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田毓振:日本国土空间用途管制及启示

作者: 田毓振,自然资源部国土空间用途管制司 发布日期:2021-04-18
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日本陆地国土面积约37.8万平方公里,人口约1.26亿,人口密度约339人/平方公里,山地和丘陵占到国土面积的3/4,是一个人口较为密集、资源相对紧缺的国家。日本虽然面临人多地少、资源匮乏的基本国情,却能够在有限的土地上以较小的用地代价实现了较高的人口承载和较快的经济发展。其中,相对完善的国土空间用途管制制度发挥了积极作用。

日本国土空间用途管制的经验

以完备的法律法规体系为支撑。在长期的管理实践中,日本建立了相对完备的用途管制法律制度。1919年,《都市计划法》及其配套的《市街地建筑物法》颁布,明确了规划区概念以及以推进规划实施为目的的土地征用制度,规定未经许可不得新建建筑物、变更土地用途等;1950年,日本出台《国土综合开发法》,作为国土开发管理的依据,并据此编制全国综合开发规划,2005年该法修改为《国土形成规划法》;1952年,日本颁布《农地法》,强化对农地的管制,规定农地用于非农地时须获得许可,不得随意占用农用地且不能任意转变用途;1989年,通过《土地基本法》,明确了与土地相关的基本事项,对土地的获取使用等方面做了规定。日本还颁布了《森林法》《森林林业基本法》对森林空间实施用途管制;颁布了《自然公园法》《自然环境保全法》对自然保护地实施用途管制;颁布了《河川法》对水资源实施用途管制;颁布了《牧野法》对草原实施用途管制;颁布了《大尺度地下公共使用特别措施法》对地下空间实施用途管制。此外,还颁布了《城市再开发法》《多极分散型国土形成促进法》《新都市基盘整备法》等百余部与国土空间用途管制相关的法律。这些法律法规支撑日本形成了较为完善、全域、全要素覆盖的国土空间用途管制制度体系。

刚性与弹性有机结合。日本国土空间规划具有很强的权威性,是日本经济社会发展和国土空间开发建设的指南,一经批准必须严格执行。从1962年的一全综《全国综合开发规划》到2015年日本国会通过的七全综《对流促进型国土形成规划》,截至目前日本共出台了7次国土空间规划。日本以国土空间规划作为实施用途管制的依据,并设计和完善了各种管制手段,包括边界管理、自上而下的总量指标控制、前置准入审批、开发许可证、转用许可审批等,此外还通过遥感卫星、信息系统等科技手段对规划代表指标、参考指标实施情况等进行动态监测,同时结合监管和多主体参与的审议机制每年对规划实施效果进行评估,根据监测评估结果适时对规划做出动态微调。空间规划将陆域国土划分为城市、农业、森林、自然公园、自然环境保全地域等五类地域,分别承载不同的空间功能。五个功能分区划分允许部分重叠地域。划分为单一功能区的地域管制较为刚性,如城市地区依据《城市规划法》对用途、容积率、建筑密度、高度等进行严格管制。重叠区域则根据规划的基本要求,确定空间利用的优先顺序。

统筹协调管控。日本实行统一国土空间用途管制下资源分类管理的体制。国土交通省对国土空间载体的土地、海洋和水集中统一规划管理,全面系统保护和合理开发利用国土空间,统筹国土空间规划、交通和城市基础设施建设。农林水产省负责管理农地、林草等,促进农林渔业发展和林草资源的可持续利用与保护。环境省负责管理自然公园、自然保护区等,保护自然环境。尽管不同类型国土空间开发保护由不同部门管理,但日本通过各类规划的衔接和用途管制规则的协调,实现了国土空间统一管制。

建设网络化、紧凑型的国土空间格局。日本提出建设网络化、紧凑型的国土空间格局,打造更多融入全球竞争的国土空间,推进空间“对流”,提高空间活力,按集约化精细化的发展思路,严格控制城市空间的无序扩张。为控制城市无序蔓延,2006年日本修改相关法律推进向集约型城市构造转换,同时国土交通省于2009年明确提出将“集约型城市构造”作为城市整备的方针,将基础设施建设与居民地块调整相结合来推进城市区域发展,运用土地区画整理进行城市更新,对私有的杂乱不规整的用地进行有规划的重新区画,土地权益人以自己的私有土地换取规划用途的变更,规划变更前后土地价值不变。原土地所有人的土地分成三块:一块作为公共设施建设用地,一块出售用于道路和公共设施建设费用,一块给土地权益人按新规划使用开发,以此达到建设、完善公共设施、提高宅地利用率的多重目的。

