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陈文玲:以创新思维推进粤港澳大湾区建设——打造大国竞争博弈新高地若干问题

作者: 陈文玲,中国国际经济交流中心总经济师、国务院研究室原司长、中国区域经济50人论坛成员 发布日期:2020-10-22
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当今世界大国竞争与博弈异常激烈,焦点是中美关系,香港成为美对我博弈的重要棋子,这使粤港澳大湾区面临的外部环境发生了极大变化,也更加凸显粤港澳大湾区国家战略的重大战略价值。创新“一国两制”内核重塑香港优势,发挥粤港澳大湾区国家战略的迫切需要、核心要义和制度性保证。同时,以制度创新位重点,用创新思维推动粤港澳大湾区建设,有利于粤港澳大湾区更好承担国家对外开放使命,打造经济高质量发展高地,是“逆全球化”浪潮下粤港澳大湾区主动作为的战略选择,有利于创造我国在国际竞争特别是大国博弈中的新高地。

当今世界正面临“百年未有之大变局”,大国竞争与博弈异常激烈。毫无疑问,中美关系成为“百年未有之大变局”的最大变量,美国对华总体战略从2017年实现“战略转向”,把中国作为美国最大的竞争对手甚至敌手,并且转向全方位“战略实施”和“战略打击”。美国对中国从贸易战、科技战、金融战、舆论战到新的军事布局,特别是把分裂中国作为一张重要的“牌”。其中,香港成为美对我进行战略打击和战略遏制的一枚重要棋子,在香港引发了混乱与暴乱,这使粤港澳大湾区规划制定之初的外部环境发生了极大变化。今年6月30日,十三届全国人大常委会第二十次会议表决通过了《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》(简称《香港国安法》),在“一国两制”实践中具有里程碑意义,为确保“一国两制”行稳致远提供了强大制度保障,也为落实粤港澳大湾区战略扫清了障碍。抓住重大战略时机,落实重大战略部署,做好重大战略设计,在坚守“一国”之本的前提下,善用“两制”之利,从整合粤港澳三地存量资源和创造增量资源入手,实现三个单独关税区规则标准的对接或衔接,发挥三套货币体系各自优势形成集成优势,利用三地法律制度、社会制度差异形成新的整体优势,通过制度变革、整合和创新,把粤港澳大湾区原有的被动、劣势和问题,转化为新形势下粤港澳大湾区战略的新内涵和新布局,把粤港澳大湾区国家战略真正落实到处,发挥其广泛、持久的优势和爆发力,创造我国在国际竞争特别是大国博弈中的新高地。

一、新形势下创新“一国两制”内涵,重塑香港优势,是落实粤港澳大湾区国家战略的迫切需要

新中国成立70多年来,香港具有独特的地位和价值。改革开放之前,香港是中国通向国际市场的唯一通道,改革开放40多年来,香港成为中国东西方文化和市场的超级联系人,香港在推动中国改革开放历程中发挥了独特的作用。广东珠三角地区毗邻港澳,成为中国改革开放前沿和试验田。香港回归23年来,与内地关系日益紧密,目前香港居民70%以上来自内地,主要是广东省,资本市场60%以上企业、70%以上资金来自境内,是内地吸引外商直接投资的第一来源地。港澳的制造业经过几十年向内地转移,从10万家、几十万就业人口发展到几百万家企业、近千万就业人口,港澳居民在内地生活、产业、就业日益增多。但是香港23年回归后并没有完全实现人心回归,也没有实现与内地规则标准对接,既没有把港澳的制度、规则与标准优势放大为毗邻地区省份的优势,也没有从内地快速发展形成的更为先进的制度、规则与标准中汲取养分,转化为香港的新优势。近几年美国利用香港这张“牌”遏制中国,企图形成与“台独”“疆独”“藏独”并列的“港独”局面,以增加打击中国的筹码,对香港渗透和干预加大,2019年甚至直接对香港立法干预我国内政,香港先后经历“非法‘占中’”“修例风波”等街头暴乱和社会急剧动荡。与此同时,香港贫富差距过大、产业空心化、社会认识撕裂、养老问题突出、青年人没有上升通道等固有难题,也没有得到有效解决。特别是在内地发展加快、以美为首西方国家对香港渗透和干预加剧条件下,一些香港市民也产生了祖国认同和价值观的扭曲,对自身发展和香港的未来发展、定位和作用都感到十分迷茫。

