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金凤君:优化国土空间布局,推进区域协调发展

作者: 金凤君,中国科学院地理科学与资源研究所研究员 发布日期:2021-01-10
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五中全会提出:“坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略,健全区域协调发展体制机制,完善新型城镇化战略,构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系。”这为“十四五”时期我国推进区域协调发展提供了科学指南和根本遵循。

以新理念、新内容、新措施、新机制,破解区域协调发展面临的一系列新问题新挑战

进入新世纪以来,我国区域协调发展取得巨大成就。四大板块区域总体发展、“一带一路”倡议、京津冀协同发展、长江经济带建设、黄河流域生态保护和高质量发展、精准扶贫、新型城镇化、主体功能区、粤港澳大湾区建设等战略深入实施,东中西互动发展和以功能区、城市群为主体发展的新格局初步形成,统筹国内外区域经济协调发展的能力不断提高。

但是,面对“两个一百年”奋斗目标和现代化建设的要求,面对日益错综复杂的国际形势与环境,我国区域经济协调发展呈现新的趋势,面临一系列新的挑战。概括起来,在未来相当长时期内,经济社会领域协调发展方面将面临“发展不平衡不充分与发展惯性”“双循环与逆全球化”“美好生活需要与发展约束增强”“创新要求与创新能力不强”四对突出矛盾,发展与环境的协调方面将面临“发展布局与生态环境安全格局”“发展规模与资源环境承载”两对突出矛盾。

破解上述六对矛盾,需要新理念、新内容、新措施和新机制。习近平总书记在党的十九大报告中提出“着力解决好发展不平衡不充分问题,大力提升发展质量和效益”,这是相当长一段时期内我国区域经济发展的指导思想。“十四五”规划建议中设立专章“优化国土空间布局,推进区域协调发展和新型城镇化”,阐明了未来我国区域协调发展的重点和方向,就是对这一要求的贯彻落实。

未来,我国区域经济协调发展将进入新的阶段。

首先,从量到质的转变。经过40多年的改革开放,我国经济社会发展取得长足进步,2019年GDP总量超过99万亿元人民币(14.3万亿美元),占世界经济总量的比重从1978年的1.8%提高到16%,对外贸易总额(4.4万亿美元)和出口总额均居世界第一位。实施精准扶贫精准脱贫政策以来,我国已经有六千多万贫困人口稳定脱贫,贫困发生率已经下降到百分之四以下。各地区发展方式、发展动力转换明显,新技术、新产业、新模式、新业态不断涌现,发展质量不断提升。按照区域经济发展阶段理论,我国已走过快速增长的经济起飞阶段,进入到经济发展向高质量推进的阶段。

其次,差距与活力的变化。过去20年,我国区域经济增长差异明显。以GDP绝对量为例,我国2000年的东部、东北、中部、西部比为1:0.8:0.49:0.41,到2010年变为1:0.75:0.52:0.49,2018年为1:0.58:0.58:0.53,东北等地区发展问题突出。综合分析,未来10到15年,我国区域发展不平衡的矛盾将演化为“东中南(东部沿海+中部+西南)”与“双北(东北与西北)”之间的差距,相对差距、GDP的绝对差距都将拉大。从发展活力和创新驱动发展能力看,以粤港澳大湾区、京津冀城市群、长三角城市群等为代表的城市化区域创新活力将进一步增强。

再次,全球化与国际经济合作方面。综合判断,全球化和全球价值链演化对我国未来区域经济发展的影响,将比以往任何时期都更加剧烈。在全球价值链分工体系中,我国多数区域在利益分配中仍处于不平等地位,国外发达国家获利较多,我国获利较少。中西部地区由于区位劣势、劳动力成本、国际竞争加剧等不利条件,在产业产品升级、流程升级、功能升级和产业链升级方面缺乏国际竞争力,有被锁定在全球价值链制造低端环节的风险,对此一定要采取措施加以应对。

最后,城镇化与人口流动方面。过去40多年,我国城镇化发展速度令世界瞩目,被称为“21世纪对世界影响最大的两件事”之一。2019年中国城镇化率已达60.6%,《国家人口发展规划(2016—2030年)》预测,2030年我国城镇化率将达70%。随着我国城镇化水平的稳步提高,大规模、高强度的人口流动一定程度上仍将持续,城乡统筹发展、城镇化格局优化、城镇体系建设将是未来区域协调发展关注的重点,城市群将成为促进宏观区域协调发展的空间载体。

未来的区域协调发展,需要在理念上赋予新内涵。

首先,要从经济主导,转向政治、经济、社会、文化、生态的协调推进。应将坚持新发展理念,作为新时代推动区域协调发展的主要原则。

其次,要把综合统筹,作为推动区域协调发展的核心机制。应围绕“效率、公平、安全”,建立健全一系列统筹机制。高质量的区域协调发展机制,应是系统统筹、合理分工、整体可持续、健康发展的区域治理体系。经济领域应坚持把创新驱动作为区域经济发展的重要机制。

再次,立足发挥各地区比较优势和缩小区域发展差距,努力实现基本公共服务均等化、基础设施支撑与服务能力比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当的目标。

最后,紧紧围绕生态文明建设要求,促进发展布局与生态环境安全格局、发展规模与资源环境承载相协调。

更加强调综合统筹,促进国家重大区域战略之间、发达地区与欠发达地区之间、陆海之间、发展与资源环境之间的统筹协调

“十四五”时期,是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后,乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的起步时期。区域经济将形成国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,一系列国家重大战略将发挥引领作用。

