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丘水林:自然资源生态产品价值实现机制关键问题辨析

作者: 丘水林,中国农业大学人文与发展学院 发布日期:2021-01-11
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从生命共同体的高度来看,人与山水林田湖草的关系,实质是人与人之间的利益关系。稀缺的自然资源生态产品只有参与社会再生产过程中的生产、分配、交换和消费四个环节,才能确保其存量非减性和稳定性。我国自然资源生态产品价值实现机制的探索经过了改革开放初期以三北防护林、天然林资源保护工程、退耕还林还草示范工程等国家生态建设工程为主体的雏形阶段,到进入新世纪以命令控制型生态保护补偿为手段的探索阶段,再到十八大以来以市场化、多元化生态保护补偿为行动计划的蓬勃发展阶段。但在实践中,还存在自然资源生态产品概念模糊不清、价值实现范围和特征不清晰、与生态保护补偿之间关系相混淆、价值实现机制选择不明确等问题,因此有必要对自然资源生态产品价值实现机制的关键问题进行辨析。

一、自然资源生态产品的概念

论及自然资源生态产品价值实现问题,首先需要厘清自然资源生态产品的概念,错误的认识必然指导错误的实践。目前,政府和社会各界已有诸多讨论,归纳总结不外乎三类:一种观点是从狭义的角度认为自然资源生态产品是非人类创造的自然环境要素及其生态系统服务功能,如清新的空气、清洁的水源和水土保持等;另一种广义的观点认为自然资源生态产品包括所有具有生态特性、符合绿色标准的农产品、工业品和服务产品;还有一种相对折衷的观点认为自然资源生态产品除自然环境要素及其生态系统服务功能外,还包括人们直接利用自然环境要素生产的初级产品,如农业产品、林业产品、渔业产品等。需要特别指出的是,“生态产品”在党的十八大报告中首次提出,一个重要的现实背景是,长期粗放型的经济发展方式导致资源约束趋紧和生态环境恶化问题日趋严峻,因此强调“加大自然生态系统和环境保护力度,增强生态产品生产能力。”而在十九大报告中又进一步指出“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化,既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要,也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。”可见,狭义的自然资源生态产品概念无疑更符合党的十八大和十九大报告的语境和要义,自然资源生态产品是与农产品、工业品和服务产品并列的“第四类产品”。但值得注意的是,虽然农林牧渔矿等初级产品及其加工品不属于自然资源生态产品的范畴,但由于其本质上都是自然生态系统的产出物,因此这类产品参与市场经济循环的过程也即是自然资源生态产品价值间接实现的过程。

二、自然资源生态产品价值实现的范围和特征

在自然资源国家所有和集体所有的二元所有权制度下,如果不同机会成本和产权地位的提供者长期无法通过生态产品交易获得合意的收益,将严重挫伤其提供自然资源生态产品的积极性,甚至诱发改变土地利用类型的正向激励。因而努力把绿水青山蕴含的生态产品价值转化为金山银山,是实现人与自然和谐共生最为重要的基础。但是,这并不意味着所有的自然资源生态产品的价值都需要实现。一方面,对相互交织、天然一体的山水林田湖草等自然生态要素进行分割与计量,意味着需要为此付出尽可能低的成本。另一方面,把传统由非市场价值观和规范支配的特别是极具象征性、文化性或精神价值的自然资源生态产品商品化,其价值可能会由于具有同等交换价值的替代品而贬低。因此,只有社会总收益为正的生态系统管理活动才需要实现自然资源生态产品的价值。

延续时间漫长、阈值空间弹性大、区域分异明显是自然资源生态产品价值实现的三大基本特征。首先,由于过去粗放型的经济发展方式不断触及生态安全的底线和生命线,自然资源生态产品生产需要同时依赖自然力作用和人类间歇性劳动投入,但即便如此,人类劳动也仅占很小部分。自然资源生态产品的生产过程也是生态效益外溢的过程,即使说由于自然资源生态产品的生产过程与消费过程并存,提供者在短期内可能处于社会总收益为正、个人净收益为负的状态,但从长期来看,显然可以获得社会平均利润。其次,自然资源生态产品的消费不是一次性的,而是具有非排他性、非竞争性、外部性和空间逃逸性等特征,其价值远远高于自然生态系统的产出物。例如,一片森林,如果视为木质性产品开发并投放到市场上售卖,只能按其市场价格实现物质性产品的价值;如果将其管护起来适度发展森林康养、林下种植养殖等产业,则至少能获得不低于传统木材经营的收入,且存在较大的弹性空间。最后,基于我国自然生态资源空间分布不均衡且与老少边穷地区在地理分布上高度重合的客观事实,发达地区的自然资源生态产品通过生态赎买、碳汇交易、绿色金融等财政转移支付或市场交易等方式已经得到较好实现,经济欠发达地区自然资源生态产品市场发育迟缓,虽然也已开展退耕还林还草、森林生态效益补偿、草原生态保护补助奖励等颇具规模的生态保护补偿,但由于地方政府财力不足,难以弥补自然资源所有权人的生态保护成本和发展机会成本。

