两条等长的跑道，同样的跑者。不同的是，一条跑道上画有方格，跑者需要踩着方格按部就班地抵达终点；另一条则没有方格。

试问，跑者在哪条跑道上可以率先冲过终点？

这是中新国际联合研究院常务副院长谢兴华打出的比喻。他将科技建设比作赛跑。早前，新型研发机构的科研工作者是踩着方格、亦步亦趋地开展工作的。如今，他们终于可以放开手脚、自主奔向科技建设的“终点”了。结果显然是后者效率更高。这一改变源于今年出台的《广州市合作共建新型研发机构经费使用“负面清单”（2019年版）》（下称“负面清单”）。

近日，《广州市建设科技创新强市三年行动计划(2019—2021年)》提到，实现科技创新强市，首要保障工作即为“强化创新政策保障”中的“进一步深化科技体制改革”。接下来，广州将以激发科研人员的积极性和创造性为核心，以结果为导向，深化“放管服”改革，大幅精简优化科研项目过程管理。

“负面清单”的诞生历程，便是广州科技系统“放管服”改革的前奏。

在广州一处生物工程研究实验室内，技术人员正在进行药剂配比。

痛点

申请使用科技经费面临评审难题

作为广州市合作共建新型研发机构的中新国际联合研究院，在建设初期有一笔来自政府的启动建设经费。谢兴华和团队成员打算用这笔经费中的部分资金，为研究院添置设备。

然而，团队成员在申请科技经费使用的过程中，曾多次遇到难题。

如评审专家看完他们提交的项目预算，就开启了连串追问。“你们要用这些经费买哪些设备？”“为什么要用总经费的30%用于购买设备？”“这些设备用于什么途径？将带来什么效益？”

团队中，有成员犯嘀咕：“整个研究院还没建成，我们都不知道未来会有哪些项目课题，怎么能预判所需的设备呢？”回忆当时，谢兴华苦笑着说：“我们被问得晕头转向。评审专家其实也知晓我们的难处。只是依据当时的科技经费管理办法，他们只能按部就班地问清楚每个经费使用的细节。”

原来，新型研发机构主要有两项经费来源。一项是研发机构建设时政府注入的启动建设经费，这笔钱数量较大、覆盖面广，往往关系到研究机构的建设走向；另一项是专项经费，比如省市科技计划项目经费。

然而，过去，财政部门并未形成对于前者的管理办法，所有的经费管理统一按照项目的专项经费开展。这就造成了原本针对于某个具体项目开销的评审流程，同样施用于相对宏观的建设机构开销评审。例如，项目中的购置设备费用、劳务费、差旅费、会议费等都须细致入微地列举清楚。

为了应对评审，不少新型研发机构的管理者都花费了心思。据一位曾经申请使用建设经费的人员介绍，在评审论证阶段，材料准备好后还需要等待一个月的时间。论证过程大家普遍处于焦虑状态。

“科研机构很难预测建设经费在未来的具体用途。我们在申报时只能购买一些通用设备。”该人员提到，随着研究的深入或科研项目的进驻，设备购置费用可能还要面临调整，申请预算调整的过程，又是另一场焦灼的“马拉松”。

转机

创新主体支配经费有底线亦有灵活性

去年3月，谢兴华收到了一封来自广州市科技局的邀请函。政府草拟了一份针对广州市合作共建新型研发机构建设经费使用的管理草案，召集了市内的多家新型研发机构负责人前往座谈讨论。这份草案即为“负面清单”的雏形。

此前，广州市科技局邀请了市审计局、财政部门，共赴天津、河北、山西、安徽、深圳等地调研。调研团队发现，制定科技经费“负面清单”在国家层面还未有过，在其他部分省市亦未形成具体文件。

“制定合作共建新型研发机构建设经费和市科技创新发展专项资金使用‘负面清单’，将是广州走在全国前列，先行先试的探索。”广州市科技局副局长王越西表示。

以往的科技经费管理是“正面管理”，经费使用者普遍反映不够灵活、用途比较单一。为解决这一痛点而制定的“负面清单”，明确开列了不予使用的领域，清单以外则充分开放。王越西评价道：“这种管理方式既能明确财政经费使用的底线，又能赋予创新主体支配经费的充分自由”。

近年来，广州通过各种不同的合作方式与中国科学院、清华大学、浙江大学、乌克兰国家科学院等国内外科研院所、高校、企业合作共建了19家新型研发机构。这些共建机构广泛分布于新一代信息技术、生物医药、新材料、新能源、高端装备制造等领域。

何为“共建新型研发机构”？清华珠三角研究院技术创新部部长李启荣以该研究院为例谈到，所谓“新型”主要体现在研发机构体制上的创新性和功能上的全面性。

首先，在体制机制上，这类研发机构是地方政府与国（境）内外大学、研究机构、企业等签订共建协议打造的独立法人机构，它们以企业化的方式运营管理。其次，区别于以研究为主要业务的传统研究机构，新型研发机构是一个综合体。例如，清华珠三角研究院具有了应用技术研发、成果转化、企业孵化和创业投资等多个功能。

