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李成仁等:输配电事前定价情况下投资监管的国际经验及启示

作者: 李成仁,国网能源院财会与审计研究所;高效,国网能源院财会与审计研究所;尤培培,国网能源院财会与审计研究所 发布日期:2020-09-04
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新一轮输配电价改革建立了事前审核投资再定价的监管机制。这种机制下,需要建立规范的投资审核制度,包括:制定科学的投资审核依据、方法、投资成本节约的激励机制和投资偏差调整机制等。现行政策文件对投资审核制度进行了一些规定,但在输配电电价试点的实际情况中,投资审核仍然存在随意性,约束机制和校核机制也不完善。因此,本文国际投资监管的相关政策实践和经验进行总结和分析,提出对我国的启示。

1、当前输配电改革对投资监审的政策及存在的问题

输配电价改革将电网企业准许收入与电网资产挂钩,建立事前审核投资再定价的监管机制,这一机制从2014年深圳输配电价改革试点开始引入。对输配电投资监管做出系统性规定的主要文件是《国家发展改革委关于印发省级电网输配电价定价办法(试行)》的通知(发改价格[2016]2711号)(以下简称《本法》),有关规定主要包括:

一是投资的确定原则。新增输配电投资应按照有权限的政府主管部门预测的、符合电力规划的电网投资计划,并根据固定资产投资增长应与规划电量增长、负荷增长、供电可靠性相匹配的原则统筹核定。

二是投资约束机制。监管周期新增输配电资产增长与电量增长、负荷增长、供电可靠性提升的偏差部分,相关输配电资产产生的折旧费、运行维护费可以暂不计入该监管周期输配电价。

三是电网投资定期校核机制。电网企业应定期向省级政府价格主管部门上报输配电投资规划完成进度及情况。当电网企业实际投资额低于监管周期规划新增输配电固定资产投资额时,对差额投资对应的准许收入的70%予以扣减。当电网企业实际投资额超过监管周期规划新增输配电固定资产投资额时,差额投资对应的准许收入不再上调。

四是投资调整机制。文件规定,监管周期内遇有国家重大政策调整、发生重大自然灾害、不可抗力等因素造成的成本重大变化,电网企业可以建议政府价格主管部门对准许收入和输配电价作适当调整。一般理解,这里的“成本”应该包含投资。

结合当前各输配电价试点单位的实际操作情况,仔细分析这些投资监管的规定,将会发现存在以下问题:

一是对于如何确定投资有原则性规定,但缺乏可操作性。事实上,这种原则性规定,理论上只能确定投资项目,即量的因素。按照文件,新增输配电投资要符合“有权限的政府主管部门预测的、符合电力规划的电网投资计划”,且还“应与规划电量增长、负荷增长、供电可靠性相匹配”。这里存在的问题:首先是我们没有这样可以利用的“电网投资计划”。从我国现有的实践来看,政府部门主导与电网投资相关的规划,主要是电力投资规划,比如最近公布的《电力“十三五”规划(2016-2020年)》,在这样规划中,既没有专门的电网规划,更没有电网投资规划的内容,而且,这种电力规划发布时间还常常延期(最近发布的时间已经是“十三五”的第二年了),并且没有滚动调整,也不能满足投资监审的需要。其次,新增输配电投资虽然明确“应与规划电量增长、负荷增长、供电可靠性相匹配”,但什么情况才是匹配,缺乏具体的执行标准,在实际中也难以操作。在这种条件下,要确定监管期间哪些项目要建设,建设到何种程度便存在问题。

二是缺乏必要的投资核定方法,不能合理审核投资,可能影响电网的健康发展。输配电价制定过程中对新增投资审核,是我国面临的一个新问题,是我国从2014年深圳开始的新一轮输配电价改革引入事前定价机制,才出现的问题,我们以前没有经验。当前试点单位投资审核,为了降低输配电价水平而压降投资时有存在,这种投资审核的随意性,将不利于电网的健康发展,有可能对经济社会的健康发展造成不利影响。