三、生态保护补偿和自然资源生态产品价值实现的关系

生态保护补偿作为一种促进外部效应内部化的重要环境政策工具,在调节生态环境利益相关者间的经济关系中发挥了重要的作用。2018年12月,国家发展改革委等九部门联合印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》,标志着我国市场化、多元化生态保护补偿机制政策框架的形成。而后,不少人把生态保护补偿和自然资源生态产品价值实现等同视之。但是,目前的生态保护补偿制度并没有解决庇古方案和科斯方案“共融”问题。森林生态效益补偿、草原生态保护补助奖励、国家重点生态功能区转移支付等纵向生态保护补偿制度补偿标准偏低、资金来源渠道和补偿方式单一,逐渐暴露出资金使用整体效益不高的弊端;地区间横向生态保护补偿大多限于受益关系明晰的流域上下游地区,且府际间存在认知差异、目标分歧和利益冲突;排污权交易、水权交易、碳排放权交易等自然资源生态产品市场只是自由交换市场的过渡性中间环节,市场配置资源的决定性作用尚未得到很好体现。

事实上,生态保护补偿和自然资源生态产品价值实现既有区别又有联系,不能混为一谈。二者相同点主要有以下三点。一是参与主体类似。不论是生态保护补偿还是自然资源生态产品价值实现,交易主体都包括自然资源生态产品的提供者和受益者(或实际受益者的代理方,如政府、NGO),他们的责权利是双向的。二是交易内容相同。都是以产生期望的自然资源生态产品或采取相应的活动类型为条件。三是根本目的相同。都是旨在促进人与自然和谐共生。二者不同点突出表现在以下几个方面。首先,基本原则不同。生态保护补偿的原则是受益者付费、保护者得到合理补偿,自然资源生态产品价值实现的原则是确保自然资源资产保值、增值。其次,作用范围不同。生态保护补偿作用的范围是针对大量自然资源生态产品的生态效益、社会效益和经济效益相对提供者而言是外部性的,即是把那些个人净收益为负但社会总收益为正的活动类型通过补偿转变为个人净收益为正的活动类型;自然资源生态产品价值实现的作用范围除了前述生态保护补偿作用的范围外,还包括个人净收益和社会总收益都为正的活动类型。再次,资金来源不同。尽管资金来源多样,但目前的生态保护补偿资金基本上都是中央和地方政府财政资金,而自然资源生态产品价值实现则更多的是来源于企业和社会资金。最后,强制性有差异。生态保护补偿明显带有行政性色彩,特别是在森林生态效益补偿、草原生态保护补助奖励、国家重点生态功能区转移支付等纵向生态保护补偿类型中尤为如此,而自然资源生态产品价值实现的强制性相对较弱,但交易合同约束性比较强。

四、自然资源生态产品价值实现机制的选择

按照实施主体和运行机制的差异,自然资源生态产品价值实现方式可以细分为公共部门实现、私人部门实现和第三部门组织实现。自然资源生态产品自身具有公共产品和私人产品复合性质及其价值实现同时存在政府失灵区间和市场失灵区间,使得单纯依靠公共部门、私人部门或第三部门组织显然难以解决复杂、动态、多元的利益矛盾。自然资源生态产品价值的公共部门实现虽然可以发挥集中力量办大事的制度优势,但也受到组织规模和交易限度、激励约束工具的有效性、自然资源生态产品信息掌握程度等组织形式的限制而缺乏经济效率。自然资源生态产品价值的私人部门实现由于公共物品、外部性、信息不对称等因素相互交织而导致市场失灵。自然资源生态产品价值的第三部门组织实现存在法律和行政障碍、资金约束、协调不力等掣肘,只能在局部性问题方面弥补政府失灵和市场失灵,在任何时期、任何国家中都不占主要地位。

基于对我国基本国情及自然资源生态产品价值实现新形势的综合研判,2018年4月,习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上指出,要选择具备条件的地区开展生态产品价值实现机制试点,探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径。由此,推进我国自然资源生态产品价值实现机制变革的基本路径包括以下几方面。第一,加快完善自然资源资产产权制度。以自然资源资产统一确权登记为基础,厘清各类自然资源资产的面积、界址、位置和用途,明确国家所有和集体所有之间、不同集体所有者之间、不同层级政府行使所有权之间占有、使用、收益、处分等权力边界。第二,建立健全生态综合补偿机制。明晰不同尺度生态空间中中央与地方财政事权和支出责任划分,拓宽资金筹集渠道,以提高生态保护补偿资金使用整体效益为核心,创新生态保护补偿资金使用方式,特别是要引导生态功能重要地区和生态环境敏感脆弱地区转变发展方式,增强自我发展能力。第三,积极培育和发展自然资源生态产品市场。明晰政府之间、政府与企业(个人)之间、企业(个人)与企业(个人)之间的交易规则,按照“免费分配—逐步拍卖—混合分配”的渐进方式稳步推进水权、碳排放权、排污权、用能权初始分配制度,完善自然资源生态产品市场统一管理部门、中长期配额总量以及MRV(监测、报告、核查)体系建设,大力培育独立的认证和监测机构、审计机构和相关代理、咨询机构等中介服务组织。

来源:微信公众号“中国土地科学”,https://mp.weixin.qq.com/s/p6c7GuEV8zoJ42-RK-4EPA 发表时间:2020年11月27日