成都市规划设计研究院:成渝地区双城经济圈建设背景下的成都规划探索
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引言

2020年1月,习近平总书记主持召开中央财经委员会第六次会议并发表重要讲话,着眼世界百年未有之大变局和中华民族伟大复兴战略全局,要求加快推动成渝地区双城经济圈建设,为新时代成渝地区高质量发展擘画了美好蓝图、提供了根本遵循。

推动成渝地区双城经济圈建设,是优化区域经济布局的战略决策,是拓展对外开放空间的重大部署,是形成强大战略后方的长远大计,是维护国家生态安全的必然要求,有利于增强成渝地区经济和人口承载能力,在西部形成支撑和带动全国高质量发展的重要增长极和新的动力源,不仅对深入推进“一带一路”建设、长江经济带发展、新时代西部大开发形成新格局等具有重大而深远的意义,也赋予了成都全面增强极核辐射带动能力、探索新时代城市发展路径的政治使命和历史机遇。为全面落实中央关于成渝地区双城经济圈建设的战略部署,深入实施省委关于“一干多支、五区协同”的发展战略,成都主要围绕以下四个方面进行了规划探索。

做强成都核心城市

加快建设高质量发展增长极和动力源

成都着力发挥国际门户枢纽、西部地区极核、全省主干城市作用,聚焦“一极两中心两地”目标定位,以建设践行新发展理念的公园城市示范区为统揽,推动城市战略思维、规划理念、建设方式、治理体系、营城逻辑全方位变革,拓展和优化城市空间结构、功能体系、城市品质等,不断增强人口和经济承载力,提升国家中心城市国际竞争力和区域带动力。

(一)优化城市空间结构,重塑产业经济地理

成都高度重视城市总体规划对城市发展的指导作用,围绕建设全面体现新发展理念的城市的重大要求和“一尊重五统筹”的城市建设原则,勇担重责,结合成都特质, 在《成都市城市总体规划(2016-2035年)》方案的基础上,系统开展国土空间总体规划编制工作,科学谋定城市战略定位,提出加快建设全面体现新发展理念的城市,奋力实现新时代成都“三步走”战略目标,建设国家中心城市、美丽宜居公园城市、国际门户枢纽城市、世界文化名城,迈向可持续发展的世界城市。

深化五大分区差异化治理。结合资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价,实施“东进、南拓、西控、北改、中优”,构建与国家战略、资源禀赋、地理环境、产业发展相适应的差异化空间治理格局。东进区域以东部新区为引领打造面向未来的现代化新城,重点探索城市发展新模式、经济发展新方式,实行增量发展。南拓区域以天府新区为核心打造高质量发展动力源,重点培育创新创造、集聚新兴功能,适度增加建设用地规模,实行增存并重发展。西控区域以国家城乡融合发展试验区为牵引加快发展方式转变,重点突出生态保护、强化乡村振兴,实行规划减量发展。北改区域以国际铁路港大港区建设为战略机遇加快提质增效聚能,突出开放发展、强化产业提升,实行增存并重发展。中优区域以区域布局更优、功能更强、产业更新、品质更高为主线,更好地留住人、吸引人,发挥“极核”引领带动作用,实行存量发展,大力推动有机更新。

图1 五大功能区布局图(略)

加快构建“一山连两翼”市域空间格局。结合行政区划调整和新机场建设等重大机遇,成都市以龙泉山城市森林公园为城市绿心,推动市域城市形态从“两山夹一城”到“一山连两翼”的转型,全面增强经济、人口等综合承载能力,为城市永续发展夯实空间基础。构建“一心两翼三轴多中心”网络化市域空间结构,加快将龙泉山城市森林公园建设成为世界级城市绿心、国际化城市会客厅、高品质市民游憩乐园;加快推动龙泉山东西两翼高标准建设、高质量提升,西翼中心城区建设成为国家中心城市功能核心区,东翼建设成为国家向西向南开放的国际空港门户枢纽、成渝相向发展的新兴极核、引领新经济发展的产业新城、彰显天府文化的东部家园;加快建设南北城市中轴、东西城市轴线和龙泉山东侧沱江发展轴,集聚重要城市功能;加快培育多个承担国家中心城市重要功能的功能中心。

