加强地方行政许可事项清单规范化管理
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行政许可事项清单管理是深化“放管服”改革的一项基础性工作。在经历了多轮简政放权改革后,各地区通过取消、下放和委托、向社会组织转移等方式,对清单适时“瘦身”。从现有的行政许可事项清单看,各级地方政府设置和保留的行政许可事项依然名目繁多、数量过大,还存在许可事项内涵和口径差异大、实施标准不一致不规范、清单公示监督不够等问题,亟待大力压减和规范,为扩投资、稳增长创造有利条件。建议以清单编制为契机,按照“应减尽减、能放则放”原则,继续做好行政许可清单的“减法”,分层级梳理行政许可事项,按照审批权限、设定依据、审批机关等要素,明确省、市、县、乡行政许可清单,加强许可事项清单标准化规范化建设,全面提升清单管理水平。

关键词:行政许可 清单管理 “放管服”改革

行政许可事项清单管理是深化“放管服”改革的一项基础性工作。当前地方行政许可事项依然名目繁多,还存在许可事项内涵和口径差异大、实施标准不一致不规范、清单公示监督不够等问题,亟待大力压减和规范,为扩投资稳增长创造有利条件。

一、我国行政许可事项改革成效显著,但地方许可事项仍然繁多

在经历了多轮简政放权改革后,各地区通过取消、下放和委托、向社会组织转移等方式,对清单适时“瘦身”,但是从现有的行政许可事项清单看,各级地方政府设置和保留的行政许可事项依然名目繁多、数量过大。

省级部门行政许可事项平均高达1342项。依托国家政务服务平台和地方政务服务网,我们梳理了31个地区1451个部门33500余项行政许可事项,发现平均每个省份保留的省级部门行政许可事项为1342项,比《法律、行政法规、国务院决定设定的行政许可事项清单(2022年版)》公布的996项,多出346项。原因在于:一是中央和地方许可事项的内涵、口径、管理权限存在差异;二是各地区自然地理条件、经济社会发展情况不同,与之相关的许可事项自然存在差异;三是各地许可事项设置颗粒度不一致,且各级政府取消、下放和委托事项也存在差异。

省级以下各级政府行政许可事项也有很多。例如,某省下辖的A市为1445项、B市为1532项,均比省级许可事项多。值得注意的是,县区级许可事项多的问题也很突出。如西部某省的一个县许可事项数超过890项。可能的原因有:一是上级政府下放事项较多、但取消的事项少,造成上下两级政府许可事项均较多;二是依据地方性法规设立了一批许可事项。见下图。

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25个地区省级行政许可事项办理项数量

资料来源:根据国家政务服务网、各地区政务服务网资料整理,截至2022年6月8日。天津、重庆、江西等6个地区暂未公布办理项情况。下同。

准营准办、设立变更、资质认证领域许可事项最为集中。地方政务服务网按服务主题对许可事项进行分类,梳理发现省级行政许可事项集中在准营准办、设立变更、资质认证等领域,与稳主体、稳投资、稳市场紧密相关。以X省为例,准营准办相关许可事项501项、设立变更401项、资质认证159项,位列20个主题前三位(见表1)。

表1  X省省级行政许可事项(按主题分类)

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二、地方行政许可事项清单管理还存在事项设立口径不一、实施标准不规范、公示监督不够等问题

许可事项标准化是提高审批效率、便利群众和法人办事的前提。当前各地行政许可事项清单管理还存在以下问题。

(一)行政许可事项的内涵、口径存在较大差异

一是各地区行政许可事项的分类、界定、描述自成一体、五花八门,再加上依据地方性法规设立的许可事项,致使同一层级的清单事项不可比,办理项差异更大(见表2),导致跨区经营的企业办理同一事项的流程、感受千差万别。

表2  31个地区省级行政许可事项情况

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二是同一业务部门不同地区间事项数相差悬殊。如农业农村、文化旅游、药监等部门,少的地区不足10项,多的超过200项(见表3)。原因在于各地许可事项设置颗粒度粗细不一,事项数少的地区是多项合一,将子项、办理项隐藏在主项下面。

