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蔡昉:中国减贫成效的世界意义

作者: 蔡昉,中国社会科学院副院长 发布日期:2020-10-26
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2020年是决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚之年。习近平总书记前不久在决战决胜脱贫攻坚座谈会上指出:“今年脱贫攻坚任务完成后,我国将提前10年实现联合国2030年可持续发展议程的减贫目标,世界上没有哪一个国家能在这么短的时间内帮助这么多人脱贫,这对中国和世界都具有重大意义。”

改革开放以来,中国不仅实现了世界上最快速的经济增长,最大程度地改善了人民生活水平,也实现了世界上规模最大的扶贫、减贫,为全球减贫事业贡献了中国智慧和中国方案。

1981~2015中国对全球扶贫

直接贡献率76.8%

1978年,按当时中国政府确定的贫困标准即每人每年100元统计,农村贫困人口为2.5亿人,占农村总人口的30.7%。1984年,扶贫标准提高到每人每年200元,贫困人口下降到1.28亿,贫困发生率降低到15.1%。

此后,国家开始实施扶贫开发战略,在贫困标准不断提高的同时,贫困人口持续减少。按照2010年的扶贫标准即1274元/每人每年统计,农村贫困人口从2000年的9422万人,减少到2010年的2688万人,相应地,贫困发生率从10.2%下降到2.8%(图1略)。 

2011年中央政府把国家扶贫标准大幅度提高到以2010年不变价为基准的2300元,比2009年提高了92%。这一新标准的出台,使得全国贫困人口数量或覆盖面由2010年的2688万人扩大到了1.28亿人。按照国际可比的购买力平价法,这一新的扶贫标准相当于人均每天1.8美元,超过了世界银行2008年制定的每天1.25美元的国际贫困标准。在这个新标准下,农村贫困人口继续大幅度减少。2012~2018年的6年中,共有8239万农村贫困人口脱贫,按照新标准计算的贫困率从10.2%下降到1.7%。

中国扶贫开发以及在整体上提前完成千年发展目标的巨大成就,得到了国际社会的一致赞誉,普遍认为中国扶贫所取得的成就深刻地影响着国际社会,既直接对全球减贫作出数量贡献,也为发展中国家甚至整个世界提供了一种可资借鉴的经验模式。

在1981~2015年期间,按照世界银行标准界定的全世界绝对贫困人口,即每天收入不足1.9国际美元(2011年不变价)的人口,从18.93亿减少为7.53亿,同期中国从8.78亿减少为959.9万(图2略),这就是说,中国对全球扶贫的直接贡献率为76.2%。这是中国对国际扶贫和发展事业的巨大贡献,也是对人类文明和进步事业的巨大贡献。

以人民为中心是

中国智慧和中国方案的核心

被实践证明过的有益知识和理念,是特定类型的公共品。因此,把中国成功的实践经验或中国故事上升为中国智慧,以中国方案的形式提供给发展中国家,作为一种可能的发展道路选择,无疑应该是中国为人类做出更大贡献的主要方式。显然,最不容置疑的中国智慧体现在中国成功的减贫经验之中。

从邓小平遵循“三个有利于”改革标准,到习近平坚持以人民为中心的发展思想,从根本上保证了改革开放发展共享成为一个整体,相互之间具有内在的逻辑,形成必然的因果关系。在这个整体关系中,实施扶贫战略是实现共享理念和改善民生努力的重要组成部分,是中国人民的有意识行动而非无意之举,是政府和社会的主动作为而不仅仅是市场的涓流效应。

下面,我们以打破扶贫效果边际递减律为例,说明以人民为中心的发展思想,当之无愧居于中国智慧和中国方案的核心位置。

在世界各国的扶贫实践中,研究者和实践者普遍观察到一个边际效果递减的现象,甚至有人称之为“规律”,也就是说随着扶贫行动的推进从而贫困人数的减少,最后那个较小规模的贫困人口,由于在地理上集中居住于生态、生产和生活条件恶劣的地区,并且具有残疾、疾病、年老、受教育程度低等劳动能力不足等人口特征,其脱贫的难度显著增大。因此,扶贫脱贫走完最后一公里的步履十分艰难,以致绝大多数发展中国家甚至很多发达国家,都未能攻克这个顽固的贫困堡垒。

从改革开放以来的扶贫实践看,在中国农村贫困人口的持续减少过程中,也不断遭遇到这个边际效果递减现象。扶贫标准不断在提高。然而,在迄今为止的每个阶段上,虽然扶贫努力没有丝毫减弱,最后那个较小数量农村贫困人群的脱贫问题却一直没有得到彻底解决。

