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周少来:权力“灯下黑”现象为何难以消除

作者: 周少来,中国社会科学院政治学研究所首席研究员 发布日期:2020-08-10
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“灯下黑”,根据老百姓的经验观察,是指油灯下光线难以照亮之处,这是由于灯具本身的遮盖和遮蔽所造成的光线盲区。由此引申,权力“灯下黑”现象,是指由于权力本身的遮盖和遮蔽,导致对权力自身及其“身边人”难以监督,由此出现了“监督盲区”而造成种种“权力异化”和“公权私用”现象:执法者不遵守法律、反贪者自己贪污腐败、执纪者自己违反党纪国法、缉毒者自己藏毒贩毒等等,而且此种权力“灯下黑”现象,在公共生活的各个领域普遍存在且难以消除。

在党中央不断加大执纪问责力度,反腐败压倒性态势基本形成的新的历史时期,为什么权力“灯下黑”现象还屡屡发生?而且权力越集中的地方,越容易发生?正如习近平总书记所指出的:“大量案例表明,权力越大,越容易出现‘灯下黑’”。这就不能仅仅用干部的作风素质来加以解释和解决,而必须从此种现象发生的体制机制上来加以梳理和辨析,以期追本溯源,从根本上消除权力“灯下黑”现象。

权力“灯下黑”问题难以监督

有权力的地方,必然会发生权力腐败,也必然会出现权力“灯下黑”问题。与直接面对社会大众的权力部门发生的腐败问题不同,权力“灯下黑”问题有其自身的特殊性:如常常发生在领导者自身及其“身边人”身上,具有很强的“隐蔽性”;由于信息不对称,监督者对腐败证据难以收集;由于领导本人的权力影响及遮盖效应,监督者也往往“投鼠忌器”等。领导者的权力愈大,此种隐蔽性、信息不对称和遮盖效应就愈大,从而对权力“灯下黑”问题更加难以监督。

具体来说,体现在以下方面:第一,对领导者自身难以监督。由于权力金字塔体制所决定,监督体制也呈现“金字塔形态”,也就是说,权力层级越高,对其的监督也越少。从近年来众多的“原省委书记”腐败案件中可以看出,省委书记作为一方要员,掌握着地方党政各路权力,对其的监督,只有在各方的举报信反复强烈地送达中央,中央派中纪委检查组来当地调查时,才能被发现和彻查。这便是长期困扰权力集中体制的“一把手监督”问题。而在“同体监督”为主要监督形式的体制内监督体系下,“一把手监督”问题和权力“灯下黑”问题还会长久存在。这在各种“原县委书记”的腐败案例中,也同样得到佐证,如果一地的县委书记,本身民主素质不高,民主集中制原则坚持不力,就常常会出现老百姓所说的“土皇帝”现象。

第二,对领导者“身边人”难以监督。无论是领导的配偶及子女,还是领导的秘书和司机等,都属于领导的“身边人”。领导忙于公务而没有时间监督“身边人”,或领导疏于管教而有意无意放纵“身边人”,或领导自身腐败而同“身边人”同流合污等情况,都给领导的“身边人”利用领导权力腐败留有了通道,也给行贿者“围猎”领导“身边人”提供了空间。这便是权力“灯下黑”最为典型的“样态”,同样有大量因为领导“身边人”腐败而把领导本人“拉下水”的腐败案例。

第三,社会和民众对权力“灯下黑”问题难以监督。权力“灯下黑”问题,往往发生在领导者周围狭小而私密的空间,距离社会和老百姓较远,具有很大的隐蔽性和信息不对称性,老百姓往往“不明就里”,更无从落实“知情权”,就算道听途说地知道一些“灯下黑”问题,往往也无从查找证据细节。这与直接面对民众的政府职能部门不同,如公安局、民政局、教育局等,其很多执法过程和公共服务直接接触老百姓,老百姓能够从其公共服务中亲身感受到其优劣与否,社会和民众对其的权力行使及其腐败问题,也就能够有更多了解和监督的渠道。

权力“灯下黑”问题牵连复杂

权力“灯下黑”腐败,往往不同于其它显性权力腐败,其中牵连到各种权力关系和人身关系,所以为查处和治理带来很多障碍。

一是涉及到领导与“身边人”的关系。领导者可能疏于教育、管理,亦或串通合谋,领导者与权力“灯下黑”往往有着千丝万缕的“关联”。领导的家属可能借着领导的权势和影响收受“礼物”,领导的秘书可能暗地里给领导传递“腐败信息”,领导的司机可能给领导约会情人“站岗放哨”,领导的“铁杆下属”可能给领导亲属安排工作等。

二是涉及到“私域”与“公域”、“私权”与“公权”的关系。由于权力“灯下黑”问题往往发生在与领导者相关的私密空间,涉及到公权私用、以公肥私、假公济私、借公利私等各种“微妙”情况:如省委书记的配偶,在书记面前常常夸奖其某个下属聪明能干(也许是暗示书记关注此人并提拔),县委书记的配偶收到其朋友送来的精美礼物(可能是需要得到书记的关照),乡镇书记的老父亲过生日收到大量乡村干部送来的礼金和礼物(也许超出了正常的人情往来的数额)等等。在中国人情社会氛围浓厚的国情下,此种“私域”与“公域”边界不清的情况大量存在,也给界定和查处权力“灯下黑”问题带来很多纠结之处。

