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周天勇:在坚持宅地公有原则的同时让农民得到公平的资产和财富

作者: 周天勇,东北财经大学国民经济工程实验室主任 发布日期:2020-07-09
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国民经济运行和增长,从系统分析的视角看,是一个经济体各部位相互联系和耦合的变动过程。除了新冠疫情这样突发性的冲击之外,中国经济体深层次流动循环中的梗阻和失衡,是造成国民经济就业岗位不足、农民收入低下、消费需求不振、工业生产过剩、资产价格泡沫、货币发行过多、金融风险升高、增长速度下行等诸问题的深层次原因。笔者认为,讨论解决之道,不能头疼医头、脚痛治脚,应当从系统、结点、流动和循环的思维去认识问题,并提出对症化解、疏通循环、统筹协调的对策方案。今天发表之八。

在这篇文章要发表时,6月30日下午召开中央全面深化改革委员会第十四次会议,会议提出,深化农村宅基地制度改革,要积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法,坚决守住土地公有制性质不改变。笔者也就此谈点作为一个学者的学习体会。

宪法规定农村和城郊的土地,属于农民集体所有,城镇土地属于国有,政府只有在土地用于公益事业时,才可从农村集体征用土地。农村土地集体所有,是一种公有制形式的具体体现。

在一个经济体中,任何一种所有制安排,都与国民经济的运行方式相联系。如城镇中的国有企业,在计划经济运行体系中,它只是一种部门审批组建的国民经济生产的一个大工厂,或者说是一个大车间,它没有经济方面自己的权债利。生产什么,生产多少,如何生产,以及价格水平、资金收支、物资供应、招工退休、产品销售等等,都由国家计委、财政和行业主管部门决定和管理。然而,在市场经济运行体系中,生产决策、投入品采购、要素组合、产品销售等等,是市场在调节,而不是计划,企业要成为经济主体。因此,虽然其土地等主要资产为国有,但是企业从没有权责利的工厂变成了有经济责任、权力和利益的公司,从部门审批变成了工商登记注册。土地使用财产权一定为国有企业经济法人拥有。

20世纪80年代前,在生产购销计划与自给自足比率较高混合的农村经济中,劳动力集体配置,生活消费品和宅地由集体实物分配,虽然经济效率很低,但土地作为一种生活和生产资料,为农村集体所有,与这样一种经济运行相适应。然而,国民经济运行方式从计划调节转变到了市场配置,这既要坚持土地的集体所有这种公有制为主体不变,但这种土地集体所有制的结构和实现形式需要创新。

1.农村生活用集体土地的所有制结构安排

一般来说,消费品为个人和家庭所有,大额资产中的汽车也为个体和家庭所有。在城镇中,国有居住和经营用地与地面建筑常常无法分离,其实也是分不同的年期,将土地的使用财产权让渡给了经济法人和自然人,其中住宅这种使用财产权可以继承,也可以在二级市场上交易,城镇居民因此而有了自己的不动产和财富。公司等经济法人也可以以股权的形式,交易土地的使用财产权。

但是,农村居民作为生活资料的土地:(1)实物分配没有改革。没有进行如同城市中一样的,土地从实物分配向商品化和货币化分配的改革,没有从以市场经济意义上明确农民的宅地使用财产权及其继承权。因此,也就没有明确其在二级市场上的使用财产交易权。农民还处在自然经济中,没有市场经济意义上的资产和财富。

(2)目前这种体制与市场经济运行相冲突的是,城乡之间居住资源的分配无法由市场供求去配置。一是一些城郊和离城市距离不远的农村也发生空心村和村庄衰败,有需求的邻居或者城镇的中居民不能去购买其闲置的宅地;二是这些闲置的宅地,若货币和交易可以通过关联配置的方式,可以集中加以整合,用于农村二三产业的发展;三是一些地处边远山区,如果其土地的使用财产权可以交易,则宅地闲置和村庄衰败后,可以由从事农业、药材、林业和旅游等等的投资者,整合为其他用地。但是,由于集体土地住户的土地使用财产权不能交易,就无法实现农村这种闲置宅地的再配置和再利用。

