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刘长全:以农地经营权配置与保护为重点的农地制度改革——法国经验与启示

作者: 刘长全,中国社会科学院农村发展研究所 发布日期:2021-01-28
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自20世纪40年代开始,为解决农地所有权分散与实现农业规模经营及现代化之间的矛盾,法国开始在农地所有权与经营权两权分置的框架下深化农地制度改革,包括完善经营权权能、对所有权权能进行规制、对经营权人赋权等,并将农地经营权优化配置与保护置于农地制度的优先位置。同时,为了实现保留家庭经营特征的农业现代化,法国还长期坚持农业结构调整和结构控制政策,构建了以适度规模家庭农场为导向的农地经营权流动与配置机制。优化经营权配置,在坚持家庭经营基础上发展农业适度规模经营也是中国农业现代化的方向选择和农地制度改革的基本导向。虽然存在农地所有制的根本差别,但是中国与法国的农地制度改革在背景和目标取向等重要方面仍有很多相通之处:第一,两国农地制度改革都强调家庭经营的基础地位;第二,两国都将农地制度改革建立在细分和完善农地产权权能的基础上;第三,两国都着眼于推进农业的适度规模经营,为此,法国需要破解农地所有权分散与规模经营之间的矛盾,而中国需要破解农地承包权分散与规模经营之间的矛盾;第四,两国为提高农业生产力与竞争力都需要稳定农地经营权以鼓励农业长期投资;第五,两国都需要应对农业从业人口老龄化问题,促进农地经营权更多地向年轻农民流动。因为这些相通之处,法国农地制度改革历程与经验可以为中国农地制度改革提供有益借鉴。

一、法国农地制度改革的主要阶段

法国农地制度改革可以分为四个阶段:(1)1946~1960年:以农地经营权保护为重点的确立。1946年,法国对《法国民法典》的修订奠定了法国农业现代化政策的基石,其重点是强化了对农地经营权的保护,包括引入对最短租期的规定、对承租农户续租权利的保障、对租金的限制及对提升地力的投资的鼓励。(2)1960~1979年:以适度规模家庭经营为导向促进经营权流转。1960年,法国颁布《农业指导法》,启动了农业结构调整政策,即以适度规模家庭农场为重点的差别化政策。同时,法国设立了土地开发与农村安置公司(SAFER),后者以优化农地经营权配置为着眼点对农村土地交易市场实施管制。1962年,法国通过《农业指导法补充法案》,其中设定了农地经营的最大和最小规模,并将其作为农业结构调整政策的核心标准。(3)1980~2005年:家庭经营导向与多元目标并重下完善经营权配置机制。1980年、1994年和1999年,法国三次修订《农业指导法》,三轮修订中农地制度改革主要体现在:一是继续以家庭农场为导向,抑制农地经营权过度集中,但对控制农业经营规模的标准进行调整;二是将鼓励青年人从事农业作为优先目标,要求农地制度有利于青年农民获得农地经营权;三是在农地制度中引入更多促进可持续发展的因素。(4)2006以来:农业现代化与经营模式转变背景下深化改革。为提高农业竞争力以应对日益激烈的国际竞争,2006年法国颁布新的《农业指导法》,提高结构控制政策中申请行政许可所要求的门槛规模,并引入“可转让租约”,赋予农地经营权转让权能。

二、法国农地制度改革的主要举措

围绕农业现代化目标,法国农地制度改革有两个基本着眼点,一是在保持家庭经营特征的基础上提高农户经营规模;二是稳定农地经营权、保障经营权人发展农业生产力的剩余索取权,通过稳定农户预期来促进农业长期投资和生产力进步。在这一主线下,法国农地制度改革的主要举措包括实施结构调整政策、对农地租期和租金进行严格规制、对经营者赋权、促进经营权向年轻人流动等。

(一)实施结构调整政策,坚持适度规模家庭经营导向和抑制经营权过度集中

1960年,《农业指导法》明确了以适度规模家庭农场为结构调整和政策支持的重点,并将适度规模确定为两个劳动力能够直接经营的规模。1962年,《农业指导法补充法案》设定了农地经营的最小规模和最大规模。其中,设定最小规模是为了避免农地进一步细碎化,设定最大规模则是为了限制农地经营权向大规模经营者过度集中。1968年,法国政府引入“最小经营面积”标准,即农户获得最低标准收入所需达到的经营面积,经营面积小于该标准的农场不再得到政策鼓励。各地区依据“最小经营面积”确定一个上限面积,当农户经营面积扩张并超过这个上限或可能导致其他经营者的经营规模降至“最小经营面积”以下时就需要获得审批。1999年,修订的《农业指导法》引入“参考单位”来替代“最小经营面积”,强调农场实现经济可持续所需达到的规模。

