整周期、协议期限和续约条件、违约责任等,达成结对合作。三是省际合作的横向补偿资金,应主要用于补偿黑土区地方政府、村集体和农户等主体因耕地固碳而增加的支出和付出的成本;“固碳指标”协议双方可以根据当地实际需求及操作成本等,协商选择资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、订单农业等多种补偿方式。

来源:《中国土地》微信公众号 发表时间:2021年8月06日