三是投资约束机制和定期校核机制规定不合理,起不到应有的作用,甚至起到不好的作用。对于投资约束机制,如果监管周期新增输配电资产增长高于电量增长、负荷增长、供电可靠性提升的偏差部分,其相关输配电资产产生的折旧费、运行维护费可以暂不计入该监管周期输配电价,仅是投资核定原则的另一种翻版的说法,没有其他任何实质意义;但如果情况相反,监管周期新增输配电资产低于电量增长、负荷增长、供电可靠性提升的偏差部分,理论上就不是相关输配电资产产生的折旧费、运行维护费不计入该监管周期输配电价的问题,而是要求电网企业加大投资满足需求的问题。投资定期校核机制,原本是要预防电网企业虚报投资,但实际上根本不能解决这个问题。电网企业实际投资应该按照政府部门审核后的规划投资进行,实际投资与审核后的规划投资的差异,根本与审核前电网企业申报的规划投资无关,显然这样一种机制根本就不能解决虚报投资的问题。更糟糕的是,如果严格执行该条款,甚至还存在某些情况下可能损害电网企业或用户利益的问题。由于实际投资与审核后的规划投资存在差异将普遍存在,其原因既可能是规划投资核定不合理,也可能是实际投资超支或节约所造成,这种情况下这样一种单向约束机制,显然对电网企业不公平;而且,造成这种差异的原因还有可能是某种合理原因导致项目取消或增加所造成,这种情况下的单向调整机制,就既有可能损害电网企业,又有可能损害用户利益,比如由于某种原因导致项目取消,理应相应准许收入全部扣除,扣除70%实际损害了消费者利益,反之,如果因某种原因导致新增项目,则理应相应提高准许收入,不这样做,则显然损害的是电网企业利益。

2、输配电投资监管国际经验

(1)制定明确的监管目标,作为投资必要性审核依据

英国注重从满足总体绩效评价标准来确定投资。绩效评价指标包括用户满意度、安全和可靠性、普遍服务、接入公平性、创新能力等内容(如表1)。监管机构确定绩效标准后,要求电网公司在投资审核阶段提出和绩效标准相适应的投资计划,电网公司需在投资计划中,定量论证满足绩效的投资额度和方式的合理性,选择最优的投资方案,监管机构根据论证质量对投资计划进行核定。这种制度设计使得投资规划的制定和审核都以长期的运营绩效要求为根据,有据可循。

表1 配电和输电评价指标表(略)

(2)采用多种成本评估方法,作为投资合理性审核的手段

英国投资评估有一个严格的评估流程和一套评估方法:

投资评估时间历时30个月,经过4个阶段。其中,第一阶段为3-6个月,电网企业完成管制期内的业务发展计划编制。第二阶段在第12个月内完成,燃气电力管制办公室(Ofgem,Office of gas and electricity markets)将对电网企业提交的业务发展计划进行评估。第三阶段在第18-21个月内完成,Ofgem将对需要对修改后的业务发展计划实施评估。如果电网企业业务发展计划详细且依据充足,将纳入快速审核程序,直接进入到第四阶段。第四阶段将在第30个月内完成,Ofgem将提出价格管制方案,同时电网企业要决定是否接受最终方案。

Ofgem依据电网企业提供的材料,按照业务发展计划的质量、上一监管期经营业绩和业务计划标尺竞争结果三种标准,把公司分成A、B、C三类。针对A类公司,仅对其业务发展计划进行一般性审核,然后进入监管最后评估阶段四。对于B类公司,则需要对其业务发展计划进行比较严格的审核。对于C类公司,则需要对其业务发展计划进行最严格的审核,例如派出工程专家详细审核其投资计划的合理性,同时,针对该公司过去未能满足运营绩效指标及与其它公司相比效率较低的领域进行调研。通过严格审查有助于Ofgem调减该类公司基本收入需求。B类和C类公司,将仔细修改其业务发展计划,然后进入监管评估阶段三。

对B类和C类公司成本有效性评价基于Ofgem的工具包。工具包含有多种评价方法,将根据具体情况组合使用。例如,审核力度不断增强的评价工具包括:特定投资计划的评估、业务计划依据与假设条件评估、标尺竞争比较、国际标尺竞争比较、单位成本费用标尺竞争比较、资产改造类项目的全工程评价、基于资产全寿命周期的评价工具等。

在澳大利亚,注重于具体项目选择的合理性评估。为此,澳大利亚对输、配电都专门制定了相应的监管投资测试制度,要求电网企业除了国家监管委员会规定豁免的情况外,对一定规模以上的投资项目都要进行定量成本效益分析的审核制度。首先,电网企业需要比较达到同一目标的多种方案,将建电网项目与建电源、需求侧管理等替代方案进行比较综合论证电网项目的必要性。然后,按照提高可靠性和提高输电能力等不同的绩效目标对项目进行分类,分别进行成本效益分析。最后,按照净经济效益现值最大原则来确定最优项目。净经济效益可正可负,对于满足负荷需求的电网项目,净经济效益为正;对于仅为提高可靠性的电网项目,净经济效益可能为负值。输电线路监管投资测试(RIT-T,Regulatory investment test for transmission)制度于2010年8月颁布实施;输电线路监管投资测试(RIT-D,Regulatory investment test for distribution)制度于2013年8月颁布实施。

