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马源:优化营商环境:要把强化公平竞争审查制度刚性作为优先事项

作者: 马源,国务院发展研究中心企业研究所研究室主任、研究员 发布日期:2021-10-18
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实施公平竞争审查制度是优化营商环境、建设高标准市场体系的一项基础性改革任务。2020年以来,党中央、国务院多次发文强调要强化公平竞争审查制度刚性,持续清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定及做法。我们对9省18市的调研发现,各地公平竞争审查制度已基本建立,但审查覆盖面窄、审查质量不高、制度刚性约束不足,深层原因是一些地区和部门认识不到位、动力不足、能力不够、“上热下冷”、公平竞争审查与产业政策相容的审查机制尚未形成等。建议将公平竞争审查作为全面优化营商环境的优先事项,进一步完善审查规则,构建多层次审查衔接体系,细化例外适用规定,提升审查能力,全面增强审查工作的制度刚性。

实施公平竞争审查制度是党中央、国务院深化经济体制改革的重大决策部署,目的是从源头上对政府部门拟出台的政策措施实施事前审查,防止滥用行政权力排除或限制竞争,以建成统一开放、竞争有序的市场体系。2020年以来我们赴9省18市及有关部门调研【1】发现,公平竞争审查制度框架已基本建立,增量审查和存量清理进展明显,但审查质量不高、制度约束不强,建议立足建设高标准市场体系,将公平竞争审查作为优化营商环境的优先事项,进一步完善审查规则,健全审查机制,促进竞争政策和产业政策相协调,提升审查能力和用好数字技术,全面增强制度刚性。

一、公平竞争审查制度基本建立,增量审查和存量清理陆续展开

公平竞争是市场经济的基本原则。防范政府部门出台排除、限制公平竞争的各类措施,是确立竞争政策基础性地位的必然要求。2015年党中央提出要“探索实施公平竞争审查制度”【2】,2016年国务院出台《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(简称34号文)做出明确要求。近年来各地各部门加快落实,推进增量审查和存量清理工作,主要进展如下:

一是初步建立起公平竞争审查的制度框架和审查规则。我国市场经济体制仍在完善之中,对各类政策开展普遍的公平竞争审查是发展阶段需要【3】。为打破市场壁垒、解决不公平对待市场主体等问题,34号文要求凡是涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施,都应当在事前进行公平竞争审查。随后,还制定了《公平竞争审查工作部际联席会议工作规则》《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》等配套规定,为审查工作提供体系化的制度保障。到2019年底,国家、省、市乃至县一级政府已陆续建立公平竞争审查联席会议制度。

二是以部门自我审查为主,同步开展第三方评估和事后反垄断执法。34号文要求各部门按照必要程序对拟出台文件是否排除或限制竞争,进行自我审查。其原因是各部门文件数量庞大,且存在专业门槛,自我审查的成本低;反过来,若交给竞争主管部门统一审查,就会出现“隔行如隔山”的困难,且没有足够人力去对各部门出台的海量政策进行逐一审查。为提高审查质量,2019年《公平竞争审查第三方评估实施指南》鼓励各部门聘用专业机构开展独立审查,广东、江苏、浙江等地已经引入。对于涉嫌违反《反垄断法》的政策,则由反垄断执法机构向上级机关反馈以推动纠正。

三是坚持增量审查和存量清理同步推进。对拟出台的新文件,中央部门和省级政府2016年开始执行“未进行自我审查的,不得提交审议”的规定,有的中央部门已在办公系统中嵌入公平竞争审查模块,要求各司局“谁起草、谁审查”;各省2017年起指导市县级政府开展审查。针对海量历史文件,党的十九大报告提出要“清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法”,目前各地已对2019年底之前的政策措施做了清理。据统计【4】,全国共梳理涉及市场主体经济活动政策措施近107万件,其中废止4450件、修订1086件、例外保留463件,这为后续聚焦增量审查打下了坚实基础。