(二)通过租期规制及对经营权人赋权,促进经营权长期和稳定流转

法国对农地经营权流转的租期及承租人的续租权利都做了严格规制。法国农地租约有四种类型,一是普通租约,租期最少9年。二是长期租约,租期最少为18年或25年。三是可转让租约,租期最少18年。设立可转让租约意味着农地经营权被赋予转让权能,以确保具有经济性的农场能够得到延续。四是永佃协议,租期在18~99年之间。除了租期规制,经营权和经营权人还被赋予更多的权能、权利。首先,租约到期时经营权人享有续租权利。除非因为其本人、配偶或法律规定的继承人需要从事农业经营,否则所有权人无权终止协议或拒绝续租。其次,经营权人被赋予对农地所有权的优先购买权。当所有权人转让农地时,如果经营权人在该农地上经营了3年以上,那么其享有优先购买权。再次,经营权被赋予继承的权能。如果经营权人在租约到期前死亡,那么至其死亡时其在该农地上参与经营达到5年的配偶、子女或父母可继承农地的经营权。

(三)通过租金规制稳定农地租金

法国政府长期坚持了对农地租金的严格规制。1946年,法国将租金限定在1939年的水平,确保经营权人获得生产率增长的收益,以鼓励农业投资和生产率提高。2010年开始,法国改用指数对租金进行规制。一是设定农地经营权流转的最高和最低租金,二是制定租金指数,根据该指数对设定的租金进行调整。租金指数由两部分构成,一是过去五年全国农地的平均毛收入指数,二是上一年全国平均价格指数,两部分在租金指数中分别占60%和40%。

(四)围绕农地经营权配置强化对农地所有权交易的规制

自1960年以来,法国通过土地开发与农村安置公司(SAFER)对法国农地所有权交易进行严格管制。SAFER发挥作用的一个途径是以中介的身份协调农地的买卖和租赁,并在农地出售者或出租者的要求下寻找符合结构控制政策目标的交易对象。另一个途径是行使优先购买权(否决权),干预农地交易价格、替换买家或收储土地。所有不以SAFER为中介的农地所有权交易都需要报SAFER审核批准,并且SAFER在两个月之内都有权利行使优先购买权。SAFER可以按报告的价格和条件优先购买所有权,并且原所有权人不能拒绝;SAFER也可以否决交易,要求重新评估和确定价格。

(五)促进农地经营权向年轻农民流转

为实现这个目标,法国一是完善经营权的配置机制,二是加强配套补贴政策。在经营权配置机制方面,首先,法国针对老年农民流转入农地经营权要求强制的行政许可。其次,在SAFER协调农地转让与租赁时,引导农地经营权向年轻农民流动被置于优先位置。再次,法国构建了有利于年轻农民获得农地经营权的税收政策,包括为年轻农民免除农地交易税和减免财产税等。在配套政策方面,法国一方面通过补贴、贴息贷款等举措提高年轻人进入农业的积极性和能力,另一方面实施“离地农民终生补贴”等政策鼓励老年农民提前退休。

三、法国农地制度改革的成效与目标实现

法国农地制度改革的成效主要体现在两个方面,一是在两权分置的框架下构建起有利于经营权优化配置与保护的农地制度;二是在保持家庭经营特征的基础上促进了农业适度规模经营与农业生产力的发展。在产权上,改革后的法国农地制度具有以下基本特征:第一,农地所有权与农地经营权分置,两权权能具有相对独立性。第二,通过《法国民法典》《农村与海洋渔业法》《农业指导法》等法律法规赋予农地经营权新的权能、对经营权人赋权,并明晰农地经营权的权益范围。第三,对农地所有权权能进行规制以确保经营权配置的优先性,对经营权权能进行规制以确保农地农用和适度规模经营。由于经营权人对抗所有权人和第三人的性质,农地经营权本质上经历了物权化塑造。在农业现代化方面,适度规模家庭经营和农业生产力都得到发展。第一,在农地所有权分散的情况下,法国农业平均经营规模平稳增长,经营权流转成为实现规模经营的主要途径。第二,家庭经营特征在规模经营的发展中得到保持。第三,农地租金因租金规制保持较低水平。第四,稳定的经营权保障了农业投资。第五,农业生产力实现持续增长。

四、法国农地制度改革的启示与进一步讨论

在中国,由于土地承包经营权作为承包权和经营权的混合体的弊端越发明显,加快推动农地流转和农业生产方式转变的要求也日益迫切,将农地承包经营权进一步分设为承包权和经营权的农地产权制度改革成为必然趋势。承包权与经营权分离在法理上的正当性、可行性已得到大量论证,代表观点是对农地经营权进行物权化塑造。物权化塑造需要一系列具体政策来实现,这些政策将决定集体所有权、农户承包权、土地经营权的权能边界及三权在农地流转中的相互权利关系,后者是农地三权分置改革的关键。对此,法国农地制度改革可以提供有益和必要的借鉴。

第一,依法推进改革,通过修订相关法律明确不同阶段农地制度改革目标、方向与重点。这是法国农地制度改革的主要途径和重要经验。对中国农村土地制度改革及其他各项农业农村改革来说,充分发挥基层创新精神以及采取“先试点、后推广”的改革模式都是改革取得成功的重要经验。但是,在党中央着力加强全面依法治国的背景下,在农业农村改革日益强调系统性和顶层设计的情况下,进一步发挥法律制度在中国农村土地制度改革中的统领、规范作用是十分必要的,同时也需要及时完善相关法律来巩固改革已取得的成果。

