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以城乡融合发展促进长期减贫

作者: 殷浩栋,国务院发展研究中心农村经济研究部助理研究员 出版日期:2019-10-10
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改革开放40年来,我国通过工业化和城镇化,推动了劳动力从生产率较低的农业转移至生产率较高的工业和服务业,并促进要素向一定区域集聚。工业化和城镇化的快速发展使全国大部分地区的经济社会面貌发生巨大变化,并使大部分人口的生活水平快速提高。但受城乡二元体制等制约,不同区域和群体在经济增长中受益不同。部分地区和群体并没有同步享受到工业化和城镇化所带来的发展红利,贫困区域和低收入群体在经济收入、公共服务等方面与其他地区和群体的差距比较明显。这种差距的产生源自于贫困地区的不利区位条件和资源环境条件,贫困群体的低水平人力资本,以及城乡、区域之间的体制差异。从减贫实践来看,与城镇发展相割裂,仅在乡村本土解决生存性、发展性贫困问题将面临乡村禀赋和政策空间的双重制约。此外,城乡之间公共服务、要素市场等非均衡性因素限制了减贫措施的实施,削弱了减贫效果。因此,在我国未来现代化进程中,以城乡融合发展促进减贫是必然选择,这需要建立经济发展红利和公共资源的共享机制,协同推进新型城镇化与贫困地区乡村振兴,实现以城带乡、区域平衡,而且需要开发人力资本,提升贫困群体分享发展红利的能力,斩断贫困代际传递。

一、部分地区和群体没有同步享受经济发展的红利

以工业化和城镇化战略为主导的经济发展模式具有涓滴效应,即使政府没有主动干预,产业联结和要素流动均会对所有区域和群体产生辐射作用。由于“中心”所受的影响必然大于“外围”,不同区域随着圈层扩散受到的影响逐级减弱,因而涓滴效应会形成不同层级的效果差距,加上不同地区资源禀赋分异明显,在经济发展中逐渐衍生出落后的地区和底层群体。总体上,经济增长对西部地区的带动作用相对较弱。城市作为经济增长极,通过要素集聚产生规模经济辐射周边区域,创造就业岗位吸纳农村劳动力,以劳动价值回报促进农村的发展。不同发展阶段的城镇化对农村的影响差异明显,低水平的城镇化因吸纳劳动力和经济联结强度不强而导致辐射农村的范围有限。由于城镇化水平较低,加上工业服务业的带动能力不足,所以深度贫困地区集中于西部地区。这些地区的农村贫困发生率较高且贫困程度较深,在县域经济发展、基础设施、基本公共服务等方面与发达地区的差距尤为突出。

(一)贫困地区县域经济发展整体滞后

长期高速的经济增长是减贫的主要推动力量,因为经济增长能够为贫困人口提供就业和增收机会,并使政府更有能力实施减贫政策(汪三贵,2018)。区域的经济发展水平与贫困程度存在高度耦合,区域的贫困程度因涓滴效应而与其工业化和城镇化的水平反向相关。随着工业化和城镇化的推进,各地区的工业和城市发展阶段呈现不平衡的特征,东部地区呈现领跑趋势。上海、北京、广东、江苏、浙江、天津等东部地区已进入工业化后期阶段(中国信息通信研究院,2018),城镇化率较高。而中西部地区仍处于工业化中期阶段,城乡一体化水平相对较低,特别是14个集中连片特困地区的工业化和城镇化进程均落后于全国平均水平。2017年14个片区的总体城镇化率低于全国城镇化率13.5个百分点(郑瑞强,2018)。

贫困地区因低水平的城镇化以及低附加值的产业集群而难以提供稳固的减贫保障,而且贫困地区县域经济发展整体滞后。以“三区三州”2016年的统计数据为例,平均每县的地区生产总值仅为全国平均值的10.95%,固定资产投资为全国平均值的16.94%,与经济发达地区的县域相比差距更加明显。规模以上工业总产值为全国平均值的5.51%,第二产业增加值为全国平均值的10.72%,这些指标充分表明了深度贫困地区的工业化水平落后程度。从财政收支来看,“三区三州”的公共财政收入和税收明显偏低,仅为全国县域平均值的4%左右,缺乏稳定的财力基础。居民储蓄存款余额与年末金融机构各项贷款余额同样较低,说明这些县域经济活跃度不足,金融参与度不高。上述指标均反映了以“三区三州”为代表的深度贫困县在40年的改革开放中没有实现同步发展,缺乏强劲的减贫基础,低水平和不完善的经济社会发展状况致使资本累积较慢,进而成为贫困的衍生和集聚的主要原因。