“一国两制”是中国的一个伟大创举,需要在实践中不断探索。当前“一国两制”在香港的实践遇到一些新情况新问题,必须在牢固树立“一国”意识,坚守“一国”原则基础上,聚焦发展这个永恒主题。可以看到,《香港国安法》的颁布实施,为坚守“一国之本”和维护香港的社会稳定与经济繁荣提供了强大的法律保障,迫切需要抓住机遇,创新“一国两制”内涵,把主要精力集中到搞建设、谋发展上来。重塑香港优势,明确香港定位和作用,通过落实粤港澳大湾区战略,推动香港加快经济社会发展,实现香港少年快乐成长、青年施展才能、壮年事业有成、长者安度晚年的期望。香港背靠祖国、面向世界,有着许多有利发展条件和独特竞争优势。特别是粤港澳大湾区国家战略的落实推进为香港发展提供了难得机遇、不竭动力、广阔空间。加快推进粤港澳大湾区建设,可以把香港营商制度和营商环境等优势复制放大到整个湾区,可以把香港优势和内地优势对接形成的制度集成优势,在取得经验后复制推广到全国转变为整个国家的优势,从而使香港在国安立法后变得比以往更加开放、更有竞争力、更有制度优势,使香港乃至大湾区作为全球“超级联系人”角色得以加强。这是新形势下丰富“一国两制”实践内涵,探索不同制度下国家统一强盛的新路径,也是深度破解香港面临内外问题,应对以美为首外部势力对我干预的主动战略选择。

二、当前大国竞争博弈特别是中美竞争博弈加剧,凸显粤港澳大湾区建设的战略价值

当前,国际形势正在发生显著而深刻的变化,国家间相互依赖程度不断加深,不同发展阶段的国家之间、不同政治制度的国家之间、不同社会阶层的群体之间、不同价值取向的群体之间的对立冲突越发明显。美国发起的与其他国家之间的矛盾冲突不断升级,全球进入空前激烈的大国竞争与博弈,全球政治、经济、外交、地缘格局正在加速分化与重构,中美竞争博弈更是成为大国竞争博弈的焦点,成为影响世界格局的最大变量。疫情中美国执意加快推动与中国“脱钩”,中美对抗性竞争博弈加速并成为中美关系的主流,长期趋势性特征凸显。大国竞争博弈比拼的是一个国家经济发展的韧性、活力、发展空间和回旋余地。中国要在长周期的中美竞争博弈中胜出,必须要有创新高地、人才高地、知识高地、制度供给高地、经济高质量发展高地。

粤港澳大湾区经济发展水平全国领先,产业体系和配套能力完备,产业集群发展优势明显,经济互补性强,创新企业和创新要素集聚。香港、澳门服务业高度发达,珠三角九市已初步形成以战略性新兴产业为先导、先进制造业和现代服务业为主体的产业结构,三地科技研发、转化能力突出,拥有一批在全国乃至全球具有重要影响力的高校、科研院所、高新技术企业和国家大科学工程,创新要素吸引力强,创新基础雄厚。用创新思维和非常规的改革开放布局,加快落实推进粤港澳大湾区国家战略规划,可以通过提供更优的制度规则,使粤港澳大湾区成为创造全国创新高地、人才高地、知识高地、制度供给高地、经济高质量发展高地的引领者、探索者和改革者。

