完善数字市场竞争监管的思路与建议
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数字市场具有不同于传统市场的竞争特征,突出表现为动态竞争、跨界竞争、生态竞争,关于如何看待数字市场垄断状态及其竞争行为等新现象,各方还存在不同认识。当前,我国数字市场监管面临着三重挑战:理论上亟须再认识市场竞争规律,制度上亟待重构市场竞争规则,实践上尚需革新竞争监管工具箱。全球主要经济体也在加快完善数字市场竞争规则,其动因包括市场发展日趋集中,大众难以分享数字机遇,收入不平等扩大,数据垄断担忧加剧,算法操纵乃至影响大众认知等。建议以构筑国家竞争新优势为着眼点,加强数字市场理论研究,健全竞争规则,完善公平竞争审查制度,倡导公平竞争和培育竞争文化,打造公平公正、竞争有序、预期稳定的市场环境。

关键词:数字市场 竞争监管 国外经济 制度创新

公平竞争是现代市场经济的本质特征。近年来,我国大力优化数字营商环境,强化反垄断与反不正当竞争执法,市场秩序总体上不断改善,但数字经济有其独特的竞争逻辑,关于数字市场的垄断和竞争等新问题,各方还存在不同认识,欧美等经济体也在加快推进竞争制度创新,其初衷和政策取向并不相同。建议以构筑国家未来竞争新优势为着眼点,准确把握数字市场竞争规律,加快构建起覆盖数字市场发展全周期、全链条的竞争规则体系,塑造公平公正、竞争有序、预期稳定的数字市场环境。

一、数字时代的市场竞争逻辑发生深刻变化

当今时代,数字技术与实体经济深度融合,新技术新业务新模式层出不穷,形成了以在线平台为主要组织架构,承载着海量商户、用户、支付及物流企业等主体在内的生态系统。与传统经济不同,数字市场拥有全新的竞争逻辑。

竞争理念由静态竞争向动态跨界竞争转变。传统经济下,交叉融合创新有限,企业间竞争多依赖市场内竞争,如降价、收购等来提高自身份额。数字时代,动态竞争、跨界扩张、长期发展开始成为数字企业的竞争理念,它们依托海量的数据、巨量的资本、先进的算法和强大的算力,创造出全新的商业模式,如搜索引擎、网络游戏等,并不断迭代升级提升产品或服务的吸引力;或通过模式创新如电子商务、移动支付等来颠覆传统市场格局。例如,苹果、谷歌等数字巨头就是通过动态竞争、跨界融合等创造出前所未见的新业态新模式,进而在全球经济版图上攻城略地。

竞争方式由产品服务竞争向生态系统竞争转变。传统经济下,企业间竞争主要体现在产品服务质量、品牌等少数维度,靠物美价廉来赢得顾客青睐。数字时代,数字巨头企业处于“守门人”(Gatekeepers)的地位,把持着人们上网的“入口”,利用其掌握的用户数据、算法和资本等资源,通过并购重组,或投资入股关联企业,或依托规模优势将业务横向拓展至经济社会各领域,如金融、生活服务、产业互联网等,实施跨界竞争和融通合作,打造起根深叶茂的“生态帝国”,数据驱动型的生态竞争日益成为数字企业抢占市场份额,赢得市场优势的重要方式之一。

竞争优势由追求规模经济向依托网络效应、规模经济和范围经济叠加转变。传统经济条件下,企业基于“经济人”的利己逻辑,借助成本领先和差异化策略,来构筑其核心竞争优势。数字时代,数字企业结合“利己”和“利他”逻辑,利用其源源不断的数据资源、分析技术和强大算力,增强自身学习能力、提升决策科学性、促进供需精准对接,从而获取更多用户和市场,实现“滚雪球”式发展;另一方面,还可利用自身数据和算法匹配能力,赋能入驻到平台上的各类主体,促进各方互动、共同成长,进一步强化平台的差异化竞争优势,巩固其作为市场枢纽、价值创造中心的地位。