三是涉及到道德礼俗、党纪党规和国家法律等定性问题。由于权力“灯下黑”问题往往涉及到“私权”与“公权”、“私域”与“公域”等复杂关系,也就涉及到对此种问题的“定性”:权力“灯下黑”问题,是违反了道德、党纪还是国法?单位领导对其下属经常“性骚扰”(在证据确凿的情况下)是什么性质的问题?而组织部长为了讨好领导,在没有得到领导明确指示或暗示的情况下(双方心知肚明),从而把领导情人尽快提拔和重用的问题,属于什么性质?至于以前常常发生的领导的司机,利用公车接送领导孩子上学,接送领导的父母到医院看病,接送领导的情人与领导“幽会”等等,都涉及此类复杂的权力“灯下黑”定性问题。要查处和治理权力“灯下黑”问题,这种“定性难”也是一种棘手的难题。

权力“灯下黑”问题查处困难

由于大量的权力“灯下黑”问题,涉案人员错综复杂,案情细节深藏隐秘,案情定性疑惑难断,从而也导致对此类问题的查处困难重重。

一是对领导者本人的查处困难。权力“灯下黑”问题,往往直接或间接地涉及到领导者本人,无论是领导者本人的腐败问题,还是领导“身边人”的腐败问题,对领导者查处,都是一个地方的重大政治事件。对于当地的“一把手”来说(如县委书记),领导的“身边人”往往牵连其中却不会被告发,县级的纪检监察部门也许了解一些案情但不敢查处,省级纪检监察部门有权力查处但往往“鞭长莫及”。所以,对一个地方的“一把手”查处,大多都是本地的越级上访或告状信惊动上级领导,由上级部门(如省级纪检监察部门)来亲自查处一个地方的县委书记。但这往往是到了案情闹得纷纷扬扬、非解决不可的地步了。至于日常政治活动中对领导者的“灯下黑”问题的监督查处,则往往流于形式而难有遏制实效。

二是对领导“身边人”的查处困难。由于领导者巨大权力及其权力效应的存在,对领导“身边人”的查处,自然也得“小心翼翼”“投鼠忌器”:首先,要查处领导的“身边人”,至少需要给领导“打个招呼”。其次,领导不同意查处的话,自然也就很难进一步查处下去了。还有,万一对领导“身边人”的查处,牵扯到了领导本人怎么办?所以,对于权力“灯下黑”问题,涉及到了领导者“身边人”的时候,当地的监督部门也往往会更加谨慎,甚至更甚于对领导者本人的查处。从大量关于权力“灯下黑”的案例报道中,也可以看出基本的规律:往往是涉案的当地领导被查处后,才牵扯出其后的“身边人”腐败问题,而相反查处的情况则很少。

三是权力“灯下黑”问题的定性难,也影响到对其的查处难。如上述案例,在县委书记没有指示或暗示的情况下,县委组织部长为了讨好县委书记,心照不宣地把“领导的情人”很快地连级提拔和重用。此种情况的发生是由于县委书记的道德有问题吗?谁来提醒和查处?组织部长作为领导的“亲信”,为领导暗中“办事”,是违反了道德还是党纪?在县委书记没有因腐败问题而查处的情况下,这一切情况自然也“相安无事”,然而一旦县委书记“倒了”,又会牵扯到这一系列的“灯下黑”问题:包养情人涉及道德和党纪,滥用权力涉及党纪和国法,受贿腐败同样涉及党纪和国法。一切似乎都是“清楚明白”的,但是,在县委书记没有被彻底清查处理以前,这一切权力“灯下黑”问题,又都是“没有存在”的、是“不明不白”的。可以发现,很多权力腐败者,在没有被彻查处理之前,都没有“男女关系”问题,而一旦被查处,案情通报中却基本都有“男女关系”问题。这同样说明了,权力“灯下黑”案情中,很多问题的模糊隐秘和性质边界都是很难确定的,由此在问题没有彻底暴露和被查处时,也是很难加以制止和清除的。

靠民主法治双重压力消除权力“灯下黑”

权力“灯下黑”问题,是领导者个人素质道德问题,更是监督体制的制度完善问题,是人情社会的礼俗文化问题,更是民主社会的制度建设问题。从制度建设的逻辑来看,更为关键的问题是:权力者对谁负责,权力运行是否公开透明,广大人民能否对公共事务有参与和监督的权力,公共权力的行使是否在阳光下运行,权力是否被关进了法治的制度笼子。“善禁者,先禁其身而后人”,规则的制定者和执行者,首先必须自身坚决地遵守规则,而“规则自适”仅靠有权者的自律和道德口号,是“靠不住的”。只有靠民主法治的双重压力,靠自体监督和异体监督的相向合力,也就是说,只有靠民主法治的制度力量,才有可能长久消除权力“灯下黑”现象。

来源:《国家治理》 发表时间:2020年8月10日