当前粤港澳大湾区建设正面临前所未有的新挑战。香港成为美国打压、遏制和围堵中国战略转向的重要焦点,华为、中兴通讯、海康威视、大疆等广东一批创新型企业被美国列入实体清单,正遭遇空前的困难和挑战。粤港澳大湾区原有的存量矛盾和问题尚待解决,新的增量问题更加严峻,存量和增量矛盾的叠加交织,使粤港澳大湾区国家战略能否落地和成功受到空前挑战。在这样的新形势下,如能通过粤港澳大湾区规则标准的对接或衔接,创新粤港澳大湾区建设的合作思路、合作方式和合作路径,使粤港澳大湾区成为引领未来中国经济发展的新引擎和动力源,成为中美竞争博弈特别是打破美对我封锁和围堵的重要突破口,可以成为我破解美国干涉我国内政、打祖国分裂牌的最好的路径,有利于从整体上改变中美竞争博弈态势,成为中美长期竞争博弈中我变被动为主动的关键一步。

三、发挥粤港澳三地比较优势,形成集成优势,是落实粤港澳大湾区国家战略的核心要义

粤港澳三地比较优势明显,具有雄厚的存量资源。粤港澳大湾区国家战略实施推进,为三地改革探索、突破壁垒,把存量资源转化为增量资源,比较优势转变为集成优势提供了重大机遇。广东是我国对外开放的前沿阵地,是我国第一经济大省、第一对外贸易大省,是全国领先的先进制造业基地、创新高地和人才知识高地。广东也是国内国际化、市场化和开放程度最高的省份之一,特别是正在形成基于三地优势的科技创新长廊,经济高质量、一体化发展的三个核心极点,拥有华为、中兴通讯、腾讯等一大批创新型企业。2019年,中央决定把深圳建设成中国特色社会主义先行示范区,广州南沙、深圳前海、珠海横琴三大国家级新区正在加速度。香港创新区、深圳国家自主创新示范区、深港科技创新合作区、广州知识城等一批创新开放合作平台正在形成。香港是国际金融、航运、贸易中心和国际航空枢纽,拥有高度国际化、法治化、市场化、便利化的营商环境以及遍布全球的商业网络,是全球最自由经济体之一,在现代营商制度和营商环境、税收制度、人才制度、社会管理和治理模式等方面,优势十分明显。“更为重要的是,香港享有‘一国两制’的制度优势,不仅能够分享内地的广阔市场和发展机遇,而且经常作为国家对外开放‘先行先试’的试验场,占得发展先机”。澳门是世界旅游休闲中心,是国际化商务旅游之都,是我国与葡语国家商贸合作的服务平台,是不可多得的我国与葡语国家联系的大通道。

2019年粤港澳大湾区GDP总量为11.59万亿元,占全国GDP总量的11.61%。但与东京湾区、纽约湾区、旧金山湾区等世界一流湾区相比,粤港澳大湾区还有很大发展空间。中国社会科学院财经战略研究院发布的《四大湾区影响力报告(2018):纽约·旧金山·东京·粤港澳》显示,粤港澳大湾区在占地面积、人口总量、港口集装箱吞吐量、机场旅客吞吐量等方面优势明显,整体影响力指数排名第三,高于东京湾区,排在旧金山湾区和纽约湾区之后。但在人均GDP、地均GDP、第三产业比重和营商环境等得分远低于其他三大湾区,位居末位;创新基础指标和创新能力指标也表现乏力,都排在最后一位。这说明粤港澳大湾区整体的发展质量和创新水平与发达国家湾区相比还存在一定差距。之所以存在着差距,有历史形成的原因,更有在新形势下三地没有实现规则标准对接或者衔接,形成集成优势有很大关系。特别地,当前粤港澳大湾区国家战略实施推进和协同发展,必须正视和协调解决影响三地实现优势互补的体制机制问题。如能通过规则衔接或对接,破解粤港澳大湾区建设中存在的深层次难题和体制机制性障碍,把香港、澳门的独特存量资源优势,与广东的存量资源优势叠加转变为新的集成优势,将产生巨大的乘数效应。通过形成发展共识,以创造优质制度供给,放大我们的经济规模优势、市场规模优势、制造业生产能力优势和创新优势,大幅度提升现代服务能力和金融能力,优化营商规则和营商环境。只要这些优势发挥出来,就一定能使这一区域超越纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区等世界著名湾区,成为具有最强制造业能力、创新能力、现代服务能力和金融能力的世界一流湾区,成为全球知识高地、技术高地、人才高地和优质制度供给高地。这既是粤港澳大湾区国家战略的核心要义,也是推进粤港澳大湾区建设的迫切需要。