竞争格局由竞争性结构向垄断性结构转变。传统经济条件下,受限于成本下降速度、市场空间约束,企业扩张速度慢,在大部分时间内,多数市场是竞争性市场,少数市场也会出现垄断,例如标准石油、国际商业机器公司(IBM)、美国电话电报公司(AT&T)等,曾分别垄断石油、计算机、通信等行业。数字时代,巨头企业突破了时间和空间约束,用户数和数据量“指数式”增长,结合平台的独特优势在全球范围扩张,由此让数字企业在很短的时间内,就在核心业务领域发展到难以想象的规模,实现用户份额、市场份额的高度集中。例如,谷歌在搜索引擎、移动操作系统等领域处于绝对优势,亚马逊在云计算领域处于绝对优势。

二、我国数字市场竞争监管面临三方面挑战

不同于传统市场,数字市场垄断和不正当竞争行为的表现方式及其影响也存在差异,竞争监管面临更多挑战。

理论层面:数字市场运行与竞争规律亟须再认识。一方面,应正确把握数字经济发展与监管经验。回顾我国数字经济成长历程,从中央到地方陆续实施了诸多市场导向型激励举措,并秉持包容审慎监管理念,这激发了创新创业活力,成就了中国数字经济发展奇迹。针对数字垄断、监管套利及监管盲区等新问题,有学者指出要从严监管,但也要看到我国数字市场与美国差距较大,当前大国竞争背景下,过快转向从重监管可能会抑制创新活力,出现监管与发展失衡状况。另一方面,应正确把握竞争监管的对象和内容。大型平台通过整合数据、技术、人才等各类创新要素,持续开展“创造性破坏”,才赢得用户甚至垄断市场,这是前期创新资源投入的阶段性回报,应给予适度保护。有学者从缩小贫富差距、强化隐私保护等出发,认为“大就是恶”,这忽略了数字市场动态创新、颠覆式竞争频率远超传统市场的特点,形成了“凡是垄断,必须要反;凡是大企业,必要治理”的倾向,但贫富差距宜从收入分配政策予以调节,隐私保护宜从个人信息保护角度予以调节,不宜让竞争政策背负过多使命。

制度层面:数字经济市场竞争规则亟待优化。一是数量监管制度亟待优化。传统上,企业注册地、经营地相对清晰,市场影响限于局地,准入和退出的属地监管和线下监管效果较好。数字经济具有跨界扩张、跨地域甚至全球经营特性,企业注册地、服务器所在地、竞争行为发生地等彼此分离,传统以分级、分片、分业管理为特征的制度很难发挥作用,迫切需要优化。二是反垄断与反不正当竞争规则亟须完善。数字企业善于使用算法、数据、技术、资本等作为竞争手段,如算法操纵、数据滥用、限制交易等,这些新型行为相互交织,对执法能力要求较高,现行法规也很难预见竞争策略演变,很可能出现规则空白,也容易出现监管执法自由裁量权不当的情况。三是滥用行政权力限制竞争行为也亟待规范。公平竞争审查制度实施以来,滥用行政权力妨碍统一数字市场建设痼疾仍然存在,部分地方或部门出台了一些显性或隐性的限制性政策。例如,消费券必须通过指定平台领取;采购云服务时,必须是当地注册企业或者国有企业。这些举措涉嫌排除或限制了竞争,但负责审查的部门往往是政策酝酿部门,审查动力不足、审查效果大打折扣。