(二)贫困地区基础设施相对薄弱

随着区域开发政策和涉农政策力度的加大,贫困地区基础设施和公共服务总体发展水平与全国平均值之间的差距不断缩小,但相对不足的状况依然存在。其一,农业生产基础设施薄弱。贫困地区的农田水利设施陈旧老化,供水能力不足导致缺水问题严重,耕地灌溉率平均为36%,仅为全国平均水平的2/3(矫勇,2016)。贫困地区人均农业机械总动力相当于全国平均水平的83%(吴国宝,2018),“三区三州”的农业机械总动力相当于全国平均水平的30.9%。其二,贫困地区农村道路通达程度低。虽然2017年贫困地区的自然村进村主干道路硬化的农户比重达到97.6%,但所在自然村能够便利乘坐公共汽车的农户比重仅为67.5%。部分片区的道路通达程度明显低于全国平均水平,如四省藏区的比重为48.1%。较低的通达率降低了城乡要素流动和产业联结的强度,抑制了贫困地区农村生产要素的配置效率,加剧了其贫困深度。其三,农村网络设施的可及性较差。贫困地区农村每百户拥有计算机数量为16.8台,而城镇该指标为66.3台,可见城乡信息差距十分明显。此外,“信息鸿沟”的省际差异更大,西藏、新疆、海南、云南每百户拥有计算机的数量均低于10台。“信息鸿沟”与城乡差距类似,有可能进一步恶化贫困状况。贫困农村地区因落后的信息网络设施和服务缺失限制了信息技术的传播与利用,进而难以抓住数字经济带来的发展机遇,而信息化所带来的新业态和新动能难以辐射到贫困群体。

(三)贫困地区公共服务供给相对不足

我国城镇的水、电、路、网等基础设施,以及教育、医疗、社保等公共服务相比农村地区更为完善。经济发达地区凭借雄厚的财力构建起了全面的基本公共服务体系,而贫困地区所能提供的公共产品和公共服务较少,特别是农村的公共产品供给不足,如教育、乡村环境与卫生管理等都存在管理不善和建设资金短缺的问题。一方面,贫困地区农村的教育资源规模小层次低。农村学生的求学半径较大,初中住家离学校5公里以上的学生比例达到33.2%(聂振邦等,2017)。连片特困地区上小学便利的农户比重为88%,其中吕梁山区的比例仅为58.8%,由此可见教育资源配置不均衡问题在贫困地区更为突出。另一方面,其他公共服务也面临与教育相似的问题。2017年数据显示,“三区三州”医疗卫生机构床位数为全国平均值的21.82%,社会福利收养性单位数和床位数均远低于全国平均值。教育、医疗等公共服务供给不足将导致人力资本投资不足,所以“三区三州”等深度贫困地区因公共服务短缺严重而均存在人力资本存量低、自我发展能力弱的问题,贫困代际传递的现象较为普遍。