“这就要求我们的经费使用必然有‘灵活性’的诉求。也只有经费使用灵活，才能实现新型研发机构的体制机制创新和功能的全面化。”李启荣说。

制定

结合机构需求设置“负面清单”条目

“负面清单”的制定并非一蹴而就。哪些项目适合列入清单成为政策制定者们反复斟酌的问题。

广州市科技局相关负责人解释称，目前合作共建新型研发机构涉及的政府资金有两大部分：建设经费、科技创新发展专项资金（事前资助和后补助）。

这两部分经费，一个是建设经费，是针对共建新型研发机构的“个性”问题，在合同约定的大框架下，赋予单位根据建设发展实际自主支配使用经费的权限，同时突破了经费使用的限制，允许对外投资；

另一个是项目经费，是对科技计划项目经费管理这一“共性”问题的探索性先行先试，尝试按照划定红线、目标导向的思路进一步简化经费管理，赋予科研机构和科研人员更大的自主权。

“政府设置的‘负面清单’会结合机构的需求。有关条目是根据我们的实际问题列项的。”谢兴华说。

政策显示，清单第一条是对房屋建筑物构建的规定。其中列明了禁止事项，例如“禁止用于商住房地产建设项目”等。

谢兴华认为，这项政策告诉新型研发机构的管理者，他们可以用政府拨付的资金购买或租赁清单明令禁止以外的办公场所。“这就相当于为科研机构解决了生存场地的问题。”

在创新创业投资方面，“负面清单”同样明确了经费的主要用途和禁用事项。“这是广州科技金融的进步。过去，国家财政的钱不可用于投资，‘负面清单’出台后，则允许扶持项目孵化。这也吻合了新型研发机构的功能之一——产业孵化。”谢兴华称。

这一条目借鉴了清华珠三角研究院的发展经验。早在“负面清单”诞生之前的2015年，清华珠三角研究院曾尝试在省校签约的合作协议中，商定研发机构的投资功能。根据协议，该研究院从2016年开始正式运营后，将启动建设经费的一部分用作注册资本，成立了下属的全资创业投资公司广华创业投资有限公司。

“该公司是实现研究院功能的必备板块。”李启荣介绍，清华珠三角研究院引进了一批来自国内外科研院所的高科技项目。项目要实现产业落地就必须在本地成立企业。广华创业投资有限公司就承担了促进科技成果产业化的投资孵化职能。依托该公司，清华珠三角研究院现已引进投资了20多个科技项目，其中5个是院士团队项目。

管理

“负面清单”将反促机构完善内控体系

新型研发机构科技经费使用的“松绑”，在学界和业界均获得了好评。与之俱来的也有一些警惕：如何防止机构的经费使用自主权扩大，造成的管理机制失效隐患？经费在使用过程中有哪些制约条件？

对此，广州市科技局相关负责人表示，“负面清单”在制定时就希望建立以信任为前提的科研管理机制，按照能放尽放的要求，放宽科技经费使用门槛，赋予科研人员更大的自主权。与此同时，政府部门会在政策实施后开展跟踪、评价、调整和监管。

与外部的监督管理相对，李启荣认为，“负面清单”看似是放松了管理，但是对于机构内部而言，这项政策反而有助于内控体系的建立和完善。

共建新型研发机构内部，均有决策体系。这些机构大多以“理事会领导下的院长负责制”进行决策管理。李启荣介绍，“理事会”就类似公司的董事会，对研究机构有管理、决策的权限。尤其对于重大事项，比如年度预算决算、年度工作计划和总结，“三重一大”事项等，理事会都要审议。

清华珠三角研究院的理事会中，有10个理事席位，它们分别由省市区三级政府，以及学校的财务、人事、科研等组织代表构成。“这正是‘共建’的含义。”李启荣笑称：“我们的主管部门由政府和学校共同组成。理事会的领导可以实现更为全面的管理。”

多位新型研发机构负责人认为，此类机构的管理体制机制不仅仅局限于科技经费的管理，而是从更大层面的人员、架构等整体管理体系的建设去囊括对科技经费的管理。“负面清单”恰是从经费运作层面，对监管机制的完善提出了现实要求。

实际上，“负面清单”之于新型研发机构的意义不止于此。部分新型研发机构负责人谈到，“负面清单”可以视为广州市尝试“放管服”改革道路上的一座里程碑。

在“负面清单”出台前，政府已经在尝试为科技工作者的经费使用松绑。“明细条目越来越‘大科目化’。性质相近的支出被划为一大类。比如，原先的劳务费、专家费并为一种列支。”谢兴华提到，这种“算大账”而不拘小节的管理，让科研创新的环境更为宽松。

“总体而言，‘负面清单’对于广州是个好信号。广州要走在全国前列，就要在创新制度、环境营造方面有大胆的突破尝试，制定更多、更宽松的有效政策。”李启荣说。