表3  31个地区省级部门行政许可事项情况

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三是同一省份不同城市的事项数也存在较大差异。我们对比了东中西、东北地区四个省份下辖地市的清单,发现中部、西部省份下辖地市的事项数相差200多项,东北某省地市间的事项数则相差700余项,剔除上级政府委托下放事项等因素影响,地市差异依然较大。相对而言,东部某省下辖地市的许可事项数相差较小(见表4)。

(二)部分许可事项实施规范有待加强

一是审批时限、申请材料、是否容缺等差异较大。以涉及国家安全事项的建设项目审批为例,有28个地区已纳入当地行政许可事项清单,但各地审批用时、申请材料、是否容缺等千差万别,如用时少则1个工作日,长则20个工作日,申请材料少的仅需1个,多的则需要8个(见表5)。

表4  部分地市行政许可事项情况

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表5  涉及国家安全事项的建设项目审批办事指南

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二是个别地区存在变相许可情况。以固定资产投资项目节能审查事项为例,按照国家规定对低于一定标准的项目,不再单独进行节能审查,实践中仍有部分地区以备案、证明等名义进行审批。

三是“一网通办”水平有待提升。部分地区提供了行政许可事项在线办理情况,我们对中部、东北两省下辖地市许可事项全程网办率进行对比,发现中部省份整体水平要高于东北,但各地市差异也较大,网办率高的城市超过90%,低的仅30%左右,一些事项做不到全程网办(见表6)。可能的原因是部分业务系统尚未完全打通,数据共享进展缓慢,系统不好用、用户不习惯等。

表6  部分城市行政许可事项全程网办率

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(三)存在清单公示不规范、信息不完整情况

从清单公布情况看,各地区存在以下问题:一是清单公示不规范。梳理各地政务服务网,发现大部分地区已在政务公开专栏公布清单,用户查询起来相对方便,也有部分地区没有提供清单,只能按部门或事项查询汇总,很难确定是否存在重复、遗漏等情况。二是公示信息不完整。有4个地区仅披露了主项,对子项、办理项“避而不谈”;有17个地区公布了主项、子项、办理项中的两类;仅10个地区提供了相对完整清单,包含主项、子项、办理项及办事指南等信息。三是个别城市行政许可事项尚未纳入全省一体化在线平台,清单信息查询十分不便。

三、继续压减地方许可事项强化清单管理的建议

行政许可是政府依法管理经济社会事务的重要手段。建议以清单编制为契机,按照“应减尽减、能放则放”原则,大力压减地方行政许可事项,全面规范清单管理。

继续做好行政许可清单的“减法”。简政放权是政府的“自我革命”,也是权力博弈,每前进一步,触及的权力和利益就越深,难度也越大。建议在现有各级政府许可事项清单基础上,聚焦与法律法规相冲突事项、改革事项、争议事项以及地方设定事项,实行“减法瘦身”、狠“挤牙膏”,把各级政府部门过多的权力事项减下来,必要时可考虑由上级政府逐级设定取消下放事项数量或比例等约束性指标。重点深化准营准办、设立变更、资质认证等关键环节改革,为扩投资稳增长松绑减负。

重点推进清单管理标准化、规范化建设。建议分层级梳理行政许可事项,按照审批权限、设定依据、审批机关等要素,明确省、市、县、乡行政许可清单,强化清单刚性约束。加强许可事项清单标准化规范化建设,可由省级政务服务部门研究制定许可事项的内涵、口径、分类、界定和实施规范,实现省域内同一事项“无差别受理、同标准办理”。加强中央、省直、市县部门纵向联动,梳理编制本系统行政许可事项清单和实施规范,严格论证下放、委托条件,充分考量市县承接能力,确保“接得住、管得好”。深化“最多跑一次”改革,推动各地线上线下办事一个标准、一套材料、一体化办理。强化公示监督,及时发布主项、子项、办理项及许可条件、申请材料、中介服务、审批程序、审批时限、费用等。

加快法律法规清理和修订。“先动法、后动权”是依法行政的基本原则。加强清单管理的同时,应及时纠正违法违规取消、下放、委托行政许可事项,清理各级政府部门于法无据、擅自扩权的规章和文件,对变相许可“釜底抽薪”,防范法外行权扩权。对于与现行法律法规不相适应的改革事项,应尽快启动程序对相关法规加以修订,确保依法依规实施许可。

企业研究所 高太山
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