(四)贫困群体与非贫困群体之间的收入差距明显

经济增长并没有让全体居民同步享受福利的增长,富裕阶层有更多的资本和机会,以至于收入和财产增长速度快于底部群体。改革开放以来,效率优先的分配方式使得我国的收入差距一直在高位徘徊。自2000年至今,中国的基尼系数均超过了0.4的国际警戒线,其中2017年基尼系数为0.467,并且连续两年小幅增长,贫富差距进一步扩大。不同群体之间福利水平差距有几个表现维度:其一,城乡居民之间存在明显的收入和财产差距。2017年城镇居民人均可支配收入为36396.2元,农村居民人均可支配收入为13432.4元,收入比率为2.7:1。虽然近年来城乡居民收入倍差有所缩小,但绝对差值进一步扩大。由于农民可支配收入的基数小,即使增长速度快于城镇居民,也不足以缩小二者的绝对差距。此外,房价上升和收入差距扩大导致城乡之间、高收入人群和低收入人群之间的财产分配差距急剧扩大(李实,2018);其二,不同收入阶层的收入差距明显。2017年,贫困地区农民的人均可支配收入为9377元,仅为全国农民平均值的69.8%。从最高的20%人群与最低的20%人群的对比来看,农村内部的相对差距比较明显,2017年高低收入组之比达到9.48:1。

二、贫困地区和低收入人群没有同步享受发展红利的原因

(一)贫困地区的区位条件和资源禀赋限制了其发展空间

一是贫困地区的区位条件差,限制了经济增长的扩散效应。我国贫困地区集中于“老、少、边、山”等特殊区域,其中85%的贫困县处于山地丘陵地带。地形地貌也限制了城镇化的扩张和工业化的发展。复杂的地形容易造成地理隔离而加剧这些区域的经济封闭性,使其与外部世界的产品和要素流动困难,限制了其城镇化的扩张和工业化的发展。固有的弱质性加之缺乏外部力量,导致当地经济社会发展较慢,14个集中连片特困地区是典型代表。

二是贫困地区的资源禀赋差,产业发展受限。大部分贫困县的可利用资源少且资源承载力低。如832个贫困县中有313个县的农村人均有效灌溉面积不足0.5亩,仅为全国平均水平的38.2%(矫勇,2016)。此外,贫困县对自然资源高度依赖,通常以传统农业为支柱产业,工业和服务业所占比重较小,既缺乏足够的资源和市场来发展新兴产业,也面临引进技术和承接产业转移的高成本问题,因而工业化进程缓慢,县域经济不发达,难以带动农民增收。

三是贫困地区的生态环境脆弱。大多数贫困人口和贫困地区分布在生态环境脆弱、敏感的地区。2015年,国家发改委测算需要通过易地扶贫搬迁搬离生存环境差、不具备基本发展条件地区的贫困人口有1000万人(国家发展改革委,2015)。全国832个贫困县多为自然灾害频发的区域,有690个县处于干旱和极度干旱地区,有771个县为山洪灾害易发县(矫勇,2016),有182个县面临资源环境超载或临界超载,涉及人口超过5000万人(周侃等,2016)。14个集中连片特困区与25个国家重点生态功能区高度重合,重点生态功能区占贫困地区总面积的80%,划入生态敏感地带的县域有76%是贫困县(刘慧等,2013)。这些贫困县在工业化和城镇化进程中面临“生态红线”的限制。

(二)贫困群体人力资本水平低,难以实现自我发展

人力资本作为知识信息时代的基础资源,在推动经济社会发展中发挥着越来越重要的作用。贫困群体人力资本水平低已成为制约其分享经济发展收益的主要因素。一方面,贫困群体人力资本总体质量较低,劳动力的文化程度整体偏低。根据人口普查资料,我国农村76.17%的人只具有小学或初中文化程度,受过高中或中等教育的比例仅为16.42%(王俊文等,2017)。贫困地区的人力资本水平则更差,全国大部分的文盲集中于此,约8%的人口不识字或识字不多,高中及以上文化程度占比仅11.5%。部分地区没有普及初等教育,各级学校生源不断减少,如“三区三州”深度贫困县的中学、中职和小学的在校学生数不到全国平均值的40%。此外,虽然近年来职业技能培训有所加强,但仍显薄弱,覆盖面窄、培训效果不佳的问题依然突出,其中只有27.4%的贫困农村劳动力接受过技能培训,接受过非农技能培训的劳动力仅有13.6%。另一方面,贫困地区医疗水平低,贫困人口的营养健康状况堪忧。从2015年全国建档立卡的统计数据来看,因病致贫的比例超过40%,深度贫困地区残疾、重病的比例更高。而且贫困地区营养摄入水平低于非贫困地区,进而导致贫困地区人群的身体素质整体偏弱。由于掌握知识少、技能水平低、体弱多病,贫困地区的人群囿于传统生产方式,无力提高现有资源的开发利用效率。此外,以信息技术为引领的新产业革命改变了技能需求和就业结构,排斥低人力资本的劳动力,贫困农村劳动力因技能不足受到的排斥最为明显。