(3)制定投资调整机制,应对投资不确定性

不确定性监管机制是指在监管期期内由于电网企业不可控制的原因而导致的实际投资额与批复的计划投资额存在差额,从而要对电网企业的收入进行调整的机制,而变化的投资状况也将反映到下一监管期的期初监管资产中。不确定性调整机制为企业在监管期内的计划外投资需求提供了必要的灵活性,也为监管机构考核企业的在监管期初所申报的投资额的真实性与有效性提供了激励手段。

在英国,为应对不确定性投资,涉及两类调整机制,一是按事先确定的规则自动确定准许收入调整额度,主要是业务活动量(如接入网络数量)变化、特定业务取消等因素引起的准许收入调整;二是针对可能发生的事项通过申请对准许收入进行调整,如用户负荷超过某一特定标准引起的费用增加、计划外的风电接入系统引起网络加强成本增加等;三是事后的准许收入调整,需要在下一管制周期回收的成本费用如管制机构确认的某项业务需要全额补偿且有效发生的费用支出,以及管制机构确认的无法通过竞争标尺比较的新业务活动产生的成本费用。

在菲律宾,《2003-2027年输电过网费制定规则》(RTWR)对其输电费核定的基本方法论做出规定,其中明确指出在监管期内发生的、合理的计划外投资应在下一监管期纳入监管资产。这一机制下菲律宾国家电网公司(NGCP)能够积极应对监管期中所遇到的必须增加计划外资本投资的情况。在2010-2015监管期间,菲律宾能监会(ERC)要求加快吕宋岛和棉兰老岛的新建电源的投产速度,而NGCP为输送新增电源所需的扩容投资也相应增加,如果没有上述机制保护,NGCP将难以在不损害自身财务状况的同时及时完成必要的计划外投资。

(4)制定投资偏差激励机制,实现效益共享和风险共担

投资效率激励机制,一方面是为电网企业节约投资成本提供了有力的激励,另一方面也在项目出现不可预期的超支(决算额超出预算额)的情形下对电网企业提供足够保护。

在英国,对实际和计划的投资成本偏差的激励,是结合电网企业的信息质量设计的,也称为信息质量激励机制(IQI,information quality incentive)。该机制将使电网企业获得额外的财务奖励,以激励其投入更多时间和资源提供高质量的业务发展计划及相关信息。同时,促使电网企业在8年的管制期内,不断依据新的信息和环境变化找出最佳方式调整其运营策略,以较低成本实现管制目标。按照管制规定,IQI比率等于企业在其商业计划书里提交的资本支出计划与经燃气电力管制办公室(Ofgem)核算的资本需求的比率,反映被监管企业与监管机构对资本支出预估之间的差距。一般来说,企业在商业计划书里提交的资本支出计划要大于Ofgem核算的资本需求。IQI比率越低,则企业的计划与Ofgem的核定值(等于75%Ofgem核算的资本需求+25%企业在商业计划书里提交的资本支出计划需求)越接近。电网企业将因IQI比率不同,而获得不同的财务奖励系数。财务奖励系数随着电网企业预测水平的提高而提高。在一个管制期内,如果给定电网公司财务奖励系数是40%,其实际成本与核定的成本相比,节约的40%留给公司,超支部分的40%由其自身承担;节约或超支部分的60%将在下一监管周期通过降低或提高网络价格来实现。

在葡萄牙,监管机构通过事后调整机制对本监管期内电网企业的投资额节约情况进行考核与奖励,以激励企业以最优的成本完成必要的电网投资。对于监管期初所批复的投资项目,如决算投资额低于预算投资额,电网企业能够分享其中的收益并取得额外监管回报,具体如表2所示。

表2 葡萄牙对电网投资额完成情况的奖惩措施(略)

