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李烨、余猛:国外流域地区开发与治理经验

作者: 李烨,余猛 发布日期:2020-06-03
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长江流域是我国重要的生物基因宝库和生态安全屏障,也是国土空间开发重要的东西轴线,在区域发展总体格局中具有重要的战略地位。推动长江经济带的治理和发展,不仅可以缩小我国地区差异,优化经济结构,也是“五位一体”总体布局下推进生态文明建设的重要举措。国外流域地区对江河治理和规划管控起步较早,从早期注重航运开发和洪水治理到现在强调资源的综合利用、环境治理与保护,在各异的发展背景下,这些国家形成了一些开发治理经验。

三大流域地区概况

密西西比河全长5970公里,是世界第四长河,其干流流经美国10个州,整个流域覆盖全美31个州和加拿大2个省的部分地区,流域范围总面积约322万平方公里。近百年来,随着领土扩张、铁路、州际公路系统的建设,美国经济、人口重心不断向西、向南迁移。国土开发格局的变化和运输方式的多元化,使得密西西比河水运组织功能相对有所降低,流域生态、旅游功能不断增强。

田纳西河是密西西比河的二级支流,全长约1050公里,流域范围跨越美国的7个州,流域总面积约10.6万平方公里。田纳西河流域的开发始于20世纪30年代,是经济危机时期开展公共基础设施建设、谋求振兴落后地区的一项重要举措。1933年,田纳西河流域管理局(TVA)成立,通过改进基础设施和推进地区工业发展,使得流域经济快速增长,贫穷落后的状况得到显著改善。

“莱茵河—多瑙河”流域东西横贯欧洲大陆,全长超过4000公里。莱茵河流域面积约18.5万平方公里,流域涉及9个国家,多瑙河流域面积约80万平方公里,流域涉及19个国家,两河流域公认为是世界上最国际化的区域。伦敦—比荷卢—莱茵河—米兰轴线地带被称为“蓝香蕉”,是传统欧洲地缘经济发展潜力最大的地区,至今在欧洲都保持着重要影响力。

流域地区开发治理特征与经验

城市群、都市圈对于流域地区发展和治理具有重要意义。一是城市群、都市圈成为流域地区中的强竞争力区域。流域地区的发展离不开重点地区和核心城市的辐射作用。随着全球化、网络化程度的加深,城市群、都市圈地区对各类要素吸引力不断增强。1990—2000年,莱茵河流域的兰斯塔德、瑞士北部、莱茵鲁尔、莱茵美因等巨型城市区域人口与就业增长显著。《美国2050空间战略规划》认为巨型区域(Megaregion)是全球经济中的新型竞争单元,美国11个巨型区域成为人口和产业的聚集地,覆盖人口占美国总人口比重由1990年的63.7%上升到2010年的75.7%。

二是城市群、都市圈是流域空间治理的重要组织单元。如位于莱茵河流域的兰斯塔德地区是一个马蹄形的城市群,它作为荷兰最重要的经济引擎,对于土地、资金等资源都有很高的利用效率。目前,该地区通过区域统筹开创了一个“绿心”景观体系,形成了城乡、绿地、水系等元素间的良性互动,优化了整体城镇空间结构。此外,在《兰斯塔德2040规划》中提出,将兰斯塔德城市群视作一个整体,对莱茵河、马斯河流域采取防护措施,提升流域治理水平。

制定流域规划统筹各类资源的保护与利用。一是以专项规划推动生态系统、流域环境的恢复与改善。1987—2000年欧洲实施的《莱茵河行动计划》从河流整体生态系统角度考虑莱茵河治理,显著改善了莱茵河水质,“鲑鱼回到莱茵河”就体现了环境治理取得的成效。2001年升级版的《莱茵河2020计划——莱茵河可持续发展计划》明确“进一步改善莱茵河生态系统,改善防洪工作,保护地下水”。又如:2015年密西西比河下游保护委员会(LMRCC)编制了《美国最大河流修复计划》,重点关注保护和提升流域栖息地的数量、质量和多样性,恢复洪泛平原的自然水文和连通性。

