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张红宇:在乡村振兴中如何促进农民持续较快增收

作者: 张红宇,《中国乡村发现》学术委员、湖南师范大学中国乡村振兴研究院专家委员、清华大学中国农村研究院副院长 发布日期:2021-10-09
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2020年底召开的中央农村工作会议指出,全面推进乡村振兴,促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。今年中央一号文件强调,2021年农民收入增长继续快于城镇居民,到2025年城乡居民收入差距持续缩小。在全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的新起点上,农民增收形势怎么样?下一步政策重心聚焦哪里?如何确保农民持续较快增收、逐步实现共同富裕?为此,《领导文萃》专访了清华大学中国农村研究院副院长张红宇。

领导文萃:我国农民收入连续多年保持较快增长,提前一年实现了农民收入较2010年翻一番的目标,脱贫攻坚战也已取得全面胜利,广大农村全面建成小康社会。在这样的大背景下,为什么中央多次强调城乡居民收入差距问题?

张红宇:解决好“三农”问题是全党工作的重中之重,而缩小城乡居民收入差距则是解决“三农”问题的核心。党的十九届五中全会对增加居民收入提出明确目标,要求扎实推动共同富裕,“十四五”时期居民收入增长和经济增长基本同步,分配结构明显改善,到2035年城乡居民收入再迈上新的大台阶,城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小。2021年中央一号文件对2025年的目标做了进一步明确。我的理解是,在后小康时代,促进农民收入较快增长、持续缩小城乡收入差距、实现共同富裕,是“三农”工作的中心任务和战略选择。

缩小城乡收入差距是全面建成小康社会的重要任务。党的十八大报告指出,到2020年做到人民生活水平全面提高,收入分配差距缩小;党的十九大报告强调,提高人民收入水平;党的十九届五中全会进一步提出推动共同富裕,聚焦的一个主要问题就是城乡收入差距依然较大。能否缩小城乡收入差距,关系到小康是全面的小康还是有“短腿”“短板”的小康,是高质量的小康还是低水平的小康。只有不断缩小城乡收入差距,才能体现社会主义本质,才能建成惠及广大农民、经得起历史检验的小康社会。

缩小城乡收入差距是实施扩大内需战略的有效途径。党的十九届五中全会提出,坚持扩大内需这个战略基点,畅通国内大循环,促进国内国际双循环,全面促进消费,拓展投资空间。经济新常态下,近几年拉动经济增长的三驾马车中,投资和出口高速增长难以保持,需要更多依靠消费。2012—2018年,消费对GDP增长的贡献率由54.9%提高到76.2%,投资对GDP增长的贡献率由43.4%下降到32.4%,货物和服务净出口对GDP增长的贡献率由1.7%下降到-8.6%。从扩大内需来看,农村有巨大空间,几亿农民同步实现农业农村现代化,能够释放出大量的消费需求,前提是进一步增加农民收入。2020年,城乡居民人均消费支出之比为2∶1左右。差距就是发展空间,就是增长潜力,扩大内需战略能否顺利实现,关键在于农民收入能否实现持续快速增长。

缩小城乡收入差距是跨越“中等收入陷阱”的关键动力。20世纪六七十年代全世界达到中等收入标准的101个经济体中,只有日本、韩国、新加坡等13个国家和地区成功越过“中等收入陷阱”。一些拉美国家长时间难以成功脱离“中等收入陷阱”,主要原因之一就是贫富差距过大,中低收入者消费能力不足,影响了经济发展的可持续性。当前,我国人均GDP刚刚突破1万美元,距离高收入国家门槛还有一定距离,处于跨越“中等收入陷阱”的关键阶段。如果收入差距持续扩大,稍有不慎跌入“中等收入陷阱”,就有可能出现经济发展停滞不前的不利局面。