实践层面:数字市场竞争监管工具箱亟待革新。传统监管手段在应对数字企业竞争问题时较为乏力。一是滥用市场支配地位的行为复杂多样,认定难度大。部分数字平台策略性运用倾斜式定价(Skewed pricing)、自我优待、独家协议等排他性行为,以建立、维持和巩固垄断地位。但这些行为的性质及其竞争影响利弊兼具,仍需基于个案研判,很难“一刀切”将其归为垄断行为。二是基于算法的垄断协议更加隐蔽,更难治理。在位平台企业利用算法合谋,具有较强技术性、隐蔽性,变种也很多,还可以影响平台上入驻的商户、物流等合作企业的策略选择(如“二选一”),来恐吓阻止潜在平台进入市场,这些行为利弊兼具,需逐案分析。三是并购的潜在竞争效应难以判别。部分大型平台广泛投资初创企业,一旦不同意入股或收购,则采取综合手段予以打压,这类行为可能会消灭潜在对手,对进入者形成“寒蝉效应”。但也要看到,大型平台的投资并购行为也可为各类风险资本、投资者提供退出渠道,激励更多主体参与创新。四是不正当竞争行为频发高发。既有直接侵害消费者的行为,如诱导消费、商业欺诈、虚假宣传、假冒伪劣等,也有破坏其他经营者的行为,如侵犯商业机密、商业诋毁、网络刷单、流量劫持等,这些行为破坏了数字市场营商环境。

三、主要经济体数字市场竞争监管创新及启示

主要经济体加快推进数字市场竞争立法。在欧盟,2020年11月以来陆续推出《数据治理法》《数字服务法》《数字市场法》《数据法案》四部法案(或草案),旨在推进数据开放共享及合理利用,促进数字市场公平竞争,夯实法律依据和工具箱(见附表1)。其中,《数字市场法》引入“守门人”概念,明确“守门人”认定标准,并直接施加平台义务。在美国,2021年以来众议院司法委员会通过《合并申报费现代化法》《通过启用服务交换法增强兼容性和竞争法》《平台竞争和机会法案》《美国创新与选择在线法案》《终止平台垄断法案》《州反垄断执法场所法案》等六部法案 。同年7月,美国政府发布《关于促进美国经济竞争的行政命令》(见附表2)。在日韩英等国,2020年6月日本通过《提升特定数字平台的透明度和公平性的法案》,要求数字平台提高规则和交易透明度。2021年8月韩国通过《电信业务法》修正案,要求苹果、谷歌等应用商店开放其支付系统。2021年4月英国新设数字市场监管部门,意在加强对数字平台等科技巨头的监管。

主要经济体健全数字市场竞争规则的动因。从市场发展来看,新技术以及数据、资本等力量叠加,放大了数字平台垄断能力,加剧损害竞争的风险,增加了识别大型平台滥用行为的难度,使竞争监管面临种种挑战,迫切需要更新规则。从监管思想来看,近几年“新布兰代斯学派”(Neo-Brandeisian School)在美国新崛起,其强烈批判当今主流反垄断理念,认为数字巨头控制了信息传播渠道,具有影响政治、操纵政治的能力,按照美国反垄断法的立法初衷 ,除了保护竞争外,还应保护政治价值如言论自由和经济平等,为此提议采取拆分等结构主义反垄断框架来强化监管。从政治压力看,发达国家民众对数字技术伴生的收入不平等、税收转移等日益不满,强化监管呼声此起彼伏 。特别是中等收入群体、低技能劳动者及弱势群体难以分享数字平台发展机遇,收入停滞甚至下降,引发了对数字普惠发展的质疑。此外,数字技术助涨身份、种族、群体等歧视行为,也点燃了相关受害者对遏制数字平台的怒火。从国家安全来看,数字平台可操纵算法、内容展示,影响大众认知,这可能对西方政治生态、舆论等产生重大影响 。从制度竞争看,主要经济体的立法举动具有示范效应,各国相互借鉴以遏制垄断势力,维护经济安全。

对我国推进数字经济公平竞争制度创新的启示。我国可借鉴思考欧美反垄断最新做法,但要把握好如下三点:一应立足本国国情和战略需要。对美国而言,其平台企业占据全球主导地位,国内面临着诸如垄断、操纵政治、收入差距等问题。但美国是两党政治,其竞争立法最终能否通过生效有待观察,反垄断机构虽然轮番调查大型平台,但调查结果也难以预料。对欧盟而言,其数字市场主要为美国企业所主导,其推进立法更多是抢占竞争治理话语权,提升自身数字企业竞争力。我国制度不同、数字经济发展水平以及面临问题也不同,宜因地制宜。二可借鉴欧美经验和理念。数字市场极端的规模经济、范围经济和网络效应,带来平台垄断、不正当竞争等共性难题,是欧美加快竞争立法、加大监管力度的重要原因。它们完善竞争规则体系,丰富监管工具库的做法,可为我国提供一定参考。三是推进竞争制度建设应把握好时序、节奏和力度。主要经济体在加强制度建设时,注意兼顾各方利益,统筹处理好监管与发展、成本和收益的关系,确保最大限度达成共识。我国也应尊重数字经济规律,稳定好市场预期,避免对市场机制和创新的不当干预。