二是以综合性规划统筹资源利用、提供战略指引。流域综合性规划侧重于战略层面的引导,为平衡土地利用、人类活动和环境保护提供总体框架。如田纳西河流域管理局通过编制2011年《自然资源规划》来指导未来20年的自然资源管理工作,强调自然资源的综合利用与效益最大化。在欧洲,2011年批准的《多瑙河区域欧盟战略》为流域发展提供了强有力的综合框架,提出宏观发展战略和跨国合作方案,以协调各国对河流管理的职责。

三是空间规划与水治理、水规划紧密结合。以荷兰为例,其对水的治理方式是通过划分次区域进行管控,将水作为空间规划的重要内容,根据水系统的特点明确空间选择。同时,荷兰空间规划充分考虑了水系统的特点,与水规划联系紧密。通过水环境评估制度,对空间规划编制实施的全周期进行约束,评估空间规划对水系统的影响,明确水系统对土地利用的限制。

四是成立合作组织,强化国际、区域合作。通过成立协调管理机构,负责流域规划编制,探索流域合作治理机制是“莱茵河—多瑙河”流域国家加强区域间流域治理的重要举措。1950年,瑞士、法国、卢森堡、德国、荷兰等国成立“保护莱茵河国际委员会”(ICPR),通过国家间的密切合作,来保护和协调利用莱茵河流域的资源。1994年美国成立了由12个州的自然资源和环境保护机构联合组成的密西西比河下游保护委员会,其任务是通过规划、管理、信息共享、公共教育、宣传和研究等方面的合作,促进密西西比河下游自然资源的恢复和合理利用。

通过产业转型升级保持区域竞争力。一是通过产业转型升级,促使工业清洁化发展。在密西西比河流域,服务业逐渐取代制造业成为支柱部门,产业结构持续优化。目前密西西比河流域具有竞争力的制造业主要为食品工业、原材料产业和装备制造业,其中石化产业一直保持比较重要地位,但通过清洁生产,较大程度上减少了污染物排放。莱茵河流域的鲁尔地区制造业也向高端化演进。

二是流域生态功能、旅游功能显著提升。随着产业转型升级,密西西比河流域功能发生了明显转变,旅游、生态功能上升。1988年,美国成立了密西西比河流域休闲区,明尼苏达州72英里的河段及周边土地被纳入国家公园体系。旅游业为沿线地区提供了大量就业岗位和收入。流域地区物种丰富度回升,生态环境得到显著改善。

三是有机农业发展助力减少农业面源污染。为减少农业面源污染对河流的负面影响,促进环境保护,欧盟制定了有机农业生产规则。近年来,莱茵河—多瑙河流域有机农业发展迅速,有机农业可利用耕地总量占欧盟耕地总面积的比重从2010年的33.27%上升到2015年的35.97%。

国外流域地区发展对长江经济带的启示

优化流域空间格局,提升城市群、都市圈竞争力。长江经济带是我国国土开发格局中的重要轴带,在空间格局发展中要注重城市群、都市圈的引领作用,优化产业及城镇布局,集聚各类发展要素,提升综合竞争力。以长江黄金水道为依托,促进长三角城市群、长江中游城市群、成渝城市群协同发展。在空间治理方面,要以城市群、都市圈作为区域协同,统筹城镇发展、蓝绿空间布局及各类资源利用的重点区域。

以规划引领流域地区生态环境保护与综合发展。通过编制长江经济带综合性规划和专项规划,以整体性、系统性思维引领长江流域各类资源的保护和利用,协调好长江经济带沿线地区社会经济发展与生态保护之间的关系,推进流域的生态环境修复和综合发展。规划编制过程中要找到解决生态问题的适宜空间治理单元,进行综合管理和整治,尤其关注水资源的保护和利用。同时,设立流域协作机构或建立协作机制。

推动流域产业转型升级。以产业转型升级推动流域地区可持续发展,全面考虑长江流域石化、钢铁等高耗水、高环境风险产业的发展和布局问题,提升生产工艺,推进清洁生产。培育区域增长新动能,注重科技创新,进一步推动战略性新兴产业发展。同时,注重提升长江的生态、游憩功能,推动流域地区旅游业、服务业、有机农业的发展。

来源:微信公众号“中国土地”,https://mp.weixin.qq.com/s/PTq922ulCmNgHJ4Nm7H2pA 发表时间:2020年6月3日