全球治理通常被界定为全球范围内一系列活动领域的规则体系或管理机制，虽未得到正式授权依然能有效发挥作用，强调依赖非强制力量来实现。这里的机制既包括管理国家间政治、安全、经济、环境、社会、文化等一系列议题领域的各种关系的制度，又包括享有共同目标的一系列相互联系的集体机制或主体。从行为主体角度看，它既包括政府间制度，也包括非政府机制。国际区域作为介于全球和国家之间的重要的新型互动层次，因其具有治理所需的特定的区域规则体系和跨国管理机制，与全球治理的发展紧密地联系在一起，并通过在国家主义与全球主义之间的妥协，旨在解决国家层次和全球层次难以解决的问题，可以在两者之间架起一座互通的桥梁，因而成为兴起中的全球治理的一种重要的补充性层次。从这个意义上讲，无论从经验上还是从规范上，区域治理都被视作当代全球治理体系的重要组成部分。本文即是将经验描述与规范阐释结合起来，在梳理全球治理与区域治理的关系的基础上，深度剖析全球治理的区域路径及其运行机制。

全球治理的区域路径：经验和规范结合的视角

从经验上看，由于国际公认的区域国际组织或区域多边主义是最先出现的国际多边组织或国际多边主义，区域治理作为一种国际实践进程要早于全球治理。比如，在政治和安全领域，1920年1月诞生的全球多边组织国际联盟，可以溯源至1890年4月成立的美洲共和国国际联盟（即现在的美洲国家组织）；1815年6月结束的维也纳会议启动的欧洲协调作为一种“多头政治的治理体系”，被认为是“没有统治的治理”的经典案例和国际安全机制“最佳的范例分析”，而国际联盟行政院和国际联盟大会直至后来的联合国安理会和联合国大会，实际上是欧洲协调的正式制度化和全球多边化。这显示出普遍的观念和规范在渊源和影响上具有一定的区域背景。

从规范上看，当今全球治理最重要的全球多边机制初创时均包含有区域多边机制条款。《联合国宪章》第八章“区域安排”规定，只要符合联合国之宗旨及原则，区域安排或区域机构可以用来应付有关国际和平及安全之维持而宜于区域行动的问题；应鼓励各国在将区域性争端提交安理会之前利用区域办法或通过区域机关将其解决；安理会对于职权内之执行行动可以在适当情形下利用区域办法或区域机关解决区域性争端等。世界贸易组织颁布的《1994年关贸总协定》和《服务贸易总协定》均对区域一体化协定的法律地位做出了具体安排。《1994年关贸总协定》第24条规定了自由贸易区和关税同盟等区域经济一体化组织成立的条件及应履行的义务；《服务贸易总协定》第5条“经济一体化”承认，并不阻止其成员成为双边或多边服务贸易自由化协议的成员，但必须符合一定的条件，其成立的目的必须是促进成员之间的服务贸易，而不能提高对非成员的整体贸易壁垒。联合国、世界贸易组织的这些规定不但使此类区域政府组织成为公认的国际法主体，而且成为全球治理区域路径运行的权威国际规范基础，从而使得区域方法与全球制度可以在相互协商和相互兼容中最大化地实现有效的配合。

那么，在当前国际条件下，全球治理的区域路径如何运行？又如何在全球治理中发挥特定作用？首先，本文采用“大区域观”将全球治理的区域路径界定为与全球多边机制所主导的全球治理进程相互协调和相互兼容的特定区域治理进程，而区域治理被定义为特定区域层次的特定议题领域提供规则或公共产品和服务的、控制性制度化社会协调模式。这里的“大区域观”旨在超越对特定区域的静态理解，而将区域视作一种参照领土定位和地理或规范接近性的社会建构，亦即区域不是自然的和给定的地域空间，而是可以在全球化进程中由一系列政治、经济和社会实践建构和重构；区域主要是国家间的，国家是区域最重要的建构者，但区域并不是国家的简单相加，而是可以穿越特定国家构成的地域边界，定位于该地域内部和外部国家的某一部分，亦即区域可以包括提供不同组织和协作形式的次国家、跨国家和超国家单元；区域也不仅仅是统一的或同质的单元，而可能是区域中的区域或重叠的区域。