(三)体制因素限制部分农村地区和农民群体的发展

农村贫困产生的一个重要原因是“制度贫困”,即一系列不合理的制度安排使农民失去了同步发展的机会。其一,城乡要素的流动和交换不均衡。一方面,传统城乡关系下城镇抽取农村资源要素,人口、土地和资金等要素向城镇集聚,贫困地区的生产要素流失尤为突出。另一方面,城乡生产要素的定价机制不同,要素交换存在不平等。长时间的不平等交换造成农村资源流失,损害了弱势农民群体的发展利益,从而加深了农村的贫困程度。其二,我国公共资源的配置偏重城市,不管是基础设施还是公共服务,城市的投资力度和服务水平远高于农村,基本公共服务均等化还任重道远。一些应由国家承担的公共产品,却最终由农民自己来负担,进一步加大了农民的生存成本。如贫困农村的社会保障因低统筹、小覆盖、非持续等问题,使农民不能有效地依托社会保障制度构建的“安全网”来抵御风险冲击。此外,城镇的公共资源缺乏向贫困农村扩散的有效途径,贫困地区农村居民获取城镇公共服务所需的时间和经济成本较高(聂振邦等,2017)。

三、以城乡融合发展促进减贫的政策建议

以城乡融合发展促进减贫,需要将减贫事业融入经济社会发展整体格局,并以农村优先发展为导向,建立乡村多元价值的实现机制,为减贫创造有利条件。同时,需要推动城乡生产要素的有序流动,有力引导生产要素的均衡配置,优先满足贫困地区的发展需要,重点保障对贫困地区和底部群体的政策支持,在新型城镇化中促进贫困地区特别是深度贫困地区的区域协调发展,使贫困地区共享发展红利、底部群体能够获得更多发展机会。

(一)建立土地增值收益共享机制,提高贫困地区和农村的土地增值收益

一是建立边远贫困地区分享发达地区土地增值收益的机制,通过土地媒介增强发达地区工业化和城镇化对边远贫困地区的带动作用。一方面,构建城乡建设用地增减挂钩节余指标的交易平台,为贫困地区的增减挂钩指标交易提供便利服务。加强国土空间规划的约束和引导,增加贫困地区的节余指标,协调金融机构提供节余指标收益质押贷款以支持贫困地区做好拆旧复垦,保障新增耕地质量不下降,生态环境不破坏。另一方面,适度扩大城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂范围,由东西部扶贫协作和对口支援框架内的交易放宽到有意愿有能力的省份。国家把握总体调剂指标,划定调入指导价格,贫困地区在指定交易省份之外可自行选择有意愿调入的省份。二是有序推动农村“三块地”的开放程度。建立承包地和农村宅基地的有偿退出机制,适度放大承包经营权和农村宅基地的转让范围。在保障农民财产权利的基础上,探索承包权转让范围由村民小组内逐渐向行政村及外村过渡。做好二轮和三轮承包期的衔接,为经营权跨期流转扫除制度障碍。在抵押担保等方面强化流转受让方的土地用益物权保障。三是完善贫困地区农村集体经营性建设用地入市机制。进一步完成农村集体建设用地使用权确权登记颁证,将闲置的宅基地、公益性建设用地转为经营性建设用地。允许农村集体经营性建设用地以指标形式等量置换进行异地入市。扩大农村集体建设用地入市用途,鼓励其用于商贸、加工、仓储以及各类乡村产业。试行城镇周边农村集体经营性建设用地直接入市建设共有产权房。推进土地增值税改革,平衡农村集体建设用地入市中的国家、集体和个人的收益分配,提高农民的增值收益份额。