四、打破制度壁垒,形成规则对接或衔接,是落实粤港澳大湾区国家战略的制度性保证

粤港澳大湾区是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的国家重大战略,事关我国经济发展、改革开放和“一国两制”事业的全局。与世界著名几大湾区如纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区等有着本质不同,粤港澳大湾区是一个国家、两种制度、三个法域和三个单独关税区,流通三种货币的跨境合作,三地在经济制度、法律制度、行政体制和社会管理模式等方面,在经济自由度、市场开放度、营商便利度及社会福利水平等方面差异较大,差异既可以成为壁垒,也可以成为互补互动互相支撑的巨大潜在优势。要使粤港澳大湾区突破商流、物流、信息流、资金流和人员流动的制度障碍,快速解决跨境协调、社会融合等衔接问题,实现资源要素的优化配置,真正实现区域经济一体化发展,这既有利于三地发展,也是创造中国经济社会发展新思路新布局的一次伟大探索与尝试。

习近平主席指出,“建设好大湾区,关键在创新。要在‘一国两制’方针和基本法框架内,发挥粤港澳综合优势,创新体制机制,促进要素流通。大湾区是在一个国家、两种制度、三个关税区、三种货币的条件下建设的,国际上没有先例。要大胆闯、大胆试,开出一条新路来”。我们一定要遵循习近平重要指示精神,打破传统思维定式,在保持“一国”的前提下,充分利用现有制度规则差异,通过制度对接和规则衔接,在国际上没有先例可循的中国国土上,创造出一番事业和奇迹。比如,一个国家内跨行政区域的两种制度,可以在保持原来社会结构、社会认同相对稳定下实现资源有效配置。三个法域可以使三地在维护国家立法统一下,形成有区别但可以相互借鉴的法律连接关系,推动区域内联合执法和司法结果互认,特别是内地可以通过借鉴港澳海洋法系判例法,逐渐弥合法律上的差异,适应国际上更大范围的法律约束。三个独立关税区为内地探索实行零关税、低税率、简税制,实现区域内一体化快速通关,构建与国际高标准对标的商事便利化制度体系提供重要参照系。三套货币体系使三地可以联手共同应对和缓冲国际金融风险,特别是香港作为全球最大的人民币离岸中心,是人民币国际化的最大防火墙,是国家对外开放“先行先试”的试验场,“沪港通”“深港通”“债券通”都在香港试点,这也说明香港独特的价值和作用。毋庸置疑,充分利用制度规则差异,打破制度壁垒实现经济、社会、文化、制度等方面的协同融合发展的过程,是粤港澳三地相互借鉴、相互学习、相互衔接、相互匹配,形成新的优选制度和制度规则对接或衔接的过程。在这个过程中,制度规则标准对接或衔接,需要向最优、最开放、最高的规则标准看齐,港澳优于内地的向港澳规则标准对接或者衔接,内地优于港澳的则向内地规则标准看齐,三地共同对接国际适用的高标准规则,这也是新形势下我国应对全球产业链、产品链、供应链、价值链变化的必然选择。因此,面向未来创造与国际一流标准衔接的粤港澳大湾区一体化的高标准制度规则体系,最终的结果,粤港澳大湾区一定会成为中国乃至世界商流、物流、资金流、信息流和人员流动等现代流通最顺畅、市场活跃度最高、现代营商环境最优的区域。在这种情况下,进一步提升和放大香港优势,推动三地产业优势互补和资源优化配置,真正实现粤港澳大湾区的经济一体化发展,打造国际一流湾区,形成中国经济增长新动能,形成中国在全球竞争新优势,就从国家战略规划变成了现实。