基于此，本文将通常界定的特定地理区域作为其区域治理的核心指向，并以此为基轴将区域治理的互动层次向上延伸至区域间尤其是跨区域。具体而言，这里的特定地理区域是指以国家为单元的具有地理接近性、文化相似性和紧密互动性的传统的国际区域或次区域，是国际或全球体系层次与单元或国家层次之间互动的一个特定的分析层次或次体系；相对于区域，次区域亦存在于全球和国家之间，是与作为更大领土单元的区域相联系，但比其处于较低层次的地域或领土单元的总称。如东南亚和东北亚相对于东亚区域就是两个次区域。国际关系学界关注的焦点就是这两种规模或层次的区域和次区域，被称为狭义的传统区域。区域间是指由不同国际区域间制度化关系建构的新的地理空间，是国家与区域、区域与区域之间集体互动的新的国际关系层次，主要包括两个区域组织/集团之间的双区域、某一区域组织/集团与单一国家之间的准区域和多个区域的区域组织/集团或国家之间的跨区域等三种基本形态。区域间（跨区域）已成为国家与区域、区域与区域、区域与全球互动的较大规模区域，称为全球化进程中再领土化的新的区域形态，与基于特定地理空间的狭义的传统区域、次区域一起构成“大区域”范畴。

其次，本文采用“大区域观”的广义的区域界定，将特定区域治理进程分为传统区域治理和新区域治理（即区域间治理）两种基本类型。在实际中，由于特定的区域治理多发生于全球多边主义的背景，因而具有明显的开放的区域主义特征，倡导和推动这一进程的行为体不仅仅有来自该区域内部的国家、区域组织、非国家等，统称域内行为体，还时常有来自该区域外部的国家、非国家和国际组织等，统称为域外行为体。它们通过制度设计与建设、议程设置与推广、规范创建与扩散、行动倡导与履行等多个侧面，在特定区域治理进程发挥各自的重要作用。在具体的实践中，由于起主导作用的行为体及其与全球治理的联系有所不同，全球治理的区域路径呈现不同的样态，大致有三种：全球治理中的区域治理——区域作为全球治理体系中的一个内部治理层次，即“从外到内的路径”或“自上而下的路径”；区域治理中的全球治理——全球作为区域治理体系中一个外部治理层次，即“从内到外的路径”或“自下而上的路径”；全球-地方联结中的区域间治理——新区域作为全球-区域治理体系中的一个新型层次，即“内外融合的路径”。前两种路径是垂直型治理，后一种路径是水平型治理，三种路径共同构成“全球治理的区域路径”。

全球治理的区域路径：从外到内的路径

从区域治理的角度看，这种路径中起主导作用的力量来自域外行为体，其依据的核心制度平台是全球性组织及全球多边机制，亦即域外行为体在区域治理进程中的制度设计与建设、议程设置与推广、规范创建与扩散、行动倡导与履行诸方面扮演着领导者角色。从全球治理的角度看，这种路径所依据的并非区域组织及区域多边机制，区域仅仅是作为全球治理体系的一个内部层次，故称之为从外到内的治理路径。在实践中，全球治理中的区域治理主要有三种类型选择，即直接治理、间接治理和协同治理。直接治理就是全球组织在某一个特定区域创设附属组织直接领导和推动该区域特定议题领域的治理进程；间接治理就是全球组织授权或委托某一个特定区域内部或外部或跨越该区域的区域组织或一组国家，领导和推动该区域特定议题领域的治理进程；协同治理就是全球组织与某一个特定区域的区域组织或一组国家或两者的联合，一起领导和推动该区域特定议题领域的治理进程。在实际中，这三种类型可以单独存在，也可以共存于同一种区域治理进程。