(3)目前的农村土地所有制不明确的情况下,农民无法拥有和积累自己的资产和财富。城市中由于土地有偿出让和住宅分配商品化改革后,市民不仅改善了住宅条件,更重要的是因可交易和可继承,有了自己的资产和财富,有市场经济意义上的住宅和连带的土地使用财产权。但是,农村居民,对于他们的宅地,到现在因为不能明确有继承和交易权,实际上没有宅地使用财产权,也就不可能有资产和财富的拥有和积累。这对于农村农民来讲,与城市市民相比,资产和财富拥有在体制设置上极不公平。

作为一个学者,我认为农村宅地集体所有、农户使用和其他居民居住的三权分置,市民到农村居民的宅院中只有居住权可能存在的问题在于:(1)农村宅地只有居住权的安排,对于农民出租和市民租用都有很大的不确定性和风险,双方也不可能有恒产和有恒心。城镇居民不会给农民以市价水平的支出交换居住权,假如居住权是20年,期间宅地产权还会如何改革,政府会不会拆迁,规划如何变动,谁也不敢预期,农民卖出和市民购入这样的居住权,产权面临着巨大的风险。

(2)宅地三权分置结构,投资和贷款资金还是不能满意地流入农村,农村宅地与城镇住宅也不能够双向置换。现在农村农民缺乏的是资金流入,只有居住权的宅地,不能交易,不能抵押,还是权益不确定性很大的暂时性的居住生活资料,敢去投资、敢装修投入的居民可能不多。投资和贷款资金还是流入不到农村,流入不到农民手中,即使有去居住的,农民也不可能拿着年年给的那点很少的租金,能够去城市里购房和创业。

(3)农民还是没有宅地资产及其交易财产性收入和稳定的出租收入。一是仍然没有土地财产性收入。农村宅地所有制结构只能推进到三权分置形式,农民仍然不能交易土地使用财产权,仍然没有抵押权,仍然没有继承权,仍然不是他的资产和财富。因此,如果他拟迁移到城市,或者父母的宅院百年后,其宅地还是得不到交易性的财产性收入,甚至可能被村集体收回。   

二是产权模糊的宅地租金很低。从租金价格讲,可交易和可抵押有使用财产权的宅院,要比使用财产权模糊并不可交易和抵押的宅院,即使长期出租,其租金水平要比前者低得多。

三是居住权租金收入不稳定。市民去农村居住,假如居住权可以购买二十年,那么我为什么要付二十年的租金呢,为什么不三年再三年的支付呢?对于农民讲,如果货币贬值了,当时收了二十年的租金,后来如果通货膨胀和租金价格上涨,那我不是亏了吗?

经济学的一个定理:设计和安排的所有制内部结构越复杂,其摩擦环节就越多,运转成本就越高,运行效率就越低,实施改革的阻力就越大,改革的进展就会越小。

因此,作为一个学者,我建议,坚持宅地农村集体公有不变,走社会主义市场经济道路,在农村宅地所有、使用和居住三权分置改革的基础上,进一步深化土地从原有的二元配置,甚至三元配置,尽量向一元市场化配置改革,农村宅地,作为生活资料,从现在的实物分配,启动和推进其商品化和货币化改革,明确农民的宅地使用财产权,在法律上规定可交易和可继承性。自此之后,如果再有宅地实物分配的,视为非法。个别农村,多少年没有分配的,如果集体还有多余建设用地,特别是一些坡地和荒地较多的农村在保证生态环境安全的前提下,再最后实物分配一次宅地。使农民从目前市场经济意义上的无产者,如同城市市民老大哥一样,能够公平地拥有自己有使用财产权的宅院资产和财富。

来源:新浪意见领袖,http://finance.sina.com.cn/zl/china/2020-07-01/zl-iirczymk9919944.shtml 发表时间:2020年7月1日