图2 市域空间结构规划图(略)

(二)建设践行新发展理念的公园城市示范区,推进城市可持续发展

2018年2月,习近平总书记来川视察期间,明确支持成都加快建设全面体现新发展理念的城市,首次提出“公园城市”理念。2020年1月,中央财经委员会第六次会议明确支持成都建设践行新发展理念的公园城市示范区。两年来,成都市创新探索,全力推进践行新发展理念的公园城市示范区建设。

搭建公园城市专家智库,开展公园城市理论研究。组建天府公园城市研究院,建立公园城市专业智库,构建公园城市建设协同合作与交流共享的支撑服务平台。同时,委托联合国人居署、清华大学、同济大学等国内外权威研究机构,深化对公园城市内涵、公园城市形态、绿色生态价值等首批八个重大课题的研究,并由天府公园城市研究院整合形成理论框架体系。下一步,将围绕城市通风廊道、生态廊道体系、社区治理等方面,持续开展公园城市相关课题的研究工作,进一步完善公园城市理论体系。

强化公园城市顶层设计,充分发挥规划引领作用。编制《成都市美丽宜居公园城市规划(2018—2035年)》,推动城市建设模式从“产、城、人”转变为“人、城、产”,从“城市中建公园”转变为“公园中建城市”,从“空间建造”转变为“场景营造”。同时,规划围绕服务“人”,营造“公园+”开放舒适的生活街区、简约健康的出行方式、融汇古今的人文感知与特色鲜明的人文生活;围绕建好“城”,营造岷江水润、茂林修竹、美田弥望的大美田园与蜀风雅韵、大气秀丽、国际时尚的城市风貌,塑造串联城乡、全民共享、功能多元的天府绿道;围绕美化“境”,构筑三生共荣的城乡格局与和谐共生的自然生境,塑造碧水蓝天的优美环境与绿满蓉城的公园绿境,全面提高市民对绿化的感知度;围绕提升“业”,全面构建清洁高效的绿色能源体系,构建循环集约的绿色产业体系,营造“公园+”新经济与“公园+”新消费。下一步,成都将加快编制《成都建设践行新发展理念的公园城市示范区总体规划》,规划以五大发展理念为理论指导,积极落实中央、省委对成都发展的要求,结合国内外城市比较分析、成都特色挖掘和公园城市建设,明晰公园城市示范区将以创新为驱动,积极创新经济工作组织方式,构建产业生态圈创新生态链;以协调为内涵,促进区域协调发展、五区差异发展、城乡融合发展;以绿色为底色,守护生态本底,实施全域绿境营造,创新“公园+”模式;以开放为导向,打造全球枢纽、国际消费中心,努力在构建立体全面开放格局中走在前列;以共享为追求,扩大文化交往,推动城乡社区治理,建设绿色基础设施和新型基础设施,打造韧性低碳的未来城市。

图3 成都公园城市总体形态(略)

构建公园城市规划技术管理体系,推动成都公园城市规划建设实践。为保障公园城市理念在各级各类规划中的有效传导与落实,在成都市美丽宜居公园城市规划的指导下,逐步完善公园城市规划各类技术规程和导则,搭建“设计导则-技术规范”的公园城市技术标准体系。目前,已形成《成都市美丽宜居公园城市规划建设导则》、《成都市公园城市街道一体化设计导则》、《成都市公园城市基本公共服务圈规划导则》等系列导则和指引。下一步,将着力开展《成都市产业功能区规划建设导则》、《成都市公园社区规划导则》等的编制工作,以此提升公园城市品质、彰显公园城市空间特色,指导公园城市建设实践。