以二战后湄公河下游区域治理进程的早期运行为例。这三种全球治理中的区域治理均在不同时期有着各自的存在和作用。现代意义上的湄公河下游区域治理进程是二战结束后不久最早由联合国机构从外到内启动并组织实施的。1947年3月，为推动亚洲战后复兴和发展，联合国经济及社会理事会在中国上海设立了其附属机构——联合国亚洲及远东经济委员会（简称亚远经委会）。这是在《联合国宪章》框架内成立的首个区域经济组织和亚洲首个区域政府间组织。1951年3月，该组织将湄公河列为亚洲区域内国际河流盆地开发及控洪国际合作的首选对象，并推动湄公河流域的柬埔寨、老挝、泰国和越南（南越）四国于1957年10月底创建下湄公河流域协作调查委员会（简称湄委会），在其指导下专门负责湄公河流域水资源及经济社会治理。同时，亚远经委会正式发布了其秘书处提交的《下湄公河流域水资源开发》报告，为湄公河开发规划提供了概念性框架。自此，湄公河计划作为亚洲区域特定领域务实合作的最有意义和最重要的实例和首个区域发展国际合作机制进入实施阶段，并成为联合国直接介入国际河流盆地规划和开发的首个持续性工程。鉴于亚远经委会及其秘书处的突出贡献，它们被誉为湄公河计划的发起者和培育者。

随后，亚远经委会对湄公河下游区域的直接治理转向经由湄委会的间接治理和与湄委会及其他国际组织和四沿岸国的协同治理。湄公河计划形成了以湄委会为行动主体，以亚远经委会及其机构为政策指导，以亚远经委会行政负责人为总管理人的制度架构，显示出其既对成员国又对亚远经委会及联合国负责的组织双重性。这种协同治理在具体的实践中表现得也非常明显。从湄公河计划的具体融资和行动资源看，截至1967年12月底，湄公河计划的行动资本总额约1.48亿美元，提供资本支持的有四沿岸国和23个非沿岸国家和地区，以及亚远经委会、联合国技术援助局、联合国粮农组织、联合国教科文组织、世界卫生组织、世界气象组织等11个联合国机构，而四沿岸国提供资本总额达4970.6万美元，非沿岸国和地区提供的资本总额达8859.3万美元，分别占整个资本总额的33.62%和59.93%。这些资金保证了湄公河计划前期勘察和优先开发项目的顺利实施。这显示出早期的湄公河下游区域治理是开放的区域主义的重要尝试。

这种由外到内的区域治理还推动了普遍的国际规范向区域层面的扩散，乃至催生了特定的区域规范。亚远经委会虽为联合国经社理事会法律上的附属机构，但在实际运行中拥有很大的自主性，被赋予一种亚洲区域层次上事实上的权威。这样，亚远经委会在区域合作实践中适用联合国组织框架内普遍的法律规范时，便结合本地特定社会文化及具体实际将之进一步务实化和地方化，并逐步形成适合自身区域合作实际的社会规范。前者主要是不干预、主权平等等法律原则的引入；后者主要是协商、共识决策程序及基于包容性的泛亚洲精神和非政治导向等社会惯例的形成，共同构成二战后初创的区域合作“亚洲方式”的核心内涵。湄委会既适用了亚远经委会的“工作方法”，又在实践中孕育了以共同需求、共同愿景、互惠行动等共同的目标意识和超越政治分歧的“求同存异”“求同化异”的团结意识或合作精神为核心内涵的区域合作“湄公精神”，又被称作“湄公方式”。“湄公精神”作为亚远经委会工作方法的灵活运用和适度拓展，成为区域合作“亚洲方式”的重要组成部分。

冷战结束后，联合国为适应全球安全及其治理的新现实而启动了其与区域组织的新的合作机制，推动全球安全治理中区域协同治理的进一步制度化和务实化。1992年6月，联合国秘书长加利向联合国安理会和联合国大会提交题为《和平纲领：预防性外交、创建和平与维护和平》的报告，明确提出联合国与区域组织合作维持国际和平与安全，并明确界定了《联合国宪章》中没有明确定义的区域安排和区域机构的范畴，包括根据条约设立的区域组织、为共同安全和防务而设立的区域组织、为总体的区域发展或为特定经济问题或功能进行合作而设立的区域组织、为应付当前所关注的特定政治经济或社会问题而成立的区域团体等。报告指出，以区域行动作为一种分权、授权和配合联合国努力的方式，可以发挥区域安排或区域机构在预防性外交、维持和平和创建和平及冲突后缔造和平等方面的各种功能，从而推动国际事务中的参与、共识和民主化意识的强化。