缩小城乡收入差距是实现城乡融合发展的重要抓手。一方面,促进农民持续较快增收,需要加大农业农村投入力度,强化农村产业基础,改善农村基础设施和公共服务,建立城乡平等就业制度,完善要素市场化配置机制。这些措施有助于从根本上破除我国城乡二元结构,逐步实现城乡发展规划、基础设施、公共服务一体化。另一方面,促进农民持续较快增收,也有利于提升农民自身素质和发展能力,无论是进城还是留乡,都可以有效发挥人这个生产力中最活跃的要素作用,让城乡都充满人气和发展活力。

总之,从历史发展到现实需要,从经济变革到社会发展,都需要持续缩小城乡收入差距,不断提高人民收入水平,扎实推动共同富裕。

领导文萃:农民增收不是一个新问题,20世纪八九十年代就有专家在呼吁推动农民增收,后续多年一直倍受社会各界关注。从过去三四十年发展来看,促进农民增收的因素和动力有哪些?

张红宇:农民收入包括家庭经营收入、工资性收入、财产性收入、转移性收入,因此收入增长受到多种因素影响。回顾改革开放以来的历程,20世纪80年代前半段农民收入超常规增长,但后半段出现了低速增长甚至负增长, 90年代以后农民收入进入稳定较快增长时期,除了得益于政府和社会的高度重视,也得益于农业结构调整、粮食价格放开、劳动力转移加快、财政支农支出增加等因素的共同作用。从增收贡献来看,可以把这一时期大体分为三个阶段。

第一阶段,以家庭经营增收为主。大致在1990—1997年左右,这一阶段农民人均纯收入年均实际增速达到6.6%,其中家庭经营收入年均实际增长5.5%,工资性收入年均增长9.6%。家庭经营收入成为农民收入主要来源,占纯收入的比重一直在70%以上,增收贡献率平均为68.0%;工资性收入贡献率只有26.8%;转移性收入和财产性收入的贡献率合计只有5.2%。

分析这一阶段的增收动力,农产品流通体制改革是主要因素。进入90年代,国家连续提高粮食统购统销价格,1994年起取消粮食统购统销政策,粮棉油等大宗农产品价格大幅上涨,1997年农产品价格指数比1989年上涨114.8%。受价格利好等因素影响,农作物播种面积和粮食总产量大幅增长,1997年农作物播种面积比1989年增加5.1%,粮食总产量增长21.3%。农产品的量价齐升,带动农民家庭经营收入较快增长。

第二阶段,以工资性收入增长为主。大致在1998—2003年左右,这一阶段农民收入增长进入徘徊期。农民纯收入年均实际增长率仅有4.0%,其中家庭经营收入年均实际增长0.9%,工资性收入年均实际增长10.3%,转移性收入年均实际增长3.5%,财产性收入年均实际增长18.8%。家庭经营收入仍是农民收入主要来源,占60%左右,但贡献率仅有12.9%;而工资性收入的贡献率升至75.9%,成为这一时期促进农民增收的主要动力;财产性收入和转移性收入的贡献率合计为11.2%。与前一阶段相比,这一时期工资性收入年均实际增速仅比上一时期提高0.7个百分点,但贡献率却提升近50个百分点,原因主要是家庭经营收入增长近乎停滞。

工资性收入成为促增收的重要因素,与这一阶段国家对农村劳动力转移就业方针政策的调整密切相关。20世纪90年代以来,引导农村剩余劳动力有序流动取代了之前的控制流动,同时积极推进就业、社保、户籍、教育、住房、小城镇建设等多方面配套改革,促进了农村劳动力转移就业。2003年农村劳动力外出就业规模达到9820万人,比1997年增加27.2%。

第三阶段,多轮驱动农民增收阶段。大致在2004年以来,农民收入进入持续较快增长阶段。基于农民收入同口径比较,可以将这一时期再分为两个子阶段。一是2004—2013年,农村居民人均纯收入年均实际增速为9.0%,其中家庭经营收入、工资性收入、转移性收入、财产性收入年均名义增速分别为5.6%、11.8%、18.9%、12.0%。二是2013—2019年,农村居民人均可支配收入年均实际增长7.2%,其中家庭经营收入、工资性收入、转移性收入、财产性收入年均名义增速分别为6.6%、10.3%、12.3%、11.6%。总体来看,这一阶段工资性收入的增收贡献率达到40%以上,还是农民增收的大头;家庭经营收入贡献率在25%以上,仍是农民增收的基石;转移性收入贡献率上升到27%左右,成为农民增收的重要渠道;财产性收入贡献率为3%左右,是农民增收的有益补充。