四是既帮助提升审查能力,又强化督查考评。公平竞争审查是个新事物,政策性、专业性强。国家每年组织公平竞争审查制度培训班,统一和加深各部门认识。各地还对审查工作加强指导,例如广州编制《公平竞争审查工作指引和风险点提示》【5】,沈阳编印《公平竞争审查工作指导手册》等。同时,还强化监督约束机制,一方面,将审查情况纳入考评体系中,例如浙江、广东将其纳入依法行政及法治政府考核评价体系,辽宁、山西将其纳入省政府重大督查事项;另一方面,针对社会反响强烈的地域保护、限制准入、指定交易、选择性补贴等突出问题开展专项督查,强化约束力。

二、制度落实存在的问题

公平竞争审查制度实施五年来,取得了显著成效,但也遇到不少新问题。主要如下。

一是审查对象和标准难把控,各方有分歧。涉及经济活动的政策种类繁多,对于是否要纳入审查,各方理解不同。例如,有的部门认为只有公平竞争审查工作联席会议成员单位才需审查;有的提出招标文件不是政策措施,无须审查;有的提出涉密或招商引资“一事一议”文件无须审查。这说明对审查范围有分歧。在审查标准上,《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》给出了四大类18条审查标准【6】,例如不得“设置不合理和歧视性的准入和退出条件”,但什么是不合理、什么是歧视性,存在模糊空间。此外,有些地方将不符合例外适用条件的政策纳入例外范畴,以躲避审查。上述情形表明审查规则有待细化。

二是“自我审查”动力不足,未经审查就出台政策的情况还有不少。34号文采取“自我审查”模式,意在发挥部门专业优势,但约束性不强,“谁制定、谁审查”被异化为仅从报文程序上填表,一定程度上造成了程序空转,甚至流于形式。调研发现,多数地方基本都按程序进行了公平竞争审查,但有些未严格按程序进行实质性审查;一些区县级部门甚至还未建立公平竞争审查制度,更未开展审查工作。提交审议时,往往只提交合法性审核材料,缺失公平竞争审查表单。有的单位跳过一些必要程序,例如未听取利害关系人的意见、未向社会公开征求意见,政策出台时甚至以内部文件为由,不公布核心政策内容。

三是企业认为政策实质平等还有努力空间。《优化营商环境条例》第十二条明确规定,政府应在资金安排、税费减免等八个方面公平对待市场主体【7】。过去五年来,各地对存量文件清理了一遍,但从9省18市随机抽取的779家企业匿名问卷看【8】,在平等获得支持方面,企业认为这一政策非常重要(得4.65分)、满意度总体上也处于高位(4.43分);但分企业类型看,大中型民企对平等获得支持的重要性赋分最高,满意度却最低,落差最大;对比之下,外资企业和国有企业满意度最高,说明距离企业间的实质公平还有努力空间(图1)。

三、公平竞争审查制度落实距离预期有差距的深层原因

公平竞争审查制度落实距离预期还有差距,剖析其深层原因,可归结为以下四个方面。

一是思想认识不到位,“上热下冷”。实施公平竞争审查制度意在规范政府行为。我们在座谈时发现,竞争政策主管部门较为主动,但有些部门不积极,认为公平竞争审查让长期沿用的很多政策手段不能用了,例如设定名录库、资格库、支持特定经营者等,而且还增加了工作难度;有些地方少数部门结合自身实际制定了审查实施细则,多数部门不主动、不积极。在行动上,有的地方还没有将公平竞争审查纳入常规工作事项范畴,主要靠上级部门发文件、联席会议、开展专项督察等来推动,不推不动、“上热下冷”普遍存在。

二是审查能力亟须提升,审查手段尚待改进。高质量开展审查需要掌握竞争法、经济学等专业知识,熟悉行业情况等,并对拟出台的措施会对哪些市场、哪类主体产生影响以及是否会排除或限制竞争做出分析判断。据调研,在市及区县部门,审查工作尚未纳入“三定”职责,缺乏专业机构、人员编制,审查人员对审查制度把握不准,对工作要点和方法也不熟悉,存在“不会审”情况。审查手段上,国家层面鼓励引入第三方评估来增强审查独立性,但不少部门缺乏专门预算安排,如何运用第三方审查结论还缺乏制度安排。此外,这几年各地审查中陆续发现了一些妨碍公平竞争的共性问题,例如针对外地企业提高准入条件或只对本地企业给予优惠等,但多数地方还未将这些典型问题归纳起来,也未出台风险防范指引,导致类似问题反复出现。

