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王卓、周蓉:网格化社会治理模式的群众基础

作者: 王卓,四川大学公共管理学院教授、博士生导师;周蓉,四川大学公共管理学院博士研究生 发布日期:2020-08-07
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党的十九届四中全会明确提出“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”,强调在构建基层社会治理新格局过程中,健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系,健全社区管理和服务机制,推行网格化管理和服务。发端于2005年北京市东城区万米单元网格的城市管理模式,在不断完善的过程中,成为地方政府公共服务创新的重要领域,展现出较为广阔的应用前景。风险社会视角下,不确定性因素增多,不确定性事件突发,优化网格化社会治理模式,对增强政府抗逆力和社会治理能力现代化,实现“党政善治、社会共治、基层自治”具有重要意义。

网格化社会治理模式的两种逻辑取向

在中国传统社会,通过保甲制的方式,即以家户为管理单位,十户为甲,十甲为保,以此管理社会。不同的是,传统保甲制以管制为主,现代网格化社会治理以服务为主;传统保甲制的家户统计口径人口数量多,比如以门牌号内的所有家户为单位,现代网格化社会治理以核心家庭为单位,一个网格员服务的家户约三四百户;传统保甲制以管理对象的归顺为要,现代网格化社会治理以满足民生需求为本。可见,网格化社会治理方式有历史性,但前后本质有所不同。

2013年,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,要改进社会治理方式,创新社会治理体制,以网格化管理、社会化服务为方向,健全基层综合服务管理平台,及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。自此,网格化在国家政策的鼓励下大范围推行。近年来,随着单位制消解、社区制建立,网格化社会治理的内涵和外延逐步深化,在城乡社区行政、公共服务、劳动保障、就业帮扶、消防安全、信息采集等多领域得到拓展,呈现出“无网格,不治理”的发展趋势。

网格化社会治理的主要做法是对应城乡实体空间建立网格化电子地图,并在上面把城乡社区划分成细密的网格,然后按照一定的管理幅度划定若干控制区。区内的公共部件和事件,均按其地理位置编码标定在电子地图上。每个管理区都配备网格员轮班巡查,对区内所辖公共设施、环境卫生、治安状况等进行全时段监控,一旦发现问题,立即通报指挥中心,指挥中心核实后再发往相关职能部门并限时解决,从而实现城乡社区管理的主动化、动态化和精细化。

现代社会治理单元自社区延伸至网格,以及依托网格信息平台建立的新型社会治理模式,解构了我国传统的社会管理双轴体制,其意在使网格居民参与社区权力运行和社区事务管理,获得及时有效的公共服务。实践中,网格化社会治理推行的是一种“横向到边,纵向到底”的无缝隙精准化治理模式。从本质上看,网格化社会治理是在不改变既有行政体制下,吸收多元社会主体,运用现代信息技术化手段提升治理效率与质量,调整权力结构以重建公共秩序。

近年来,网格化社会治理实践出现了两种不同的逻辑取向:一种是强调政府行政权力在网格化社会治理过程中的落地落实,城乡社区的网格成为政府行政权力的延伸,在强化行政吸纳社会的同时,导致基层治理的内卷化,社区自治空间萎缩;另一种是强调政社分工合作,以社区为本的网格化治理,强调政府与社会互动,在重构国家与社会关系的过程中,呈现出以下特点:一是主动作为,通过网格化信息平台实现实时更新和动态监管,主动发现基层社区的问题并及时解决;二是精细化,细化社区治理各关键环节,布局合理的“全能型”网格员,综合政府各条条线线的职责,以“上面千条线,网格多根针”的样式,形成细致、简单、方便、快捷的社区治理格局;三是人性化,以网格内群众需求为导向,以群众满意为目标,创新公共服务。概言之,网格化社会治理适应新时代社会发展和人民群众对美好生活的需求,在凝聚群众智慧、动员社会力量、化解社会矛盾基础上,保障人民群众安居乐业,提高了政府治理社会的能力。