基于这一精神，1994年8月，联合国启动了联合国秘书长与区域组织之间的高层会议，就双方伙伴关系中灵活而务实的方法进行定期协商。自此，联合国与区域组织在全球治理的框架内的区域协同治理迅速发展起来，并出现多种务实的合作方式。按照1995年1月加利向第50届联合国大会和联合国安理会提交的《〈和平纲领〉补编》工作报告的总结，联合国与区域组织之间已形成的合作方式主要有：协商，如联合国与区域组织就试图解决的冲突问题交流看法；外交支持，如欧洲安全与合作组织（简称欧安组织）在有关阿布哈兹宪政问题上向联合国提供的技术支持，联合国支持欧安组织在纳戈内卡拉巴赫问题上的外交努力；行动支援，如北约动用空军力量在前南斯拉夫支援联合国保护部队的维和行动，联合国对开展维和行动的区域组织提供技术咨询；联合部署，如联合国同西非国家经济共同体（简称西非共同体）在利比里亚、同独立国家联合体（简称独联体）在格鲁吉亚联合部署外地特派团；联合行动，如联合国海地特派团，其人员配置、领导及经费筹措由联合国同美洲国家组织分担等。目前，联合国与区域组织之间的协同治理已经成为全球组织多边机制框架内全球治理进程中区域治理的一种务实的成功路径。

区域治理中的全球治理：从内到外的路径

从区域治理的角度看，这一路径中起主导作用的力量来自域内行为体，尤其是本地区域组织和区域大国；其依据的核心制度平台是区域组织及区域多边机制，亦即域内行为体在区域治理进程中的制度设计与建设、议程设置与推广、规范创建与扩散、行动倡导与履行诸方面扮演着领导者角色。从全球治理的角度看，这一路径并非依赖于全球组织及全球多边机制，全球仅仅作为区域治理的一个外部层次，故称之为从内到外的治理路径。在实践中，这一路径主要有地方化治理、从属性治理和联合性治理三种类型选择。地方化治理是指某一个特定区域将全球组织或其他全球多边机制与本区域紧密相关的治理议程纳入本区域相关议程的治理进程，从而将全球议程变成区域议程，亦即全球议程的地方化；从属性治理是指某一个特定区域的区域组织或区域大国或一组国家积极参与或引领全球组织或其他全球多边机制的治理进程，进而将与本区域紧密相关的特定治理议程纳入该全球组织或其他全球多边机制，亦即地方议程的全球化；联合性治理是指某一个特定区域的区域组织或区域大国或一组国家与全球组织或其他全球多边机制联合起来，共同推动与本区域紧密相关的特定议程的治理进程。在实际中，这三种类型可以单独存在，也时常融入同一特定的区域治理进程。

以东南亚区域气候治理为例。气候治理一直是东南亚最重要的区域组织东盟倡导和推动的区域治理的核心议程，而印度尼西亚作为东南亚的区域大国在其中扮演了关键的角色。印度尼西亚虽没有加入受邀的以应对气候变化而著名的“基础四国”集团，但作为首个承诺在2020年前将温室气体的排放减少26%—41%的发展中国家，它以温和的谈判立场与这些国家同样在全球气候变化谈判进程中扮演着领导角色。2007年12月，印度尼西亚在巴厘承办了《联合国气候变化框架公约》缔约方第十三次会议，确定了联合国气候变化谈判具有里程碑意义的“巴厘路线图”。印度尼西亚积极倡导的“减少森林采伐及退化所致碳排放”动议（简称REDD）成功地纳入气候保护国际措施的组成部分。这些重要成果与当年11月召开的东盟首脑会议签署的《关于联合国气候变化框架公约缔约方第十三次会议东盟宣言》及东盟+3领导人会议和东亚峰会共同颁布的《关于气候变化、能源和环境新加坡宣言》所确立的东盟及“东盟中心性”区域机制参与全球气候变化谈判进程的区域承诺保持一致。2009年5月，印度尼西亚在万鸦老主办了首届世界海洋大会，重点讨论海洋和气候变化的关系等议题。会议发布的《万鸦老海洋宣言》强调应在气候变化框架内加强海洋议题的讨论，呼吁各国和国际组织通过综合性措施加强对海洋出口管理，以应对气候变化。宣言还呼吁各方在丹麦举行的联合国气候变化大会讨论海洋、海岸与气候变化之间的相互作用。当年9月，时任印度尼西亚总统苏西洛在出席二十国集团匹兹堡峰会期间宣布在雅加达建立气候变化中心。2017年12月，印度尼西亚发起召开二十国集团海洋会议，作为其履行二十国集团有关海洋议题行动计划和气候变化后续行动的承诺。