这一时期,国家强农惠农富农政策密集出台,为促进农民增收带来重大利好,粮食连年丰收,农产品量价齐升局面再次重现。特别是农民工规模和工资收入双增长为农民持续增收奠定了基础,据《农民工监测调查报告》显示,2019年外出就业农民工总量比2008年增加24%,外出农民工月均收入水平增长2倍。同时,国家脱贫攻坚战略深入实施,精准扶贫、精准脱贫扎实推进,贫困地区农民收入增长较快。2013—2018年贫困地区农村居民人均可支配收入年均实际增长10.0%,比全国农村平均增速快2.3个百分点。

领导文萃:“十四五”时期是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年,2021年是实施“十四五”规划的第一年,农民增收面临哪些新形势?

张红宇:农民增收形势正在发生阶段性变化。2004年以来农民收入增长实现“十七连快”,过去十年农民收入增速连续高于城镇居民收入增速。2020年农村居民可支配收入17131元,较2010年翻一番还多,城乡居民人均收入之比2.56∶1,比2019年缩小0.08,为全面建成小康社会打下坚实基础。当前,农民收入水平已经站上新的历史起点。今后一段时期,影响农民增收的外部形势更加复杂,将对农民收入走势产生深刻影响。我简单归纳为三个方面。

一是有制约,国民经济增长放缓将对农民收入增长速度带来一定影响。农民收入增长从根本上讲是经济发展的结果,宏观经济形势对农民增收的作用不可低估。在20世纪80年代后期的治理整顿、90年代的亚洲金融危机期间,我国经济增速出现明显回落,农民收入增速也随之显著放缓。过去几年,我国农民收入由快速增长转向较快增长,固然与基数变大有关,但也与经济增速放缓紧密相连。据测算,2010—2019年农民收入增速和GDP增速的相关系数高达0.87。随着我国经济由高速增长变为中高速增长,由前些年的10%以上回落到7%以内,同期农民收入增速也由11.4%下降到6.2%。可见,稳定增长将成为今后一段时期农民增收的主基调。

二是新动力,新型城镇化、农村改革和城乡融合发展将为农民增收带来历史机遇。改革开放以来,农村劳动力转移在为我国经济增长提供充足人口红利的同时,也为农民收入创造了强劲增长点。据国家统计局数据,2019年末我国常住人口城镇化率达60.6%,户籍人口城镇化率为44.4%,二者相差16.2个百分点。如果将常住人口城镇化率提高到70%,还将增加约1.4亿农村人口进城就业生活,城镇化提升空间还很大。与此同时,目前农村居民人均可支配收入中财产净收入仅占2.3%左右,主要原因是与城镇居民相比,农民的土地、房屋等财产权利不完整、权益不平等,束缚了财产权益的发挥。随着乡村振兴战略的深入实施,城乡要素市场化配置水平的不断提高,农村集体产权制度等改革的不断深化,农民的集体收益分配收入仍有很大提升潜力,截至2019年全国农村集体经济组织资产总额高达6.5万亿元,其中经营性资产为3.1万亿元。