第二,以农地经营权优化配置与保护为重点深化改革。农地经营权配置机制持续优化及对经营权的有力保护为法国农业生产力持续发展提供了重要支撑。未来,中国农地制度在进一步明晰“三权”内涵、权益与权利边界的基础上,应按照现代农业建设要求重点加强经营权的优化配置与保护。借鉴法国经验,要在租金、租期、续租权利、限制随意收回等方面加强规制,明确经营者对其所做的改良农地等长期投资的收益和补偿权利,从农地流转的供给侧增加鼓励长期流转的举措。明确优化农地经营权配置的总体要求和具体标准,并贯彻在与农地经营权配置相关的各个方面。在保护经营权的同时,也要强化对农地用途与农业生产方式的规制,实现多元目标的协调。

第三,构建保障家庭经营与适度规模经营协调发展的机制。法国经验表明,适度规模的实现要靠一系列政策来保障,包括确定适度规模的标准、对经营权过度集中的抑制等。因此,对中国农地制度改革来说,要进一步明晰适度规模家庭农场的内涵与特征,再综合考虑收入水平、劳动投入和专业化等因素确定适度规模的标准或范围,将其作为规模控制的依据。同时,聚焦适度规模家庭农场施行差别化支持政策,超过一定规模减少支持或不予支持。在此基础上,建立对农地大规模集中的审核与规制机制,并建立与社会保障、信贷金融等政策的联动机制;通过其他社会政策支持和鼓励小规模农户稳步退出。

第四,坚持因地制宜和多元主体共同参与治理。农地经营权优化配置与保护的相关制度既要有全国层面的统一框架,也要因地制宜以促进政策落地。法国农地制度改革充分体现了统一框架与因地制宜的有效结合。中国的农地制度改革,在鼓励经营权长期流转方面可以建立全国统一的制度安排,对最短租期、最长租期、续租权利等在全国层面应有以法律为保障的基本框架。但是,在市县级层面,要根据农业活动类型、地区发展条件等,因地制宜地确定农地租金与适度规模等的规制标准,并建立动态调整机制。同时,标准的制定应充分发挥政府部门、农业生产组织、环境研究与保护机构等不同主体的作用,为多元目标的实现提供保障。

第五,促进农地经营权向年轻农民流转。法国将农地经营权配置机制与经济激励机制相结合,促进农地经营权向年轻农民流动,对于解决农业劳动人口老龄化问题起到了一定的作用。中国要破解“谁来种地”问题以及培育以年轻人为主体的现代农民,同样需要将两个方面机制结合。一要以促进经营权向年轻农民长期流转为导向完善农地流转机制,可以针对年轻专业农民提高适度规模标准、为年轻专业农民流转农地提供信贷支持或租金补贴等。二要通过引入养老金补助等举措鼓励60岁或65岁以上从事小规模农业生产的农民退出经营,将农地经营权流转给年轻农民或其他农户。三要鼓励年轻人进入农业,对新进入农业且专业从事农业生产的年轻人可以提供专门的收入补贴、投资补贴、贴息贷款和技术培训支持等。四要完善社会保障等制度供给,着力加强对年轻专业农民的支持,解决其后顾之忧。

在借鉴法国经验的同时,有三个问题需要进一步讨论。第一,以农地经营权配置和保护为重点是放活土地经营权的具体表现,必然以落实集体所有权和稳定农户承包权为条件,不是对所有权和承包权的否定。首先,只有稳定农户承包权,即确保农户的土地承包权权益以其集体经济组织成员身份存续为条件,不受土地经营权流转的影响,农地流转才会发生,承包权和经营权在现实中才能分离。其次,农地经营权优化配置的导向和标准需要多元主体参与,尤其是有效发挥村集体作用,落实集体所有权是有效发挥集体作用的基础和条件。因此,要实现以农地经营权配置和保护为重点的改革,其中,协同推进落实集体所有权、稳定农户承包权是关键。第二,适度规模家庭农场的标准必须与生产力水平、城乡居民收入水平相适应,也必然是动态发展的标准。法国农场虽然以家庭经营为主,但平均规模也已达到900多亩,达到这样的规模首先有三个条件,即机械装备水平和农业专业化水平的发展,农村劳动力长期转移改变了人地紧张关系,配套保障政策为小规模农户、老年农户退出经营提供了缓冲;其次还有一个客观需求,即家庭经营专业农户要能达到社会平均收入水平。无论从条件还是从需求来看,中国农业适度规模家庭经营的标准都将要有一个渐进的发展过程。第三,对租期、租金等的规制应适度,否则可能导致与期望相反的结果。租期或租金的规制标准过于严格都会导致灰色租赁市场和非正式租赁合同的增长,由此产生的非正式经营权流转的稳定性难以保障,租金也更高。

来源:微信号“中国农村经济中国农村观察”,https://mp.weixin.qq.com/s/0tkqMr1EGPabpd02RmmPoA 发表时间:2020年12月3日