网格化社会治理是群众路线的生动实践

党的十九届四中全会强调坚持和完善共建共治共享的社会治理制度,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体,为多元共治的社会治理勾画了清晰的蓝图。网格化社会治理的实质是体现人民群众的价值属性,努力使改革发展成果更多更公平惠及全体人民群众。

网格化社会治理是国家治理体系现代化的重要组成部分。在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中,需要明确制度与治理的关系,基层治理现代化是与人民群众利益密切相关的重大问题,涉及“协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定”等诸多重要议题。习近平总书记指出:“我们最大的优势是我国社会主义制度能够集中力量办大事。这是我们成就事业的重要法宝。”激励和保障人民群众参与维护社会利益,是社会主义制度的本质属性。国家治理涉及内政外交,头绪纷繁复杂。“民为邦本,本固邦宁”,人民群众日常生活的社区是国家治理的基本单元,只有基层社区治理有序,国家治理才能稳定有序。

网格化社会治理是新时代群众路线的生动实践。群众路线是以毛泽东为主要代表的中国共产党人在长期革命和建设中形成的“一切为了群众,一切依靠群众,从群众中来,到群众中去”的根本工作路线。在新的历史时期,创新群众路线,带领群众发展致富是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。随着经济转轨和社会转型,诸多问题和矛盾致使党与人民群众联系不畅甚至“梗阻”,群众路线也出现脱离群众的情况。为此,网格化社会治理应运而生,其致力于加强各级党政机关与人民群众的沟通联系,重新调适优化群众路线的方式方法,通过共建共治共享社会治理共同体,把党的正确主张转变为群众的自觉行动,把新型群众路线的优势转变为网格化社会治理的效能。

网格化社会治理模式中存在政社边界模糊、容易忽视城乡异质性的问题

网格化的应用和创新表现出强大的社会治理功效,在一定程度上克服了运动式治理的缺陷。对科层治理体系进行再造,较为有效地适应了新时代社会治理的形势,是中国特色社会治理体制的创新,但也应该理性看到网格化社会治理模式存在的不足。

我国社会治理的机制建设尚处于初级阶段,难以适应社会发展的形势要求。实事求是的讲,我国社会治理共同体建设和社会共治还处于起步阶段,“重政府、轻社会”的传统政府管理的路径依赖依然存在。一方面,政府掌控着社会管理的大多数领域和环节,政府关注的重点与人民群众的需求存在一定程度和一定范围的缺口与脱节;另一方面,人民群众的社会参与处于初级和辅助的层面,主体作用尚未很好体现和发挥。纵向权力强化的力度大于横向权力的扩展与参与,以致“权威依赖型社会治理”带来社会空间挤压、技术凌驾于价值以及治理目标抵牾等风险,造成社会治理体制内在的结构性紧张。

网格化社会治理中政府与社会的责任边界模糊,尚未形成良性互动的政社关系。首先,社会治理存在诸多治理主体和利益主体,各自诉求不同,矛盾、冲突以及群体性事件时有发生,网格化社会治理不具有“有网格,则万事吉”之功能。其次,网格化社会治理单一维度地强调政府对社会的无限责任,以至于形成行政吸纳社会的局面。国家治理体系现代化应该包括政府、市场和社会几个部分的有机联系,在强化政府服务职能、发挥市场主体作用的同时,应注意到中国社会碎片化和原子化的现象,这种现象的长期存在不利于调动和发挥社会力量的作用,也不利于国家治理体系现代化。再次,在推进国家治理法治化进程中,政府明文定位城乡社区自治主体、范围、内容等,《关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确指出,要促进基层群众自治与网格化服务管理有效衔接。有效的网格化社会治理基础是社会自治单元的连接和有效支撑,而不是行政权力与链条的无限延伸。一些地方的网格化社会治理实践模糊政府职能与社会责任的边界,出现基层治理领域社会协同困难,社区自治组织行政化与社区服务内容扩大化,社区治理体系高成本运转、可持续性差,社区居民自治意识薄弱、参与社区治理意愿严重不足等问题。这些问题一方面使基层政府工作人员和网格员不堪重负,另一方面导致社会空间极度萎缩,人民群众主动或被动地“等靠要”。