五、将国家开放经验转化为粤港澳大湾区的制度设计,是粤港澳大湾区更好承担国家全面对外开放使命的现实需要

改革开放40多年来,我国适应经济全球化发展大势,抓住了重要历史机遇,大力发展开放型经济,取得了举世瞩目的巨大成就。其中,广东的改革开放与毗邻港澳有很大关系,在内地扩大对外开放过程中港澳发挥了不可磨灭的作用,广东作为东南沿海先发区域,在国家发展中始终走在前列。

当前我国新一轮对外开放面临环境发生重大变化。从国际环境看,世界经济合作与竞争进入更高层次、更为复杂和剧烈变动的演化调整阶段,从产业重组要素流动到进入制度、规则、标准之争,从产业链垂直分工发达国家拥有硬件竞争优势到产业链水平分工,从强调劳动力红利和价格竞争优势到比较营商环境等。从国内看,我国对外开放正面临参与全球价值链层次偏低、服务业开放不足、衔接国际贸易投资新规则有差距、对外投资竞争力不强等问题,迫切需要推动商品和要素市场开放,创造制度规则标准等制度型开放新优势,需要更加注重对外开放的制度性、结构性安排。

作为我国对外开放的重要门户、全球投资最活跃的区域之一、高水平参与国际经济合作的重要平台,粤港澳大湾区在助力国家全面对外开放新格局中依然具有不可替代的独特优势和价值。正如习近平主席会见香港澳门各界庆祝国家改革开放 40 周年访问团时所指出,“在新时代国家改革开放进程中,香港、澳门仍然具有特殊地位和独特优势,仍然可以发挥不可替代的作用”,希望港澳“更加积极主动助力国家全面开放”,强调 “在国家扩大对外开放的过程中,香港、澳门的地位和作用只会加强,不会减弱”。“要把香港、澳门国际联系广泛、专业服务发达等优势同内地市场广阔、产业体系完整、科技实力较强等优势结合起来,提升香港国际金融、航运、贸易中心地位,加快建设香港国际创新科技中心,加强澳门世界旅游休闲中心、中葡商贸合作服务平台建设,努力把香港、澳门打造成国家双向开放的重要桥头堡”。粤港澳大湾区具备开放水平较高、合作基础良好、产业结构互补等国内其他区域无法比拟的基础条件,使其能更好地承担新时代国家全面对外开放的使命。将40多年来我国对外开放的先进经验转化为粤港澳大湾区的制度设计,特别是借鉴上海自贸试验区新片区、海南自贸港等国家新布局,在此基础上通过粤港澳大湾区内规则标准对接或衔接,深化制度创新,创造高标准国际经贸规则和国际一流营商环境,积极探索我国新一轮对外开放的新路径和新方式,有利于在更高起点、更高层次、更高目标上推进改革开放,探索更多可复制、可推广、与国际通行经贸规则相衔接的经验做法,使粤港澳大湾区成为我国新一轮对外开放的前沿阵地,成为新时代引领高标准国际经贸的制度性开放新高地,建立与国际接轨的开放型经济新体制;同时也有利于通过区域双向开放,全面参与国际经济合作,推进“一带一路”建设,构建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的对接融通的重要支撑区,打造高水平参与国际经济合作新平台。

六、塑造粤港澳大湾区国内国际双循环根据地,是“逆全球化”浪潮下粤港澳大湾区主动作为的战略选择

经济全球化是人类社会发展的客观规律和历史进程,是世界经济增长的主要动能和主流方向,但反全球化的逆流发生也是必然,一些国家保护主义和单边主义盛行。特别是,当前人类正在经历“二战”以来最严重的全球公共卫生突发事件,世界经济深度衰退,跨国经贸和人员交往严重受阻,贸易保护主义、孤立主义、极端民族主义等逆全球化发展因素加快集聚,以美国为首的西方国家加快推动“去中国化”,增强产业本土化、自主化,以提升产业链供应链的安全性,这必将对全球产业布局带来冲击,对经济全球化造成严重的障碍,也使我面临的外部环境更加严峻,增加了我开展国际经贸合作的难度。在这样的背景下,中央提出构建“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”,要以满足国内需求为立足点,着力打通生产、分配、流通、消费各个环节,积极促进形成供给需求能在国内基本满足、可持续、低风险的强大国内统一市场体系,维护国内的产业链与供应链安全;同时,继续推进全面对外开放,积极拥护新型经济全球化,促进良性国际循环,形成国内循环、国际循环相互促进的新发展格局。