构建公园城市实施建设体系,确保公园城市建设早见成效。着力提高建设公园城市的可操作性,构建“近期建设规划-年度实施计划-引领示范工程”的实施建设体系。同时,按照公园城市建设规划和城市发展需求,分批次推进公园城市示范工程建设。目前,我市建立了涵盖76个公园城市示范片区的项目库,已先期启动25个。加快建设龙泉山城市森林公园,构建全域天府绿道体系,实施全域乡村规划提升、特色镇(街区)建设、川西林盘保护修复等十大工程,实施天府锦城、交子公园商圈、鹿溪智谷三大示范工程等。

加大公园城市理论与实践探索宣传,凝聚社会共识。举办首届公园城市论坛,发表《公园城市成都共识2019》,出版发行《公园城市——城市建设新模式的理论探索》专著。成都公园城市建设案例也入选了联合国《中国人类发展报告特别版》,被评为最具代表性的中国城市发展典型成功经验。

(三)建设产业功能区,转变经济组织方式

围绕率先实现高质量发展,重塑产业经济地理,创新经济组织方式,以产业生态圈统筹“人、城、产”营城逻辑,不断提升高品质生活供给水平,打造现代产业链、供应链、创新链,加速构建现代化开放型产业体系,推动质量变革、效率变革、动力变革,持续推动高质量发展。

以14个产业生态圈为总领,分类推进66个产业功能区规划建设。编制产业功能区规划,将城市空间结构调整和产业功能布局优化有机结合,瞄准生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的目标,以符合人民对美好生活的向往、城市发展规律和产业发展规律为导向,立足产业全生命周期,筑强产业链,针对每个产业门类编制详细的产业链全景图、产业招商地图及产业发展路径图;建设高品质科创空间,培育以产学研联动创新为主导的协同创新空间和以企业自主创新为主导的总部创新空间等,激发创新链;立足人的全生命周期,完善功能配套和公共服务配套,打造高品质宜居生态环境,塑造高识别性的特色风貌与高标准的基础设施支撑,构建特色产业先进要素聚集区和城市新型社区,实现“一个产业功能区就是一个公园城市示范片区”。

图4 成都市产业功能区布局图(略)

(四)共建西部科学城,提升创新策源能力

成渝围绕“具有全国影响力的科技创新中心”目标定位,合作共建西部科学城。目前,成都已编制形成《中国西部(成都)科学城战略规划(征求意见稿)》,立足成都创新资源优势和城市发展战略,构建“一核四区”(“一核”即成都科学城,“四区”即新经济活力区、生命科学创新区、东部新区未来科技城和新一代信息技术创新基地)为主的空间功能布局。推动构建全景贯通的数字链、复合集成的创新链、开放融通的价值链,集成国内外知名大学和科研机构、领军型科技企业、重大创新平台和科技人才(团队)等创新要素资源,嫁接全市66个产业功能区,打通知识发现、技术创新、成果转化和产业发展、场景营造的传导链条,实现科学城内外部协同共生、创新链前中后端一体贯通、产业链上下游左右岸高效联动、有形无形资源交互增值,形成西部(成都)科学城发展的拓展空间。

图5 中国西部(成都)科学城“一核四区”空间布局(略)

加快规划建设东部新区

促进成渝相向发展

为破解盆地环境资源约束,更好践行新发展理念、更好服务国家全面开放新格局、更好做强成渝主轴主干,成都实施跨越龙泉山向东发展。成都东部新区坚持“精筑城、广聚人、强功能、兴产业”理念,坚持高标准、高起点规划,加快打造面向世界、面向未来的现代化新城。

成都市先后邀请国家部委、研究院所和设计机构等专家赴“东进”区域现场踏勘40余次,召开会议专题讨论50余次,征询专业意见建议近万条,反复审慎研究城市防洪、水资源支撑、环境容量、地质安全等重大问题,同步开展东部新区地下空间资源地质调查和地质环境承载力评价,为东部新区开发建设提供了科学遵循。其后,精准对标雄安新区、邀请国际一流团队,先后开展了酝酿谋划、战略研究、总体规划、统筹提升、片区设计等五轮规划优化提升工作。现阶段,成都正着力开展东部新区国土空间规划编制,目前已形成初步规划成果。

