邱少俊、徐淑升:“生态银行”实践对生态产品价值实现的启示
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福建省南平市生态环境优越,自然资源丰富,但经济发展水平在全省相对滞后。为加快推动生态优势有效转化为经济优势,南平市于2017年底启动“生态银行”试点,迄今已运行三年。目前,在森林资源、水资源、文化资源、矿产资源等方向上已形成了较为成熟的运作模式。其中,顺昌森林生态银行、光泽水生态银行已分别入选自然资源部生态产品价值实现第一、第二批典型案例。

“生态银行”试点的基本思路和探索程序

南平市“生态银行”是对自然资源进行资本化运作的运营平台。其核心理念是借鉴商业银行“分散化输入、集中式输出”的模式,将分散的森林、土地、水、矿产、农业等生态资源以及民居、非物质文化遗产等文旅资源进行资源整合和运作,发挥平台集聚信息、整合资源、提升信用等方面的优势,实现或提升相关资源的价值,最终使资源所有者受益。

其操作程序主要包括四步。一是组建机构。市、县两级政府出资,分别成立“生态银行”运营公司。其中,市级公司主要负责整体统筹、策划包装、招商推介、投融资策划等;县级公司按照“一县一品”的原则,具体负责某一特定自然资源的流转储备、市场化运营和产品开发。二是收储保护。在前期摸底确权、项目策划的基础上,县级平台公司以收购、租赁、托管、股权合作等方式将分散的自然资源产权集中到其名下。三是治理提升。由专业人员进行资源环境治理和价值提升,形成集中连片优质的“自然资源资产包”。四是经营转化。通过股权合作、委托经营等方式,引入专业的运营管理企业,同时吸引资金投入,对资产包进行开发运营,实现或提升其价值。

“生态银行”的实践模式

水生态银行。其依托国有水利投资有限公司组建平台,通过公开竞拍、收购、租赁、自行建设等方式储备与水资源有关的矿业权、水库所有权、水域经营权等,同时开展河道清淤整治、河岸生态修复等水环境治理,利用清淤富余物生产建筑用砂销售达到投入产出平衡,挖掘特色水资源提升开发利用附加值。最终,通过出售资源(发展高端鳗鱼养殖和山泉水加工等)、出售环境(发展生态旅游业)、出售生态农产品(茶叶、中药材)等实现经营和价值转化。

森林生态银行。通过成立国有林业资源运营公司,采用赎买、入股、租赁、托管等方式集中流转林木资源,解决林权分散化的问题。实施国家储备林质量精准提升工程,优化林分结构,增加林木蓄积。最终,通过积极发展木材经营、竹木加工、林下经济、森林康养等“林业+”产业,推动林业产业多元化发展。此外,南平市还成功策划并交易福建省首笔林业碳汇及全国首笔竹林碳汇。

矿产生态银行。通过成立建盏生态资源管理有限公司,以竞标获得建盏原料高岭土的探矿权,同时以村民土地入股的方式,流转矿产资源红线区域内的土地,防止私挖乱采;建立标准化的建盏矿土标号,实现建盏标准化生产;通过卖资源(标准化矿土)、打造建盏产业集群,有效提升矿产资源的生态价值,带动文化、旅游产业协同发展。

古镇生态银行。以乡镇政府主导,由村集体企业负责从村民手中流转土地承包经营权、村集体公共设施的使用权等,全面整合各方面资金对集中连片资源资产进行治理提升、营造生态秀美田园风光,同时挖掘文化内涵,策划实施一批“文化+”项目,拉动当地文化旅游产业,增加农民收入。

南平市生态产品类型分析

笔者尝试回归“产品”的经济学定义,即产品是指作为商品提供给市场,被人们使用和消费,并能满足人们某种需求的任何东西,包括有形的物品、无形的服务、组织、观念或它们的组合,并结合南平实践,探索把生态产品分为以下五类。

生态环境所产生的有形产品。即生态环境及其所依附的自然资源产生的、未经人为加工的纯自然要素中的有形部分,如清洁的空气、干净的水、优美的景观等。

生态环境所产生的无形服务。即生态环境及其所依附的自然资源产生的、未经人为加工的纯自然要素中的无形部分,如宜人的气候、森林的防风固沙服务、国家公园对于生物多样性的支撑等。