城乡二元格局下,城市网格化社会治理的经验在乡村落地面临许多现实困难。现代网格化社会治理产生于城市社区,北京东城“万米网格”模式、北京西城“全响应”模式、上海闵行“大联动”模式、浙江舟山“网格化管理、组团式服务”模式等典型案列,彰显了城市社区依托信息技术平台,结合自身行政生态、地理位置、社会人文环境、经济发展状况等开展网格化社会治理的特征。不可否认,在中国城乡二元结构下,城乡公共服务供给、基础设施配置,尤其是城乡信息基础设施建设仍存在较大差距。此外,社会治理的基础构成,如乡村社会结构、生活方式、生产方式、生产力水平,乡村居民的生活态度、参与社区治理的行为,农村大量流动人口,村组干部的思想观念、治理理念、信息技术掌握程度等,与城市社区相比,都存在一定程度的差异,这些差异性因素直接影响城市社会治理技术手段在乡村的推广应用。若生搬硬套城市网格化社会治理模式,必然很难满足乡村社会治理的需要,并可能造成资源浪费。

近期课题组进行的问卷调查结果显示,89.6%的公众认为网格化社会治理模式有应用前景,36.8%的公众认为网格化社会治理模式有广阔应用前景,39.2%的公众认为网格化社会治理模式的应用前景稳定,69.6%的公众认为网格化社会治理模式在城市社区有广阔应用前景,40%的公众认为网格化社会治理模式在农村社区有广阔应用前景。如何优化网格化社会治理模式,在提升人民群众获得感、幸福感和安全感的基础上,形成城乡一体的社会治理共同体呢?

将群众工作与专业社会工作融入网格化社会治理,促进政社互动

党的十九届四中全会对坚持和完善共建共治共享的社会治理制度提出了明确要求,为新时代加强和创新社会治理指明了方向,提出建成“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”的要求,指出群众路线在国家发展和治理中有显著制度优势。因此,在网格化社会治理中要强调群众参与和履行义务的能力,强调群众的效能感与获得感,强调发挥群众的聪明才智,不断创新社会治理模式。网格化社会治理赋予了群众路线在基层社会治理中的内在优势,在网格化社会治理过程中,国家通过“放管服”引导多元主体参与社会事务,调动多元主体的参与性、主动性,激发社会活力,进而推进人民群众行使民主权利、参与公共管理,充分发挥其在基层社区自治中的重要作用。

走好新时代群众路线,夯实网格化社会治理模式的群众基础。通过新型媒介动员、运用治理理念找回群众,完善国家政权体系和基层群众的制度化联系机制就是贯彻落实党的群众路线。制度化路径包括完善城乡社区自治制度、健全基层社会组织、健全群众利益保护机制等,这需要与时俱进创新群众路线,在落实权利、推进参与治理、加强协商与对话的实践中,提升社会治理能力。群众路线具有鲜活的生命力,是政党开展基层治理的重要工作方法,它具有价值取向优势、制度立场优势和效用优势等。通过相信群众、依靠群众,为群众自治组织赋能,进而化解基层社会中的矛盾纠纷与长期积怨,一方面可提升人民群众的社区归属感,另一方面可为网格化社会治理实践奠定群众基础。虽然群众路线的制度化费时费力,有可能提高基层行政成本,但从长远来看,可产生强基固本和事半功倍的政治效用、社会效用和经济效用。