三是有难点,传统农区和小农户将成为农民收入增长的难点和重点。基于我国特殊国情,以小规模农户为主体的经营结构将长期存在,单单靠农业收入让普通农户增收致富的难度很大。据《中国统计年鉴2019》数据测算,2018年第一产业劳动生产率明显偏低,仅相当于二、三产业的21.9%,且提升速度趋缓;以1978年不变价格计算的第一产业劳动生产率提高速度,由“十二五”时期的年均9.3%下降到2016—2018年的年均6.3%。受此影响,农业收入增长困难,比重呈下降趋势。2013—2019年农村居民人均第一产业经营净收入年均名义增速仅为4.7%,低于可支配收入年均名义增速4.5个百分点,占比从30.1%下降到23.3%。从面上看,按照收入五等份分组,有大约60%的农户人均可支配收入低于全国平均水平。中低收入农户大多位于传统农区和欠发达地区,对农业收入的依赖程度较高,既是农民增收工作的重点群体,也是难点所在。

当前,我国正处在国民经济发展的结构调整期,城乡经济社会的深度融合期,农业支持保护政策的转型优化期,农业经营体制的改革创新期。农民增收形势正在出现一些趋势性变化。一是农民收入增速稳中趋降。改革开放以来,农民增收经历了20世纪80年代前半期的超高速、80年代后半期的快速下降、90年代前半期的平稳上升、90年代后半期的明显回落、本世纪前11年的中高速增长、2012年以来又逐步回落。从增速变化看,当前已经进入一个下降通道,增速稳中趋降的势头已经显现,且大概率不是短期现象。二是两大来源的增收贡献双双减弱。家庭经营收入和工资性收入作为农民收入两大支柱,其增收贡献基本决定了农民收入走势。据我们测算,2014—2019年,农村居民可支配收入中工资性收入贡献率由47.2%下降到41.8%,经营净收入贡献率仅保持在25%—29%,少见地出现了两大收入贡献率同时走弱的情况。三是政策调控难度日益加大。过去,国民经济和财政收入增长较快,农产品和农村劳动力总体上供不应求,可采取的政策手段较多,促增产、提价格、增补贴、促转移、涨工资等政策都可产生立竿见影的效果。当前,财政收入增速回落,农产品总体上供大于求,农民工供求匹配困难现象有所增加,农民增收政策创设难度越来越大。

从上述变化看,农民收入又到了一个关键转折期,增收的环境和动力正在发生调整,阶段性特征正在积累形成,对此需要高度关注。

领导文萃:农民增收与产业发展密切相关。受新冠肺炎疫情持续影响,当前我国农业产业发展情况怎么样?

张红宇:农业兴则百业兴,百业兴则农民富。2020年是重要而特殊的年份。之所以特殊,是因为新冠肺炎疫情在中国已取得防控的战略性胜利,但在全球仍在持续蔓延,国际环境日趋复杂,不稳定性不确定性日益增加,这对全球经济和中国经济都带来巨大影响。基于这个大背景,农业作为我国经济发展和社会稳定的“压舱石”作用日益凸显,但有两组数据值得关注和分析。

第一组数据,我国是世界最重要的农产品产出大国。2020年我国粮食产量连续六年超6.5亿吨,达到历史高点。粮食人均占有超过470公斤,不仅远超世界人均占有350公斤水平,也超国际社会公认的人均占有400公斤的粮食安全线。大米、小麦、玉米三大主粮的国内自给率平均在97%以上,“谷物基本自给,口粮绝对安全”的发展战略在实践中落实得很好。农业供给侧结构性改革也取得辉煌成就,肉蛋奶等重要农产品总量一直呈线性增长之势,产业、产品结构不断优化,新产业、新业态蓬勃发展。2020年农产品加工业营业收入超过23.5万亿元,加工业与农业产值比达2.3∶1。全国农业生产托管面积超过15亿亩次,农业生产托管组织超过44万个,服务小农户超6000万户,在促进农民就业增收方面发挥了重要作用。

第二组数据,中国是世界最大的农产品进口大国。2020年粮食产量达历史新高,但同期进口农产品依存度也达历史新高。包括大豆在内的农产品进口量达1.43亿吨,同比增长28%。其中大豆进口超1亿吨,比2019年的8851万吨增长13.3%,占需求总量的90%以上;肉类进口量增长了60.4%,加大了农产品供需平衡难度,紧平衡态势仍将持续。中国作为世界最大的农产品进口大国,按全口径农产品进口数量观察,农产品进口对外依存度高达30%以上。