生态环境的组成要素。即各类自然资源及其产权。特别是可以为生态系统提供供给、调节和文化三大类服务的自然资源,既可以是生态产品的原材料,本身也可以作为生态产品。如光泽县的14处可开发地下矿泉水、顺昌的森林和林木、建阳的适宜制作建盏的高岭土矿石等。

生态环境本身。即自然生态空间及与其相关的特许经营权、运营权等,如光泽县的水库、顺昌县的国有林场、武夷山市的森林公园。

生态化的经济社会产品。人类采用生态化的理念和技术、利用自然资源生产出的产品,如绿色农产品、生态工业品、生态服务业等,也可称其为生态友好型产品,其只是“生态化”的一般经济社会产品,如五夫白莲、建瓯笋干等。

南平“生态银行”试点的问题与启示

南平“生态银行”的经验。一是政府主导推动。政府精心进行模式设计和项目策划,并通过开展自然资源产权制度改革和建设,夯实生态产品市场的基础,有效降低市场主体的风险。二是市场化运作。即设立企业化的操作主体,通过引入市场化资金和专业运营商负责专项集合资源的整体运营,确保形成规模化、专业化、产业化运营机制。“生态银行”所收储和生产的生态产品,其价值的确认、保护、提升和实现最终均通过市场交易来实现。三是建立标准流程。形成了一套“摸底确权—流转储备—整理提升—金融运作—开发运营—实施监管”的操作流程,有力推动了资源变资产、资产变资本,是可持续的“生态产业化”尝试。

目前存在的问题。一是经济效益还不够显著。南平试点实现了各类生态产品所有者权益的经济价值以及各类生态产品的生态溢价,但主要体现在纵向与过去比。如果从横向比较看,实现的价值仍然偏小,其涉及的产业主要是偏初级的养殖业、农林牧渔产品加工业、旅游业等,对GDP增长的贡献程度、就业的拉动、国家和农民收入的提升等方面作用仍显得较为薄弱。二是市场竞争还不够充分。资源的有偿使用主要在政府引导下有序开展。这既有市场接受、认可程度不高的原因,也有试点刚起步、机制还不够完善的原因,但更重要的是处于终端的消费者能否负担得起较高的生态环境成本,仍然是未知数。这需要政府在品牌营销、消费习惯养成等方面完善机制,培育、建设相关市场。三是生态保护修复的投入还难以得到直接、明显的回报。目前“生态银行”模式所实现的经济价值与政府在有关方面的投入相比,还相差较远。算大账、算长远账不亏,但算小账、算近期账,生态收益尚不足以支付成本,难以吸引市场主体投入生态保护和修复。上述问题也是“生态产品价值实现”过程中普遍面临的问题,须继续探索和完善。

相关思考与建议

在理论层面,准确界定研究客体和目标,加快完善生态产品价值实现的理论构建。如果不能准确界定研究客体,即生态产品到底是什么,价值实现也就无从谈起。如果不能准确界定研究目标,即到底要实现什么价值,相关工作也会失去方向。

在实践层面,准确把握基本原则和关键环节,继续深入推进并适当扩大“生态银行”试点。可适当扩大“生态银行”试点范围,增加试点地区。同时,加大指导支持力度,鼓励深入探索,扩大生态产品价值实现的经济效益和规模,研究探索实现生态修复的成本以及实现代际公平的价值。

在管理层面,进一步发挥自然资源主管部门的作用。自然资源管理工作与生态产品的生产、分配、交换和价值实现各环节均密切相关:自然资源及其组成的生态空间为生态产品的生产和价值实现提供了最基本的物质基础和空间保障;自然资源是生态产品的供给主体,生态产品主要是自然资源的结晶产物;自然资源的产权决定了生态产品的权益归属和收益分配;自然资源的数量和质量很大程度上决定了生态产品的供给能力。因此,自然资源主管部门应在生态产品价值实现机制中发挥更积极主动的作用,重点可在资源调查、产权登记、权益权属管理、资源资产市场化配置、价值核算与评估、交易平台建设、收益管理等方面,推进自然资源领域相关工作。

来源:《中国土地》微信公众号 发表时间:2021年07月16日

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