2015年底，东盟宣布建成共同体后，东盟的国际角色加速从区域行为体向全球行为体转换。这种角色转换既体现在东盟积极介入东南亚域外重大区域和全球事务，表达东盟自己的共同立场，乃至采取切实的共同行动，又体现在东盟与其他区域组织和全球组织建立制度化联系，共同应对和谋求解决共同的区域和全球问题，逐步形成兼具区域和全球特性或区域-全球融合的东盟新型国际角色。东盟对联合国气候变化谈判的立场便显示了东盟的这一角色转型。2018年11月，为支持确定于2018年12初在波兰召开的第24届联合国气候变化大会，第33届东盟首脑会议签署了《东盟递交第24届联合国气候变化框架公约缔约方会议的气候变化联合声明》，重申东盟国家对《联合国气候变化框架公约》的承诺，坚持根据不同国情共同但有区别的责任和各自能力原则，坚持该公约的中心地位；强调加强对东盟国家和其他发展中国家缔约方采取适应措施的支持，包括在农业部门实施以生态系统为基础的适应措施；特别强调发达国家缔约方应依照《巴黎协定》的长期承诺，对东盟区域提供充分的、可预测的、透明的和基于需求的技术开发与转让、研究、能力建设和财政支持等。2019年11月，第35届东盟首脑会议签署了《东盟递交第25届联合国气候变化框架公约缔约方会议的气候变化联合声明》，重申对《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》的承诺，呼吁各缔约方强化其减缓和适应行动，包括根据《巴黎协定》落实各自国家的自主性贡献，增强地方、国家和全球应对气候变化的反应性，尤其呼吁发达国家缔约方履行其现有的减排承诺、增强2020年前的减排信心，并履行其2020年前每年提供1000亿美元援助资金的承诺，支持东盟国家及其他发展中国家缔约方实施适应和减排行动。

在美国宣布正式退出应对全球气候变化《巴黎协定》，应对全球气候变化的多边努力遭遇重创的情况下，东盟关于应对气候变化的坚定的共同立场对于国际社会坚定对全球多边和区域多边的共同信心无疑具有双重的重要意义。这也显示出东盟作为东南亚最重要的区域组织，可以在本区域层次适用全球治理标准，并按照自身的需要对这些标准进行重塑而使之地方化，进而使东盟通过对全球治理的承诺吸引更多的外部支持和承认，以支持其区域治理标准和制度合法性并建立自身的保护和促进工具，从而推动本区域治理和全球治理共同进步。

近年来，区域组织在国际组织中所占比例和重要性日益突出。截至2020年1月，政府间组织受到长期邀请作为观察员参加联大会议和工作的有72个，区域组织占53个，包括加勒比国家联盟、东盟、独联体、西非国家经济共同体、欧亚经济共同体、欧安组织、美洲国家组织、上海合作组织、南盟、南美洲国家联盟、环印度洋联盟、地中海联盟等；政府间组织受到长期邀请作为观察员参加联大会议和工作并设有常驻联合国总部办事处的有21个，区域组织占9个，包括欧洲联盟、非洲联盟、加勒比共同体、阿拉伯国家联盟等。在经济贸易方面，与世界贸易组织原则一致的区域贸易协定在数量和范围上均有快速增长。截至2020年1月，世界贸易组织共计收到成员国483份区域贸易协定通知，其中有303个协定已经生效，涉及货物贸易、服务贸易和市场准入等多个领域。区域组织不仅成为其所在区域治理的核心角色，而且通过日益扩大的区域治理机制与全球多边机制的联系不断加强对全球治理进程的参与度。