区域协调发展,必须更加强调综合统筹。首先,国家重大区域战略的融合发展。未来将以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展、长江三角洲区域一体化、粤港澳大湾区建设等重大战略为引领,以西部、东北、中部、东部四大板块为基础,促进区域间相互融通补充,构建统筹国内国际、协调国内东中西和南北方的区域发展新格局。

其次,统筹发达地区和欠发达地区发展。“十四五”时期,我国将持续深入推动东部沿海等发达地区改革创新、新旧动能转换和区域一体化发展,国家将具备更强大的能力支持中西部、东北等地区加快发展,鼓励国家级新区、自由贸易试验区、国家级开发区等各类平台大胆创新,在推动区域高质量发展方面发挥引领作用。多种措施和手段并举,推动欠发达地区加快发展,逐步补齐基础设施、公共服务、生态环境、产业发展等短板。

再次,推动陆海统筹发展。“十四五”时期,我国将加强陆海统筹力度和水平,大力发展海洋经济,建设海洋强国,促进陆海在空间布局、产业发展、基础设施建设、资源开发、环境保护等方面全方位协同发展。

最后,促进发展与资源环境相协调。“十四五”时期,我国将立足资源环境承载能力和国土空间功能定位,发挥各地比较优势,逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局,优化重大基础设施、重大生产力和公共资源布局,促进区域经济社会发展与生态环境相协调,形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。

建立更加有效的区域协调发展新机制,平衡区域利益,促进区域合作,优化提升各类开发区功能定位,推动区域经济高质量发展

五中全会提出,健全区域协调发展体制机制。首先,要建立更加有效的区域协调发展新机制。2018年11月,中共中央国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》,就推动国家重大区域战略融合发展、健全市场一体化发展机制、健全区际利益补偿机制、完善基本公共服务均等化机制等方面提出了今后一段时间的任务安排。

深化落实上述指导意见,根据我国区域发展的新趋势和任务目标,“十四五”时期区域协调发展机制应在以下方面形成新的突破。一是进一步深化“带状”联接机制。依托“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展,构建“四大板块+重大区域战略”的区域发展联动机制。目前为止实施的区域重大战略,均是跨省级行政区乃至联接国内外的空间安排,强调基础设施互联互通、生态环境协同保护、经济高效分工协作、社会服务体系共建等方面,未来应进一步加强区域间的联接协作。二是逐步完善空间平衡机制。空间效率和空间平衡一直是影响中国经济地理格局的两难选择。未来要进一步克服板块之间的发展落差,释放东中西地区之间的梯度势能,优化国家经济地理格局。三是加强绿色协调发展机制。“绿色发展”是新发展理念的重要内容,将绿色化发展从理念转化为实践,需要在区域空间上有明显的印记,这就需要造就绿色的国土空间,形成绿色发展方式。

其次,构建精准的区域政策体系。未来要重点解决以下问题:一是化解区域矛盾;二是平衡区域利益,包括环境利益、民众的满意度、文化发展、社会发展、公共服务的普及等;三是促进区域合作,政府政策引导是实现区域合作、促进区域协同发展的重要力量。

再次,以国家高新区等为平台,构建区域人才体系和创新空间体系。根据我国发展经验和全球发展趋势,应以国家各类开发区为载体,完善相关政策,推动区域经济高质量发展,引领区域高质量协调发展。第一,应结合创新驱动发展战略、生态文明建设等重大需求,按照“国家竞争优势的重要载体、区域创新驱动发展的战略高地、科技服务经济发展的主平台”目标要求,优化提升各类开发区的功能定位。第二,应推动各类功能区由“大项目、大制造、大招商”的工业经济发展思维,向“生态化、平台化、智能化”的新经济发展思维转变;由单纯强调产业规模高速增长的工业园区发展导向,向强调产业、科技、新城融合高质量发展的科技园区发展导向转变;由“土地出让、政策优惠、招商引资”等要素驱动发展模式,向“创业、孵化、生态”等创新驱动发展模式转变;由自主探索、滚动成长的自我发展,向开放创新、跨越引领的共同发展转变。第三,在产业发展、空间布局、基础设施等方面与母城相互融合,通过与母城的优势互补,重塑有利的生产竞争环境,使各类开发区在推进城市化进程中发挥更大作用。第四,完善管理体制,借鉴国际上著名科技园区的运作经验,引导各地开发区由准行政区模式向企业化运作模式转型。

最后,重视边疆地区的发展。老少边穷地区一直是我国区域协调发展重点关注的对象,多年来政策体系不断完善深化,取得了非常显著的发展成效。但是,相对于革命老区、民族地区、贫困地区,边境地区的政策体系仍有待健全,扶持方式和扶持力度也有待深化,这对我国的国土安全、国防安全是非常重要的。一是应根据不同边境地区的情况,构建安疆固土乐业的城镇体系。作为边疆区域的城镇,既是人口和产业集聚的高地,也承担着守土固边的重要责任。为了实现边疆地区的社会稳定和长治久安,必须系统研究城镇化的发展路径、布局规律和建设模式。二是强化边境地区的人口稳定政策。以巩固边境和国土安全为宗旨,深化实施人口稳定政策,探索人口-产业集聚和宜居环境建设的有效途径。三是加强边境地区的基础设施建设,形成坚实的国防安全支撑基础。

来源:《大众日报》 发表时间:2020年11月25日