从两组数据对比分析来看,可以得出两个判断:一是农业在解决中国人吃饱问题的同时,对农民“钱包”鼓起来的伟大实践也发挥了重要促进作用。二是必须坚持“两个资源、两个市场”的农业对外开放方针,充分认识到国际形势的变动对我国农业产业安全影响重大,要坚持底线思维,保持忧患意识。总之,要把握正确的农业产业安全观,牢牢把握农业产业安全的主动权,不仅有助于稳住农业基本盘,更好地应变局、开新局,也有助于保持社会大局总体稳定,为农民就业增收创造良好环境。

领导文萃:习近平总书记强调,说一千、道一万,增加农民收入是关键。下步促进农民持续加快增收需要注意哪些问题?

张红宇:农民增收是一项系统性工程,需要多措并举、同向发力,体现“四个注重”。

一是注重结合经济社会发展阶段制定农民增收战略。从发展实践来看,进入工业化中期后,国际上普遍加大对农民收入增长的支持力度以实现工农、城乡协调发展,如日本从1961年开始实施“国民收入倍增计划”。2011年前后,我国江苏等一些省份也制定实施了居民收入倍增计划,取得明显成效。党的十八大提出居民收入翻番目标,成绩更是有目共睹。因此,农民收入增长态势,与一个国家或地区能否及时调整经济发展战略和国民收入分配关系、转变经济发展方式高度相关。从发展阶段看,当前我国已成为中等偏上收入国家,并转向高质量发展阶段,这对于解决农业农村发展不充分、城乡发展不平衡、城乡收入差距大等问题,具有多方面优势和条件。要坚持把农民增收置于“三农”工作重中之重的位置,继续推动国民收入分配格局向农民倾斜,促进农民收入增速超过经济增速和城镇居民收入增速。

二是注重产业结构、就业结构与农民收入结构的关系。工业化早期阶段,产业结构和就业结构决定了农业收入是农民收入的主要来源。进入工业化中期阶段,农业劳动力大量向二、三产业转移就业,工资性收入占农民人均纯收入的比重上升,2012年达到43.6%,成为农民增收的重要来源。到了工业化后期阶段,随着城镇化加快推进,进城落户或常住农民的收入不再被统计为农村居民收入,工资性收入占农民收入的比重在达到一个峰值后逐渐下降。为此,要避免农民收入增速徘徊甚至下降,必须推动农民家庭经营收入加快增长。一方面,要利用专业化带动农业生产的规模化、集约化,使务农收益水平达到甚至超过外出务工收入水平;另一方面,要继续推动农业转移人口真正市民化,促使产业结构、就业结构和收入结构均衡发展。

三是注重国民收入分配格局更多向农民倾斜。应加强农民增收的顶层设计,推进体制机制改革,完善政策扶持体系。在初次分配领域,应建立合理的农产品价格形成机制,引导农产品价格合理调整,使其反映要素稀缺程度和生产成本。同时,建立农产品价格和低收入群体生活补助联动机制,提高各方面对农产品合理涨价的容忍度。在再分配领域,应出台差别化的补贴政策。新增农业补贴向主产区倾斜、向山区牧区渔区垦区倾斜、向贫困地区和边远地区倾斜,既充分发挥财政转移支付作用,缩小农民内部收入差距;又进一步强化政策激励效应,促进农业生产发展和生态环境保护。

四是注重通过城乡融合发展优化农民增收的外部环境。城乡收入差距较小的浙江、上海、苏南等地,都是城乡融合做得比较好的地区。要推动形成“工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣”的新型工农城乡关系,健全完善城乡融合发展体制机制和政策体系,需要从三个层面入手。一要推进城乡要素平等交换。二要推进公共资源均衡配置。三要加强农村基础设施建设。

领导文萃:2021年中央一号文件就增加农民收入做出了系列部署,您认为在相关政策上应该注重哪些方面?