粤港澳大湾区是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一,是中国联系世界的重要纽带,在国家发展大局中具有重要战略地位。特别是对于构建国内国际双循环相互促进的新发展格局而言,粤港澳大湾区战略地位尤为重要,它既是国内市场循环的腹地,是联系国际市场循环的桥梁、战略支点,也是国内国际市场的重要转换带。加快落实推进粤港澳大湾区建设,充分发挥湾区产业体系完备的优势,着力打通粤港澳大湾区内外生产、分配、流通、消费各个环节,提升市场互联互通水平,促进生产要素高效便捷流动,形成基于强大国内市场的区域市场,保持并放大我国制造业优势,形成稳定的产业链、供应链、服务链和价值链,从而使粤港澳大湾区成为国内市场循环的最稳固的根据地。充分发挥大湾区区位优势明显和国际化水平领先优势,积极推动新型经济全球化、参与全球竞争和国际经济合作,使粤港澳大湾区成为我国抢抓国际市场机遇的排头兵、抵御国际市场危机与风险的缓冲带,成为新形势下国家构建以国内市场循环为主体、国内国际双循环相互促进新发展格局的战略要地。

七、创新粤港澳大湾区经济高质量发展的体制机制,是落实粤港澳大湾区打造高质量发展典范的内在要求

党的十九大报告指出,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,正处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。党的十九届四中全会作出了“推动经济高质量发展”的战略部署,这是保持我国经济社会持续健康发展和实现第二个百年奋斗目标的必然要求,也是当前必须跨越的关口。要实现这个目标,就必须构建推动经济高质量发展的体制机制,破解当前我国经济发展中结构性、体制性、周期性问题相互交织所带来的困难和挑战。改革开放40多年来,粤港澳大湾区走在我国改革开放的最前沿,为我国对外开放和经济现代化建设作出了巨大贡献。粤港澳大湾区特别是广东省是中国改革开放的一面旗帜,也是中国发展阶段性特征的一个缩影。当前我国经济发展中面临的结构性、体制性等问题,在粤港澳大湾区都有所体现。解决这些问题,需要进一步改革开放,创新体制机制。推进粤港澳大湾区建设,充分发挥粤港澳科技研发与产业创新优势,推动转型发展、创新发展,破除影响创新要素自由流动的瓶颈和制约,促进各类要素在大湾区便捷流动和优化配置,持续保持和放大湾区的巨大制造业生产能力优势、市场优势、创新集聚和体制机制优势,使粤港澳大湾区成为新时代改革开放的受益者,发展成果的共享者,社会主义现代化强国的建设者,成为全国经济高质量发展的典范。

在未来相当长一段时期内,中美关系将越来越复杂,竞争博弈将长期存在,凝聚智慧、直面对手乃至敌手向我们发起的挑战或者挑衅,是我们在新形势下长期面对的重大课题。用创新思维落实粤港澳大湾区战略,迅速放大存量资源,创造增量资源,形成集成优势,把粤港澳大湾区打造成世界一流的制度供给高地、创新高地、人才高地、知识高地和经济高质量发展高地。这是在新形势下,我国可以以最快的速度、最大限度利用已有优势和资源,通过制度创新创造中国经济增长新动能和全球竞争新优势,以出其不意的速度形成我与美竞争博弈重大战略筹码的主动战略选择。

来源:微信号“中国区域经济50人论坛”,https://mp.weixin.qq.com/s/XvyfbMwFJ9XVx6UIoR8DdQ 发表时间:2020年9月3日