四、以制度创新促进数字市场公平竞争的思路及建议

建议以构筑国家竞争新优势为着眼点,尊重数字经济市场竞争规律,加快健全规则,提升治理效能,营造公平公正、竞争有序、预期稳定的数字市场环境。具体建议如下:

加强数字市场竞争理论研究。进一步加大对数字市场竞争监管研究,全面认识和把握数字经济市场运行的特征,尤其是竞争方式变革的内在逻辑,统筹处理好数字市场结构与技术创新之间、发展与监管之间、产业政策与竞争政策之间的关系,逐步形成科学的数字市场与竞争理论体系。加强数字经济发展形势的监测和研判,深化对数字经济动态创新、跨界融合发展规律和特点的认识,提高对新型数字经济垄断行为、不正当竞争行为的甄别能力,更好发挥各类研究机构对科学决策和竞争治理的支撑能力。

完善数字竞争监管制度规范。持续完善数字市场竞争监管基本制度,加快出台与新修订《反垄断法》相配套的经营者集中、滥用行为、垄断协议等规则,对一时存在争议或者看不清的行为,不急于立法规范。针对新产业新业态新模式,要坚持包容审慎监管理念,最大限度降低准入和退出门槛,但要加强监管协调,及时发现和弥补制度空白。针对金融、科技、媒体、安全、民生等重点领域,紧扣资本、数据、算法、技术、行为等的关键要素,分门别类研究制定竞争监管相关指南,发挥其竞争合规的指引作用,增强制度可预期性。还要完善数字经济领域相关道德伦理规范,防范技术滥用,确保技术应用以人为本。

健全完善公平竞争审查制度。我国数字经济发展区域不平衡、新产业新业态新模式众多,对传统线下各个领域带来了巨大冲击,“新旧摩擦”现象突出,地方政府和部门有动力也有意愿去干预市场,这其中就可能存在保护传统产业的冲动。针对地方保护、地区封锁和行业垄断等问题,要进一步分类完善公平竞争审查制度,从源头上防范限制竞争的政策出台。重点是加大对准入限制和各类支持性政策的审查力度,增强审查制度刚性,切实提升审查效能。

加快完善竞争监管高效执行机制。发挥好数字经济发展部际联席会议制度作用,探索建立跨部门跨区域执法机制,推进违法线索相互通报、处理结果互享互认,消除监管盲区,降低监管成本。持续完善竞争监管体制,依法推动反垄断执法事权下放,构建纵向联动、横向协同的数字市场竞争监管体制。强化多元共治,构建政府与市场、政府与社会组织多元协同、共享共治的扁平化监管体制,探索与数字市场相适应的高效治理模式。推进“互联网+监管”、信用监管、智慧监管,增强主动发现、监测和取证等能力,提升监管针对性、科学性和时效性。

倡导公平竞争和培育竞争文化。积极推进数字市场公平竞争倡导。加强反垄断执法的同时,要发挥典型案件普法示范警示作用,增强各类市场主体的公平竞争意识。鼓励企业形成竞争合规文化,支持和引导数字企业建立和加强竞争合规管理制度,培育竞争合规文化,增强竞争合规意识,有效防范反垄断和反不正当竞争法律风险,共同守住合规守法经营的底线。

附录

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企业研究所
“数字经济制度创新”课题组
课题负责人:马骏 袁东明
马源 执笔
王磊(中国宏观经济研究院)
如需获得全文,请致电:010-65232727,或 E-mail:drcreport@drc.gov.cn 。
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