张红宇:促进农民增收,需要立足我国实际,加大支持力度和创新支持方式,进一步完善农民增收政策,需要在以下几方面深入探讨。

一是突出增收政策的差异性。从国际上看,发达国家和地区不仅对农民增收有一般性的支持政策,而且对欠发达地区和小农场还有专门的扶持措施。长期以来,我国农民增收政策中普惠性政策较多,差异性政策较少。现阶段,农村低收入问题已经越来越集中到传统农区和普通农户。但从未来看,大力发展农村新产业、新业态,激活农村资源资产,潜力最大、最有希望的仍然主要是经济发达地区、大中城市郊区等,广大传统农区和普通农户的增收问题将会愈发突出。因此,应适时调整农民增收政策,更加鲜明地指向农村低收入群体,采取更有针对性的措施,将有限的政策资源更多地向增收困难区域和群体倾斜。

二是突出财政支持方式的引导性。以往,财政主要是通过提价、补贴等方式直接带动农民收入增长,但这种“直给”的做法已难以为继。从发达国家实践看,为摆脱预算压力,精巧设计财政支持方式、放大财政资金使用效益,越来越成为通行做法。我国农村人口数量庞大、人均农地资源有限,如果单纯依靠直接补贴来促进农民增收,更加难以摆脱补不起、补不到位的“厨师困境”。发挥财政资金的撬动作用,利用市场机制吸引更多金融资本和其他社会资金共同促进农民增收,应当成为下一步政策创设调整的重要方向。

三是突出市场配置资源的关键性。目前农民收入四大来源中,除部分转移性收入外,都是由市场决定的。进一步拓宽农民增收渠道,根本上还是要依靠市场。近些年来,随着各种新理念、新技术、新模式、新要素的不断进入,农村新产业、新业态层出不穷,为农民增收创造了新机会;一些地区积极探索激活农村产权,通过土地入市、股份合作等,为农民带来了长期稳定的收益。市场拓渠道、政策给空间,应当成为农民增收工作的基本原则。为此,应将工作重心放在放宽政策限制、规范市场运行、营造良好环境等方面,更大力度地推进改革,更加精巧地创设政策,保障市场在资源配置中的决定性作用能够充分释放、有效发挥。

四是突出社会保障的城乡融合性。从目前情况看,短时间内显著缩小城乡收入差距面临很大困难,但是通过加快完善农村社会保障制度,能显著增强农民的获得感和幸福感,尤其是能使低收入群体感受到最直接的实惠和真正的生活保障。在城乡之间、农村不同群体之间收入差距较大的情况下,健全社会保障制度也是调节收入分配的一种重要手段。近几年,国家逐步建立了城乡统一的居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度和大病保险制度,城乡统筹的最低生活保障等社会救助制度建设也迈出了坚实步伐,但农村社会保障标准和水平与城市相比还有不小的差距。下一步,应将社会保障摆在更为优先的位置,按照“完善制度、统一政策、提高水平、加快并轨”的原则,加快健全多层次农村社会保障体系,让农民有稳定的生活预期,不致因收入波动而陷入困顿焦虑。

发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享,走共同富裕道路,是我国推进社会主义现代化建设的根本目的。当前,我国脱贫攻坚战已取得全面胜利,消除了绝对贫困的艰巨任务后,促进全体人民共同富裕将会摆在更加重要的位置。今年政府工作报告强调,制定促进共同富裕行动纲要,让发展成果更多更公平惠及全体人民。结合共同富裕行动纲要的制定,我以为,应尽快制定农民增收中长期目标,提出“十四五”乃至2035年农民收入增长目标和城乡居民收入差距缩小目标。这个长期目标可以是约束性的,比如在2035年将城乡收入比缩小到1.5左右,而短期目标可以是指导性的、有一定弹性。这样既能适应短期形势变化,又能完成一个结果确定性较高的长期任务。

来源:微信号“乡村发现”,https://mp.weixin.qq.com/s/kz5nSmiTDe5LyPT7eoTCgw 发表时间:2021年9月1日