全球-地方联结中的区域间治理：内外融合的路径

全球治理通常被认为就是治理以国际社会结构性变化为特征的全球化的复杂进程。这一进程转变了社会关系和交易的空间组织，造就了权力运用和交往行为的跨大陆的区域间网络。基于此，全球化可定位于一个具有地方、国家和区域特征的连续统一体，其一端是地方和国家基础上的组织起来的社会、经济关系和网络，另一端是在区域和全球交往这个更广阔的范围形成的社会、经济关系和网络。这样，全球化进程与具有空间限制的地方化和区域化进程形成一种复合的和动态的关系。进一步讲，全球化的此种复合进程开始超越全球性与地方性或区域性的截然对立，将两者融合为一种“全球-地方”联结的二元一体。本来，全球化推动人员、商品、信息、规范、惯例和制度的跨边界流动，形成一种侵蚀边界的超领土化和去领土化进程，并趋向中心化、内聚化和一体化；地方化出于自身的保护而谋求控制或抑制人员、商品、信息、规范、惯例和制度的跨边界流动，形成一种强化边界的新的领土化进程，并趋向去中心化、碎片化和分离化。但在“全球-地方”联结的复合进程中，两种力量相互制衡、相互渗透、彼此融合，并快速超越国家边界而能够在世界的各地形成时空压缩的各种新的共同体：既可以是自上而下或从外到内的“全球的地方”，亦可以是自下而上或从内到外的“地方的全球”。

这种“全球-地方”联结的复合进程最终引发了更广泛的全球性的新的再领土化进程,并沿着或跨越原有的领土国家和基于领土国家传统的区域和次区域的边界限制，而重构为种种新的政治、社会和经济空间。它们不再与民族国家话语体系下领土性地理界定的既有的不可侵犯的法律和领土边界相符合，而是具有一定的跨国性、超领土性、跨领土性和领土间性等新的特性，由此形成种种可以扩大又可以缩小的、再领土化的、流动和多孔的新边疆。最重要的就是再领土化的地理空间重构进程就是与全球化相伴的区域化进程。其典型的形态就是传统的区域和次区域向上拓展的区域间尤其是跨区域。这样，与推动全球-地方性复杂联结并对之进行管理的全球-地方主义或全球-地方治理相适应，推动区域间（跨区域）层次的形成并对之进行管理的力量便形成区域间主义或区域间治理。本文将这种融全球治理、区域治理和地方治理为一体的区域间治理模式称作新区域治理，即内外融合的路径。

具体而言，区域间治理就是来自两个或两个以上特定区域的各类行为体尤其是国家和区域组织，通过区域间主义所构建的区域间制度化联系来管理它们之间所面临的政治、安全、经济、环境和社会-文化等一系列共同问题。它是对全球化和区域化的一种积极反应，其根本目标就是保护自身免于全球化和区域化带来的消极影响，进而推动国家、区域和跨区域的发展、安全和稳定。区域间治理不但在地理范围上不同于传统区域治理局限于特定的地理区域，而且在治理目标上除了追求传统区域治理实现经济进程和内部政治进程的最优化，又有更大的抱负，即追求实现对外政治进程和治理的全球进程的最优化。这样，区域间治理既要解决全球化所引发的全球性问题，又要解决全球化和区域化进程所产生的区域性问题，由此融合了全球主义从外到内和区域主义从内到外的双重力量。因此，区域间治理本身既是区域主义外溢的创新性安排，又是全球治理体系中一个新的政策层次，从而将区域和全球层次编织为一体，在宽泛的全球治理结构中提供了一个独特的互动框架。