我们可以以近年来的中央财政专项扶贫资金增长及其减贫效果为例,认识这种边际减贫效果递减现象。每亿元中央财政扶贫资金所减少的农村贫困人口数,从2011年的87.8万下降到2014年的31.7万,进而下降到2017年的6.8万。(朱玲、何伟:《工业化城市化过程中的乡村减贫40年》,《劳动经济研究》2018年第4期。)

在物质生产领域,投资活动一旦遭遇到边际报酬递减现象,通常就会停止并转向其他领域。然而,扶贫是对人的投资而不同于一般投资活动,显然不应该遵循物质投资领域的规律。但是,能够实际中做到这一点,无疑是这个领域的最显著中国特色。在2010~2017年期间,中央财政扶贫资金规模仍然稳定地以年均21.3%的速度增长。

只有从以人民为中心发展这个根本认识论,才会做出如此持续不懈的扶贫努力和彻底脱贫的庄严承诺。从此出发,贫困的减少就是扶贫这个对人进行投资事业的回报率,扶贫边际效果递减“规律”在中国并不适用。也正是随着2020年全面建成小康社会目标的临近,“一个不能少”的任务越来越艰巨和现实,党中央做出现行标准下农村贫困人口全部脱贫的庄严承诺以及战略与战术部署。

张北县德胜村光伏电站

中国减贫智慧

可供他国借鉴的主要经验

在以人民为中心的发展思想指导下,在改革开放发展共享过程中,中国实施专门的农村扶贫战略,所取得的扶贫减贫成就及其主要经验,可以从以下方面进行概括。

首先,充分发挥举国体制优势,最大程度地动员社会力量,实现全方位和全社会扶贫。早在20世纪80年代中期,在中央政府层面就成立了常设的扶贫工作领导机构。扶贫不仅成为既定战略,得到持之以恒地实施,而且以“八七”攻坚计划以及十年农村扶贫开发纲要的形式,在每个阶段都有独特的重点任务和目标。专门的扶贫资金被纳入中央和省级政府预算,总规模不断提高。此外,城乡最低生活保障制度、社会救助等其他社会保护机制的建立,以及慈善事业的发展和对口扶贫机制的完善,与扶贫战略形成了互补关系和工作合力。改革开放以来特别是党的十八大以来,动员全党全国全社会力量,坚持精准扶贫、精准脱贫,成为一项举世瞩目的社会干预实验。

其次,随着经济发展阶段的变化,不断调整扶贫工作重心,政策和措施更加聚焦贫困人口。随着贫困人口从广泛分布到日益集中到脆弱区域和弱势家庭,扶贫战略也实现了相应的转变,从最初实施区域性开发扶贫战略,到识别国家级重点扶持贫困县,再到确立重点扶持贫困村并实施整村推进扶贫战略,直至为每一个贫困家庭建档立卡,帮扶措施直接精准到人。针对不同情况的边缘化贫困人口,政府分别通过扶持生产和就业、移民搬迁安置、低保政策兜底、医疗救助扶持等政策手段帮助脱贫。此外,从2000年开始实施的西部大开发战略和中部崛起战略等区域协调发展战略,在更加宏观的区域发展层面,从人力资本、基础设施、体制机制等方面消除农村贫困人口的脱贫障碍。在这种区域发展战略下,扶贫片区、扶贫重点县、重点村到贫困户,从宏观到微观层层瞄准、精准施策。

最后,把每个阶段上取得的经验和教训吸收到新阶段扶贫战略中,形成并不断完善工作机制。从整体上和最终目标看,中国政府的扶贫工作历尽艰辛,成绩斐然,在探索的过程中既有成功经验也有值得汲取的教训。这些经验和教训得到充分反思被吸纳到新一轮战略思路之中,逐步形成了一套行之有效的工作机制,自党的十八大以来被确立为坚持中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制,强化党政一把手负总责的责任制,坚持大扶贫格局,注重扶贫同扶志、扶智相结合,深入实施东西部扶贫协作,重点攻克深度贫困地区脱贫任务等。

来源:清华大学中国农村研究院公众号,https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzAxMjc2ODQxMQ==&mid=2675546944&idx=1&sn=f315363a09b49a74786dc23450d710d0&chksm=8121feb4b65677a2a0a26843279c3300322d1a712a84758062ceba352f47260c1610e3a1bab6&mpshare=1&scene=1&srcid=0906LlsZKT8Vd9K31DXNplKT&sharer_sharetime 发表时间:2020年9月1日