启示与借鉴

加快制定《国土空间开发保护法》《国土空间规划法》。立法是根本,没有完备的法律法规体系,就没有国土空间规划和用途管制的有效实施。日本国土空间用途管制的思路是先立法,再依法编制国土空间规划、制定用途管制制度。我国国土空间用途管制相关制度散见于《土地管理法》《城乡规划法》《森林法》《草原法》《海域管理法》等法律,对保护耕地、林地等发挥了重要作用。但目前尚无一部法律基于生态系统整体性对国土空间用途管制做出统一规定。因此,建议根据生态文明体制改革相关精神,加快制定《国土空间开发保护法》《国土空间规划法》等法律,按《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的要求,分区分类实施用途管制,并在法律中明确约束指标、分区准入、国土空间规划许可等用途转用制度的地位和作用。亦可根据管理实践适时制定《国土空间用途管制条例》,对管制的依据、主体、主要内容、程序、实施保障等内容进行具体规定。

实现各类空间资源管制规则有机统一。日本在资源分类管理的体制下依然能够实现国土空间统一用途管制,其制度经验的重点在于规则统一、有机衔接、协同共治、分级管理。我国实行“多规合一”前,常因资源要素分散管理、管制规则冲突等问题,使国土空间用途管制碎片化,并由此导致不同管理部门行政审批制度之间的内容重复、相互牵制等问题,降低了行政效率,浪费了行政资源。在统一的国土空间规划体系下,应依据一个规划、基于一张底图、遵循一个标准,按山水林田湖草系统治理要求针对城镇、农业、生态空间用途管制制定有机统一的制度规范和技术标准,统筹制定各类空间资源转换规则,建立科学简明易操作的国土空间用途管制模式,提高空间管制效率和效果。

底线刚性管控与因地制宜弹性管控并重。资源开发利用要有边界和底线。建设人与自然和谐共生的现代化,必须保持底线的刚性管控,坚守“三条控制线”,上图入库严格管理,严禁任意改变用途,通过自上而下的总量指标控制、划线控制、开发时序控制、准入条件设置、严控用途改变等方式,确保国土空间开发保护格局与资源环境承载能力相匹配。在守住底线、不突破总量指标的前提下,建议给予地方充分的空间配置自主权,实施开发强度和保护程度自主管控,提高资源配置的针对性;鼓励各地区根据资源环境禀赋和矛盾,发挥比较优势,协同区域资源,按“内涵式、集约型、绿色化”的理念,分类精准施策;允许地方按价值对应原则,探索使用权人减少部分现有用地用于生态空间、公共设施建设换取容积率奖励、规划用途调整等做法,探索空间开发许可交易、发展权转移、税收就业贡献度挂钩等经济手段提高空间资源周转效率。

简化并整合审批许可。为守住自然生态安全边界、提高资源利用效率,确有必要设置一定的强制性审批许可,但激发市场主体活力、优化营商环境更需要精简合并审批许可事项,提升管制效能。应按照“一类事项一个部门统筹、一个阶段同类事项整合”的原则,聚焦管制实质,去枝强干,对空间资源相关审批许可事项简化、优化、合并、整合。同时,以经济手段减少或替代强制性管制事项。

以信息化助力管制效率质量双提升。应依托一个信息平台、基于一张底图,建立从国家到地方上下贯通、横向协同、动态更新的信息系统。通过统一的信息平台实现各类空间使用的智能管理。例如:相对人可以在初始申请阶段即可获得是否符合空间规划、是否占用永久基本农田生态保护红线等否定性信息,自动获取前期提供过的信息,智能查询相关业务办理情况等。主管部门可对审批许可申请信息、办理效率、合法合规性等进行智能监测分析预警,及时发现管制制度在执行中存在的问题,实行全生命周期监管,并以其作为调整完善政策的重要依据,辅助决策施政,实现空间用途管制标准化、规范性、透明化。

来源:《中国土地》微信公众号 发表时间:2021年02月25日