在实践中，由于起领导作用的国家和区域政府组织及其数量多少的不同，区域间治理有三种不同的类型，即双区域间治理、准区域间治理和跨区域治理。这些不同类型区域间治理构成了双区域间、准区域间和跨区域等不同的制度框架。双区域间治理是区域间治理中最典型的一种类型，它带有某种聚焦于特定领域（贸易与投资、环境、预防犯罪、打击走私等）中信息交换与合作计划的定期会议；建立在低层次的制度水平之上，通常是部长、大使和高级官员层次，有时辅以永久的专家工作组；它没有共同的高水平的制度，双方均完全依赖于各自的制度架构。它既包括区域组织间的制度化联系，如欧盟-东盟等，又包括大陆间或特定地理区域-次区域间的峰会，如亚欧会议、东盟+3（中日韩）领导人会议等。准区域间治理是一种特殊的区域间治理机制，既包括区域组织/集团与单个国家或单个国家内部的其他行为体之间“集团对国家”或“国家对集团”，如东盟-中国关系、中阿合作论坛等，又包括某一区域的一组国家或非国家行为体与单个国家或单个国家内部其他行为体之间“区域对国家”或“国家对区域”，如中非合作论坛等。跨区域治理，又称多区域治理，通常被认为是一种跨越传统地理区域的更大规模、更广阔范围的新型区域治理；它与两个或两个以上更大的区域互动相联系，可以是一组国家构成，也可以是一组国家与区域集团的混合；其成员地理分布比较分散，有更广泛的议题领域；它有固定的会议和联合动议与计划，时常有不同形式的独立结构和制度，如秘书处。它既包括一组国家、区域组织/集团、非国家等多个行为体构成的、具有某种独立角色性的跨区域安排，如上海合作组织、亚洲基础设施开发银行等，又包括一组国家、区域组织/集团、非国家等多个行为体构成的、不具有独立角色性的跨区域安排，如东盟地区论坛、“一带一路”倡议等。

那么，区域间治理如何作用于区域和全球治理？区域间治理主要是通过区域间或跨区域的制度平台，对参与其中的特定区域或国家（即目标区域或国家）由外到内的治理（即内部治理）和由内到外的治理（即外部治理）的双重治理进程实现的。在实际中，它主要通过制度建设、议程设置和规范扩散三种特定功能在区域治理和全球治理中发挥作用。

以中国倡导和推动的区域间治理进程为例。在制度建设方面，中国通过积极倡导和推进区域间主义不断创造新的区域间制度，既有上海合作组织和亚洲基础设施开发银行这样的正式国际组织，又有各种对话与合作协议、伙伴关系协议等契约性的正式的制度，也有中非合作论坛、中阿合作论坛这样的综合性机制和中国-加勒比经贸合作论坛、中国-中东欧国家经贸论坛等专门论坛，也有上海合作组织元首会议及总理会议、中国-中东欧国家领导人会晤、中非合作论坛部长级会议等定期高峰会议和部长会议，以及中非企业家大会、中非智库论坛、上海合作组织实业家委员会和银行联合体等非政府论坛和非政府组织，更有一系列专门领域的合作机制，如上海合作组织地区反恐怖机构及该组织框架内的反恐机制、中非合作论坛框架内的发展机制及中非战略对话机制等，更有成员数量众多、地理范围广阔的“一带一路”倡议等。这些区域间合作制度还推动了区域间大多边框架内小多边和双边合作机制建设。比如，上海合作组织成员国在该组织框架内举行了多项联合军事演习。据统计，2005年8月至2018年8月，仅双边联合反恐演习就有18次。上海合作组织已被其成员国视作它们对外政策的一种多边工具。中国通过这些区域间合作制度在国家、区域和全球之间搭建了一个全新的互动层次，既为相关国家和区域的地方治理、区域治理和跨区域治理提供了制度平台，又成为将相关国家或国家集团融入全球治理结构的一种重要的制度性保证。

在议程设置方面，中国通过公开倡议重大合作议程或就某一筹划中的重大议程率先做出承诺，最终推动这一合作议程成为区域间治理框架内的共同倡议或共同行动计划。在实际中，它常常在与联合国、世界贸易组织等全球多边进程保持一致的前提下推动某一特定议题纳入区域间治理进程。以安全议程为例。中国在强调与联合国安全机制保持一致的前提下率先提出“新安全”观并将打击“三股势力”作为其核心议程，进而通过“上海五国”机制和后来的上海合作组织等区域间合作将这一议程持续实施并逐步加以强化。中国的重大倡议和行动主要有：打击“三股势力”议程；签署《上海合作组织章程》和设立反恐中心；缔结上海合作组织长期睦邻友好合作公约和设立上海合作组织睦邻友好合作委员会；举行总参谋长会晤；成立能源俱乐部和粮食安全合作机制，确保能源安全和粮食安全等。这些倡议和承诺均已经或正在上海合作组织相关合作协定或行动计划中予以落实。中国还率先成立了合作组织睦邻友好合作委员会。由此，中国通过对上海合作组织制度化进展推动和对重大行动计划提供直接支持等侧面，在其跨区域安全治理进程中扮演了核心角色。