(一)以战略研究搭建整体框架

为科学贯彻落实“东进”战略决策,成都市持续开展系列战略研究,编制《成都市实施“东进”战略总体规划(2017-2035年)》,联合国际团队编制空间发展战略规划,深入研究成都“东进”区域的功能定位、发展规模、发展战略、实施策略、空间部署和设施支撑等问题。

“东进”战略规划明确了区域四大战略定位(国家向西向南开放的国际空港门户枢纽、成渝相向发展的新兴极核、引领新经济发展的产业新城、彰显天府文化的东部家园),确定建设以空铁双港引领的国际门户之城,以高端临空制造产业和战略新兴产业为主导的成渝产业新城,以龙泉山、沱江为生态骨架的山水公园城市,以“山水公园城、时尚新天府”为特征的天府魅力之城,以及面向未来的高效智慧之城发展目标,并提出“东进”区域山水公园式的空间布局模式及拥江发展格局,形成“4km×4km”快速路网盒子的交通组织模式等。现阶段,新区正以战略规划搭建的城市整体框架为基础,指导后续相关规划的开展。

图6 “东进”区域空间结构规划图(略)

(二)以国土空间规划夯实规划基础

《成都东部新区国土空间规划(2019-2035年)》是对东部新区国土空间开发保护的总体安排和综合部署,是进行各类开发建设活动、开展国土空间资源保护利用修复、制定空间发展政策和实施国土空间规划管理的蓝图。

规划以第三次全国国土调查成果为基础底图底数,全面开展“双评价”、“双评估”,判识现状国土空间保护利用中存在的问题、挑战和风险,落实生态优先、绿色发展理念,构建了“一山一江三廊多湖”的生态保护格局,划定三片优质耕地集中区,构建“双城一园,一轴一带”的国土空间开发格局,并以此为基础科学划定“三条控制线”,划定国土空间规划分区,实现全域全要素资源配置。

规划面向未来,围绕成都建设践行新发展理念的公园城市示范区的目标,构建了“区域城市-产业功能区-新型城镇-公园社区”四级城镇空间结构。同时,规划落实生态文明建设思想,构建蓝绿空间网络,打造无边界公园城市,构建均衡高效的公共服务设施体系,塑造独具魅力的天府文化和时代风貌,推动国土整治和生态修复,建设具有公园城市特色的高品质生活宜居地。

规划提出了坚持政府主导、市场主体、商业化逻辑,投融资规建管一体化的片区开发营城新模式,加快推进东部新区建设。构建基于数字城市平台的实施监督系统、构建十年投资平衡的风险防控体系、健全完善土地要素配置制度体系,强化规划实施保障。

突出成都都市圈同城化发展

做强极核与主干功能

未来城市的竞争不是单个城市间的竞争,而是都市圈、城市群之间的竞争,必须通过区域协同发展,围绕中心城市,发挥组合优势、集成抱团发展。成德眉资四市地理相连、文脉相同,人员交往、经济联系紧密,发展基础较好,在自然生态、产业基础、创新活力等方面具有一定优势。成都都市圈的同城化发展,是加快推进成渝地区双城经济圈建设的“先手棋”,有利于引领全省“一干多支”发展战略深入实施。

(一)统筹推进成德、成眉、成资同城化规划编制,积极探索新时代区域协同发展路径

为推动成德眉资同城化发展,统筹区域空间功能,实现由大城市向大都市的转变,成都市会同德阳、眉山、资阳三市分别编制《成德同城化空间发展规划》、《成眉同城化空间发展规划》和《成资同城化空间发展规划》。在新时代背景下,规划充分结合中央与国家区域协同发展要求,树立大区域观,将同城化发展放置于成渝地区范畴进行战略审视,在规划中将生态保护和绿色发展作为同城发展的基础条件,共同构建一体化的区域生态安全格局,全面筑牢长江上游生态屏障。全面体现以人民为中心的发展思想,提出共塑高品质的公服圈、打造轨道上的都市圈、形成基础设施“一张网”等举措,实现百姓生活品质与人民满意度的提升。同时,规划对标广深科创大走廊、G60科创走廊等案例,强化科技创新在区域发展中的引领作用,打造成都都市圈科技创新走廊和多级多类的创新节点,统筹区域产业功能区布局,带动产业高质量发展。