(二)创新城乡公共服务共享机制,提高农村和低收入群体的基本公共服务水平

推进基本公共服务均等化是落后地区和贫困群体共享改革发展成果的重要途径。在实施农村优先发展战略导向中,重点保障对贫困农村地区的公共服务。面向低收入群体的基本社会服务,如教育、医疗、养老等,政府需要持续提供差别化的扶持政策,提高低收入群体的基本公共服务的供给水平,有效降低底部群体在此方面的负担支出。鉴于短时间内很难从硬件设施、服务人才等方面实现贫困地区与发达地区、农村和城市之间的公共服务均等,所以公共服务共享成为一种提高公共服务均等化水平的有效方式。一是创新贫困地区共享发达地区优质医疗教育等资源相关机制,通过委托培训、对口帮扶、组建集团等方式提高农村和贫困地区的公共服务水平。二是建立城市教师和医生等到边远贫困地区和农村服务的激励机制,在职称和待遇等方面向贫困地区倾斜,引导公共服务人才逆向流动。三是在强化传统帮扶方式之外,通过互联网等新手段协同推进农村共享城市、贫困地区共享发达地区的教育医疗等公共资源,国家不仅需要调动财政支持新技术手段的开发和布局,还要引导、鼓励社会力量共同参与推进公共资源向农村流动,切实提高边远贫困地区和农村的公共资源的可获得性。

(三)协同推进新型城镇化与贫困地区乡村振兴

新型城镇化强调城乡间、区域间协调发展,驱动要素的均衡配置,这为贫困地区乡村振兴创造了机遇。一是优化贫困地区“城—镇—村”空间布局。综合考虑资源承载能力和发展阶段,结合易地扶贫搬迁推进就近就地城镇化,集中安置高度散居和衰败的村落,提升贫困地区的城镇集聚功能,以强化对农村的辐射带动作用。明确城乡功能分区,改善农村的发展环境,并重构贫困人口生计空间。二是建立城乡融合产业发展机制。一方面,充分利用城镇的市场需求,开发农业新业态,加强一、二、三产业融合,推动农村产业转型升级,提升产业价值链,培育与城市产业相联结的农村优势产业,形成城乡协同的产业发展新格局。另一方面,推动城市产业向农村转移,引导城镇的市场主体进入农村发展产业,通过建设基地或与农村的经营主体联合生产,逐渐推动产业现代化和规模化,延长产业链,使更多的低收入群体从产业发展中受益。三是促进农村劳动力转移。一方面,实施城镇吸纳和自主创业并举的就业促进政策,推动劳动力密集型产业向贫困地区转移,开发适合贫困群体的就业岗位,并构建制度化的服务平台,帮助贫困地区农村劳动力适应产业发展的需要,搭建农民自主创业孵化平台,在财税、金融、技术等方面予以扶持。另一方面,有序推进贫困地区农业转移人口市民化,进一步完善户籍管理和公共服务均等供给等制度改革,坚持以人为本的理念,重点照顾低收入群体的城市融入,放松贫困地区劳动力迁入城镇的门槛条件,并在就业、教育、住房等方面倾斜对待。

(四)提升贫困群体分享发展红利的能力

人力资本匮乏是制约个体从经济发展中受益的重要因素。部分农民因知识水平低而难以胜任高技能要求的就业岗位,特别是在新产业革命下与高科技资本拥有者的收入差距十分明显,所以开发人力资本已成为发展经济、摆脱深度贫困的根本途径。一是结合公共服务均等化,强化贫困地区和农村的人力资本投资。一方面,倡导优生优育,加大农村儿童和母婴的营养干预力度,提高其营养摄入水平,并整治地方病严重的区域,结合城镇化搬迁这些区域的居民,改变落后的生活方式。另一方面,强化贫困地区的义务教育和职业技能培训,提高低收入群体的文化素质和知识技能,缩小城乡人力资本存量差异,激发贫困地区和低收入群体的内生动力,斩断贫困代际传递。二是培育新型职业农民。有选择性地培训专业大户、致富带头人等有志从事现代农业生产的人员,通过遴选优秀师资培训职业农民的生产技能和经营管理等知识,帮助其掌握利用现代信息技术,挖掘农业的多元功能和价值,带动更多的农民共同发展。