在规范扩散方面，中国通过倡导和推进区域间制度建设和议程设置，将自己所奉行的外交理念和外交规范扩散而区域化、跨区域化，并将区域间治理所形成的特定的制度与规范外溢而全球化。以区域间安全治理为例，主要体现在两个方面：一是“新安全观”的扩散和“上海精神”的形成。中国首倡的以互信、互利、平等、合作为核心原则的“新安全观”首次在国际会议提出是1997年3月在北京召开的东盟地区论坛信任措施会间会上。这一安全观率先在上海合作组织区域间治理进程中得到实践并不断完善。《上海合作组织成立宣言》进一步将这种“新安全观”归结为以互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展为基本内容的“上海精神”，并将其作为新世纪上海合作组织成员国之间相互关系的准则。由此，代表着中国对外政策特定核心原则的“上海精神”成为支撑上海合作组织进程的共同价值和规范，并构成其所创立的新型安全架构的显著特征。中国的“新安全观”规范原则还通过中非合作论坛等区域间治理机制实现了跨大陆规模的跨区域化和全球多边化扩散。2012年7月，在北京召开的中非合作论坛第五届部长级会议通过《中非合作论坛第五届部长级会议北京宣言》，首次将中国的“新安全观”纳入该论坛的合作框架。该宣言强调，倡导互信、互利、平等、协作的安全观，反对干涉别国内政，反对在国际事务中动辄使用武力或以武力相威胁。这些原则成为中国发起“中非和平安全合作计划”的指导性规范框架。

二是“亚洲安全观”的倡导及其跨区域和全球多边扩散。“亚洲安全观”得到了亚洲国家的广泛认同，被写入这次亚信峰会发布的《亚洲相互协作与信任措施会议第四次峰会上海宣言》，并成为会议达成的“上海共识”的重要组成部分。这些安全理念已成为中国倡导共建的人类命运共同体的基本内核，并被纳入中国倡导和推动的“一带一路”建设进程和上海合作组织、中非合作论坛、中阿合作论坛等区域间治理机制。目前，秉持共同、综合、合作和可持续的安全观，共同构建普遍安全的人类命运共同体，与在不冲突、不对抗、相互尊重、合作共赢的基础上建立新型国际关系等理念一起构成全球治理的“中国方案”。

结语

近年来，随着全球权力转移和大国竞争的加剧，全球性大国开始回归国家主义和地方主义，进而引发地缘政治的回归、区域大国的崛起和区域体系的分化，全球治理体系和区域治理体系均遭受新的重大挑战。这使得区域治理与全球治理的关系及区域治理的重要性日益受到关注。遗憾的是，尽管学者们已经普遍将区域治理视为全球治理体系的重要组成部分，但鲜有学者从经验和规范上系统分析区域治理作用于全球治理的具体路径及其运行机制和作用机理。本文尝试将这一路径定位于“全球治理的区域路径”，并采用“大区域观”将全球治理的区域路径界定为与全球多边机制所主导的全球治理进程相互协调和相互兼容的特定区域治理进程，进而提出全球治理的区域路径的三种基本样态，即全球治理中区域治理的“从外到内的路径”、区域治理中全球治理“从内到外的路径”和全球-地方联结中区域间治理的“内外融合的路径”，然后将经验描述与规范阐释结合起来，阐明了这三大路径的运行机制和作用机理，为全面和深入地理解开放的国际体系中区域治理与全球治理之间良性的互动关系提供初步的学术思考。

来源：《探索与争鸣》2020年第3期 发表时间：2020年4月24日