图7 成德空间结构规划图(略)

(二)大力推进“三区三带”建设,打造同城化发展先行示范区

从国内已开展的同城化实践成效来看,同城化发展既需要探索城市功能、生态体系、产业布局等整体层面的融合一体,也需要聚焦重点地带,在高能级空间载体的引领带动作用下,科学选取基础条件良好、发展初步成型成势、具有产业合作基础的区域,承载重大核心功能,打造同城化发展的先行示范区。所以,为进一步强化成德眉资同城化规划的落地性、可实施性与可操作性,四市共同编制《成德眉资“三区三带”空间规划》,聚焦同城化邻接地区,强化成都国际铁路港经开区、天府新区、成都东部新区等高质量发展动力源和高能级空间载体的引领作用,并科学选取基础条件良好、具有较强合作基础的区域即成德临港经济产业协作带、成眉高新技术产业协作带和成资临空经济产业协作带,建设同城化示范区,突出区域共管、共享与共同发展,共建成渝地区双城经济圈高质量发展先行区、公园城市高品质宜居地,形成同城化发展示范区。

图8 成德眉资“三区三带”示意图(略)

(三)进一步统筹都市圈发展,协同构建“1+1+N”都市圈规划体系

在成德、成眉、成资同城化规划和“三区三带”空间规划编制基础上,为进一步统筹都市圈发展,实现对全域空间的科学规划和有效利用,成都都市圈将协同构建 “1+1+N”的规划体系,加快编制成都都市圈发展规划、成都都市圈(成德眉资同城化)国土空间规划和成德眉资同城化交通、产业、公服、生态等专项规划。规划将从整体出发、从全局着眼,以全域规划对都市圈城镇空间、生态空间、产业空间、基础设施空间、公共服务空间等进行优化重构,从而建设形成面向世界、面向未来具有国际竞争力和区域带动力的成都都市圈。

强化成都平原经济区一体化发展

推动四川省五大经济区协同建设

为贯彻国家区域协调发展与主体功能区战略,四川省立足比较优势、突出功能定位,构建“一干多支、五区协同”省域发展新格局,推动成都平原经济区一体化发展,目前正在编制《成都平原经济区国土空间规划》及《成都平原城市群发展战略规划研究》,提出区域应建设网络型城市群、充分发挥新天府特色,协同推进成都平原城市群突破发展、主动演进。规划研究将践行生态文明观、共抓自然大保护、助推长江经济带上游绿色发展放在首位,着力推动建设大都市圈,打造城市群发展空间新格局;建设大集群,加快产业及创新协同发展;建设大网络,加速重大基础设施互联互通;建设大公园,推进生态环境共保共治;建设大社区,共建美好生活圈;优化人口体系,提高全域人口承载能力;建设城乡体系,持续提升城乡统筹能力;建设开放体系,推进全域开放共享;完善制度体系,推动网络型城市群制度创新,加快打造优势互补合作共赢的区域发展共同体,引领四川省五大经济区协同建设。

结语

中央财经委员会第六次会议将成渝地区双城经济圈建设确立为国家战略,是党中央经略西部战略腹地、形成东西南北四极牵引、长江上下游首尾呼应新格局的重大擘画,是西部面向未来最重大的历史机遇。成都着眼服务国家战略全局和区域发展大局,勇担时代使命,从做强成都核心城市、加快东部新区发展、促进成渝相向发展、突出成都都市圈同城化发展、强化成都平原经济区一体化发展、推动四川省五大经济区协同发展和唱好“双城记”等层面进行规划探索,努力成为引领高质量发展的活跃增长极和强劲动力源,助推成渝地区形成实力雄厚、特色鲜明的双城经济圈。

来源:微信号“成都市规划设计研究院”,https://mp.weixin.qq.com/s/YFaUavngehbXZWd0HasN_w 发表时间:2020年8月15日

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