按α=10%考虑,如某一投资项目的决算投资额(实际CAPEX)是预算投资额(参考CAPEX)的90%-110%之间,按照决算投资额与预算投资额的平均值计入监管资产(RAB),因此节约(超支)金额的50%将成为电网企业的奖励(惩罚),同时该部分投资额可在基础回报率的基础上额外享受1.5%的监管回报;如决算投资额低于预算投资额的90%,可按照决算投资额的105%计入监管资产,同时该部分投资额可在基础回报率的基础上额外享受1.5%的监管回报;如决算投资额超出预算投资额的110%,项目可按照实际投资额计入监管资产,但将无法享受额外回报。

3、主要启示

(1)构建完整的投资监审体系是做好投资监管的重要基础

投资监管的目的,在于以合理投资满足经济社会发展的需要,并能保证投资能够得到合理补偿。对于采用事前定价工作,一个良好的投资监管体系,包括四个方面的内容:一是满足投资必要性审核的监管目标;二是合理确定投资额度的程序和方法;三是处理不确定事项的投资调整机制;四是促进电网企业提高投资效率、实现效益共享、风险共担的激励机制。保证投资监审工作到位,这四个方面相辅相成,需要协调配合。

(2)客观、公正的监管政策是保证投资监管顺利执行的关键

综观各国投资监管制度,都以客观、公正为前提。比如英国现行监管模式以是否满足明确的绩效评价标准作为确定规划的工程量,以及采用多种、而不是一种方法,更不是主观确定项目投资额度,都从客观上对保证投资核定的合理性奠定了基础;多种形式、多种条件下的不确定性调整机制,既客观保证了用户的利益,也保障了电网企业;双向调整的激励机制,客观上体现了风险共担的精神,既有利于提高电网企业努力降低成本的积极性,也有利于保护电网企业由于某些客观原因没能有效控制投资所增加的风险。正是这样的机制,才能使投资监审政策能够在一种和谐的氛围中得到顺利执行,保证执行效果。我国可逐步推行投资计划偏差激励机制,一是投资成本节省或超支额度在公司和用户之间分摊,二是建立包括自然灾害等应急投资项目及政府指定性项目在内的计划外投资偏差调整机制,事前规定能够纳入调整的事项,在监管期发生该事项则自动触发调整机制,相关准许收入调整额纳入下一年调整。

(3)投资监管政策需要在实际中不断完善和发展

与其他所有的监管政策一样,投资监管政策也是在实践中不断发展和完善的。比如在英国,在原来价格上限管制模式下,以严格控制价格增长为目标的投资监管,改变为目前以满足用户满意度、安全和可靠性、普遍服务、接入公平性、创新能力等多重业绩评价指标的投资监管就是一种完善,结合电网企业的信息质量的投资成本偏差激励机制又是另一种创新和完善。我国输配电新增投资监管问题,是新一轮输配电价改革引入事前定价机制,才出现的新问题,有关政策不完善和存在问题,有其客观原因,也正因为如此,更需要在实践中加以改进和完善。如可逐步完善投资审核和服务绩效关联机制,明确绩效内容和标准,将用户满意度、安全和可靠性、普遍服务、跨区输送能力等统筹纳入考核指标,并考虑各省级电网的地域差异、随着监管期实际执行情况调整指标类型及水平。

(4)投资监管政策执行需要有充分的时间保障

为了保证监管到位,一个合理的时间安排是非常必要的。在英国,针对一个8年监管期的投资审核所拥有的时间是30个月;在菲律宾,针对5年的监管周期,投资审核所拥有的时间是21个月。而在我国,针对一个3年的监管周期,投资审核拥有的时间一般只有6个月。在这样的时间内,电网企业既难以提供全面、细致的材料,监管者也没有足够的时间详细监审,特别在当前我们还没有任何类似经验情况下,是难以做出客观、公正的投资审核的。我国可在监管期开始前一年或更早时间启动投资审核工作,政府规划、电价监管、成本监审等多个相关政府部门及发电、电网企业多方合作,以求投资审核更加精确。

4、结论

输配电投资监审是新一轮输配电价改革采用事前定价的一个重要内容,为适应这种改革,我国制定了相关投资监管政策,但显然不够完善,实践中甚至还存在核定的随意性。在这方面,有许多国际经验可供我们借鉴,一是需要在实践中不断健全我们的监管体系,二是要不断改进我们的监管方法,三是要保证政策的客观性和公正性,四是要严格执行落实,才能实现以合理的投资满足电网发展的需要,促进经济社会健康发展。

来源:中国储能网,http://www.escn.com.cn/news/show-1078516.html 发表时间:2020年9月4日