化解网格化社会治理风险的关键在于将服务功能与管理功能统合起来,形成政府主导下多元主体联动的共治模式,以社区协商促进基层治理公共性增长。网格化社会治理作为社会服务的手段,提供什么样的服务取决于社会的需求。在政府权力下放,“政社归位、协同共治”理念下,创新设计和培育多元协同治理体系,完善议事协商程序,动员广大群众充分表达民意。在国家治理体系现代化建设中,至为重要且紧迫的是聚焦于国家与公民相遇的社会领域。迈向结构性与公共性的社会领域,必须发展健全的社会协同机制,以解决日渐凸显和日趋复杂的社会治理问题。社会治理的对象不仅仅是社会整体,更是一个个鲜活的个体。在推进社会治理机制创新时,要重新认识社会、发现社会,提升治理末梢的温度、柔性与活力。同时,将专业社会工作引入到基层治理中,明确社区两委、网格员与专业社会工作者在社区治理中的职责与分工,提高基层社会治理的现代化水平。为此,应充分发挥社会组织、政府购买社会工作服务项目在社区治理中的作用,广泛实施人民群众需求的社会工作服务项目,创新服务方式和服务内容,重点服务老人、儿童、妇女、残障人士等困难群体,并缓解其贫困;深化发展性社会工作项目,推动传统群众工作与专业社会工作融合,在工作中发挥群众自治组织的基础作用,形成群众的事情群众办的良性格局;注重发挥志愿服务的重要作用,积极整合社会力量,让志愿服务常态化;激活群众自治意识,拓宽群众参与治理的渠道,依托基层党建等平台,整合包括市场主体在内的社会资源,积极为社区群众提供所需所急之服务,形成基层治理多元主体互动局面。

深化网格化社会治理机制建设,提高社会治理能力

创新网格化社会治理的“参与式+回应式”机制。共建共治共享的社会建设强调社会参与,强调以基层社区为中心,向社会增权赋能,以发挥动员群众、发动群众、组织群众的作用,增强群众和社会组织的自我服务、服务社会的能力,夯实社会治理的基础。社会治理应根据不同文化环境,运用传统习俗、道德、社会契约等内生机制,引导和规范民众的公共生活。以主动回应模式推进社会治理,当以民众自治为关切,充分利用舆论工具,宣传人民群众喜闻乐见的基层故事,将社会治理资源向基层倾斜,切实做到以人民为中心,实现“民有所呼,我有所应”。同时,应建立健全行政保障机制,制定和出台相应的网格化社会治理法律法规,保障网格化社会治理有章可循,避免基层行政法制化治理出现偏差,造成新的社会矛盾。

由网格化社会治理转向网络化社会治理。自中央提出“实现政府治理和社会调解、居民自治良性互动”以来,地方政府在实践中不断探索从“网格化管理”到“网络化治理”的创新路径,以构建具有中国特色的基层社会治理的政社关系互动模式。网络化治理强调资源整合,促进网格化治理与社区自治有机融合,将纵向国家权力与横向社会参与有效链接,提升基层治理水平,推动社会治理升级。通过多中心、参与式发展、协商民主等理论实践,网络化治理重构政社合作系统,避免科层组织延伸的弊端和网格化社会治理的困惑,强调平等、协商、互助、合作的关系网络,发挥扁平化的组织效能,实现组织沟通互动、增强人民群众归属感,达到资源共享与公共价值增值的目的。与此同时,努力创新城乡各具特色的社会治理模式。中国城乡发展水平、社会治理能力不一,城市社区的特性与乡村社区的特性迥异,城市社区与乡村社区治理的着眼点不同。在推进乡村社会治理能力和治理水平现代化过程中,应以协同促进乡村经济社会的现代化为前提,一方面完善传统的公共基础设施和公共服务与现代化衔接,努力实现城乡基本公共服务均等化;另一方面应发挥新基建的信息化属性,将现代化的治理技术“乡土化”“熟人化”,推动现代信息治理技术手段与村民自治的融合,在实践网络化社会治理模式同时,真正建成城乡一体的社会治理共同体。

来源:人民论坛网,http://www.rmlt.com.cn/2020/0728/588174.shtml 发表时间:2020年7月28日