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邵鹏:防范化解社会重大风险的基层治理现代化之维

作者: 邵鹏,对外经济贸易大学公共管理学院教授 发布日期:2020-08-08
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新冠肺炎疫情的发生,使我国社会经受了一次重大风险考验,城乡基层的组织和动员在抗击疫情中起到了重要作用。但同时,公共卫生突发事件放大显现了基层治理中存在的问题,反映出基层治理的矛盾与不足。因此,推进基层治理现代化,对于防范化解社会重大风险,实现国家治理体系和治理能力现代化至关重要。

社会重大风险的形成及其特点

所谓“社会重大风险”,是指由社会不稳定因素和人的不稳定因素引起的,影响范围广、波及人数多、损失较为严重的,削弱人民群众获得感、幸福感、安全感的风险。

改革开放以来,我国社会经历了从计划到市场、一元到多元、封闭到开放的转型,同时也战胜和克服了诸多风险。社会阶层结构的分化带来了利益关系的重组,传统权威的流失使得社会面临着再整合,价值观的多元化引发了社会心理结构调整,从而催生了引致社会重大风险的不稳定因素,并且在合并效应、联动效应和放大效应的作用下,构成了错综复杂的新图景。

社会重大风险的形成并非是一蹴而就的,而是有着一个从风险源到社会风险生成和传导的循序渐进的过程。例如,当前我国新冠肺炎疫情防控取得重大战略成果,但此次疫情却形成了从风险源到社会风险的质变,即形成了从单一的突发性公共卫生事件转化为经济社会多方面社会重大风险的可能性。尤其新冠肺炎疫情的全球大流行,我国的进出口贸易、工业以及服务业受到巨大冲击;并且与就业等领域问题相互叠加,更容易引发重大的风险。

面对社会重大风险的基层治理困境

基层治理在防控新冠肺炎疫情方面发挥重要作用的同时,其应对社会重大风险存在的“短板”也集中暴露出来。例如,基层应急制度缺失较多,应急预案形式化问题突出;一些基层干部应对危机的素质和能力亟需提高;协同机制失序,少数基层组织大局意识不强,难以形成有效的部门协同和社会参与局面;少数基层干部习惯于“一刀切”的处理方式,缺乏服务意识;部分领导干部法治思维缺失,片面追求管理的有效性,甚至不惜用简单粗暴的管理方式;等等。

上述问题存在的实质是基层治理体系和治理能力还不能够有效适应现代社会发展的要求,基层治理结构的不合理和治理行为的困难并存。

就基层治理结构而言,主要存在以下问题:其一,基层治理权力主体的多元化权力不平衡,基层干部权力相对集中且执行程序不规范。其二,公众参与基层治理的动力不足,公众参与度不够大。基层社区开展非政治性活动较多,而政治性活动举办得较少,一些民众对广泛参与基层治理的工作表现出走形式的现象。其三,主体间权力关系随意性大导致定位偏差和相互间关系的不稳定。基层党组织、政府、社会组织、居委会等部门之间权责划分不合理及利益关系复杂,导致基层治理的跨时期、跨区域、跨部门、跨群体等复杂性社会问题不能得到有效解决。其四,基层治理运行机制不完善影响治理效率。网格化管理模式、智慧社区和社会综合管理平台等新兴管理模式,其目的是为了打破基层参与主体的沟通壁垒和障碍,但跨部门的合作和协调依旧是政府治理的难点,各主体间各自具备一套独立的管理和运行体系,多主体间的沟通障碍使得工作人员的积极性和办事效率达不到应有的要求。

就基层治理行为而言,存在的困难主要有以下方面:其一,治理运行机制有待改善。基层机构面临着大量行政考核目标,导致基层工作者普遍过度依赖通过行政手段解决问题;同时基层治理中可用资源和力量的分散,不利于推进满足多元化群众需求的目标。其二,治理技术手段创新性不强,存在着形式化现象。有些“一站式”服务出现“综而不合”的现象,未能够显著提高治理效能。其三,主体间行为互动偏弱。基层治理的各主体只守住自己的管辖范围,缺乏协调和沟通,无法形成一个具有组织性的自主管理网络。其四,政府权力下移导致下级主体的职责和任务加重,然而基层工作人员队伍却在精简,某些行政管理和权限审批还需要上级职能部门的监督和协调,使原有的规章制度和现存的实际操作之间产生矛盾,这些均不利于市场经济条件下政府职能的转变。

推进基层治理现代化,防范化解社会重大风险

防范化解社会重大风险,需要我国基层治理向制度化、民主化和法治化的现代治理价值目标不断推进,并且根据基层治理固有的实践性和多样性特征做出适应性变革。从新时代中国特色社会主义治理实践出发推进基层治理现代化,是有效防范化解社会重大风险的重要前提。

改革创新基层党建工作,引领基层治理现代化。党建创新是基层治理现代化的内在要求和发展方向。担当引领基层治理现代化的重任,重点在于找准基层党建创新的着力点,不断提升基层党组织的治理能力。要把基层那些善治理的干部选拔出来并打造成为执政骨干,把基层党支部打造成为坚强的战斗堡垒,加强党支部凝聚力和担当精神建设。要强化基层党组织的功能调适和角色定位,强调服务功能,准确定位服务方式和服务内容,强化利益协调和整合功能,增强基层党组织的整体功能,发挥示范带领作用。要突出制度化和民主化的创新方向,以基层党建创新推进民主治理,引导社会多元化主体形成参与式治理的模式;坚持人民主体地位,大力发展人民民主,广泛开展协商民主,积极营造基层的善治局面。要注意处理好实践创新与制度创新之间的关系,突出党组织政治功能。要把握好基层党建工作创新的方向性问题,并避免职能泛化、行政化、指令化等不良倾向,避免陷入盲目创新的误区。

实现基层治理的结构优化,构建基层治理的合理体系。探索多元治理主体互动模式,基层管理体制逐渐突破原有的以政府为主导的模式,采用政府—社区—社会组织—居民等多元主体协作治理的新模式,有助于理顺治理关系、明确各方职责,形成多方联动合作的互补优势。构建基层治理多元互动格局,不仅要完善政府参与模式,还要创新企业、公众和社会组织等广泛参与的治理机制与模式。要优化基层治理的制度环境,加强相关法规和制度建设,规范、引导、促进和保障社会管理创新。完善基层治理运行机制,努力去除社区的行政化趋向,就要进一步优化社区组织模式和构架,坚持按照市场优先和职权法定的原则去处理社区组织事务,自觉接受群众监督,从根源上避免权力的滥用、错位和越位等,从而驱动基层治理的良性发展。

实现基层治理的行为互动,提升基层治理的能力和水平。提升基层治理行为互动的首要途径是打造区域化“大党建”工作格局,实现社区基层党组织全覆盖,发挥党组织的领导核心作用,创建基层服务型党组织,协调处理基层社区管理与党建工作。从创新基层民主自主治理、加强法治化引导、社会化参与协作和信息技术的发展等方面入手,解决基层治理的行为效率问题。构建科学合理的各类主体沟通与协调机制,针对基层治理的矛盾冲突展开协商对话,实现利益优化和各主体间的互信,以解决集体行动的困境,提高基层治理效能。

来源:人民论坛网,http://www.rmlt.com.cn/2020/0728/588282.shtml 发表时间:2020年7月28日