图1 企业对“平等获得政策支持”的重要度和满意度评价(略)

三是公平竞争审查与产业政策相容机制尚未形成。长期以来,各级各地在招商引资、支持本地企业发展方面,综合使用包括财政补贴、税收优惠、金融支持、人才引进、土地出让、政府采购等在内的政策,以推动本地经济快速发展。有的地方坦言,各地审查尺度不一,如果自己从严执行,例如不给予“政策优惠”,那就是作茧自缚,影响本地发展;退一步说,即便程序上落实了审查要求,还可以利用自由裁量权来暗中优惠。说到底,地方官员从内心深处还存在质疑甚至抵触情绪,主动开展审查的正向激励机制还未形成,结果是产业政策重要性要优于公平竞争审查。

四是审查责任追究和督导机制仍须健全。部门“自我审查”模式容易出现既当“运动员”又当“裁判员”的情况。为确保“自我审查”能够落实到位,34号文和《优化营商环境条例》都规定,政府和有关部门及其工作人员未进行公平竞争审查或者违反公平竞争审查标准出台政策措施的,查实后要依法依规追究责任。调研发现,不少地方还未建立起硬性的程序约束体系,也未细化配套的责任追究制度,国家层面也主要靠抽查、督察和典型案例通报来引起地方重视,及时纠正(如废止或修订)政策措施中的相关条款,缺乏更有力的推进措施。

四、政策建议

公平竞争审查是优化营商环境、建设高标准市场体系的一项基础性改革任务。2020年以来,党中央、国务院至少五次发文强调要强化公平竞争审查制度的刚性约束【9】。下一步要将公平竞争审查置于优先位置,健全多层次审查衔接闭环、提高多部门协同审查能力、引入大数据审查手段等,加快构建全面覆盖、规则完备、权责明确、运行高效、监督有力的审查体系。

一是将公平竞争审查作为优化营商环境的优先事项,从严落实审查制度。严格按照《重大行政决策程序暂行条例》关于“决策草案及相关材料,决策草案涉及市场主体经济活动的,应当包含公平竞争审查的有关情况”的规定,以及《优化营商环境条例》要求,未经审查的政策措施文件一律不得出台发布。健全公平竞争审查联席会议的制度化运转规定。建立定期抽查机制和不定期督查机制,加强典型案例剖析,深入推进实质性审查。实行审查结论备案公开制度,畅通投诉渠道。修订《反垄断法》,增补公平竞争审查制度要求,对行政垄断举措由执法机构按规定调查处理。研究将公平竞争审查纳入优化营商环境、法治政府建设等评价体系,进一步增强制度刚性。

二是加快完善审查规则,构建多层次衔接的审查体系。要加快修订《公平竞争审查制度实施细则》,细化须纳入审查的政策类型,澄清审查标准,并结合案例解释说明,发布审查标准操作指南和风险点提示,消除规则模糊空间。鼓励有条件的部门梳理本行业妨碍统一市场和公平竞争的典型问题,制定行业性审查规则,增强针对性和有效性。全面总结“自我审查”模式实施五年来的利弊,建议政策起草部门初审后,提交给同级别的法规部门二次审查复核;加快建立第三方审查保障机制,提升审查独立性;强化竞争主管机构的抽审职能,针对投诉重点领域和行业加强定向抽查;建立重大政策联合会审制度,健全多层次审查体系。

三是促进竞争政策和产业政策相协调,细化例外适用规定。竞争政策和产业政策两者在促进发展目标上是一致的,前者更强调市场作用,后者更强调政府作用。要明确公平竞争审查的目的不是排斥产业政策,而是通过事前审查把好入口关,实现产业政策的中性化、公平化。同时,还要加快制定公平竞争审查例外规定,对于按照国家重大战略出台的投资安排、区域布局、产业安全、公共利益等政策,可参照国际通行做法,抓紧制定审查豁免的依据、标准、方法,以列举方式明确可排除公平竞争审查的事项。但要严格例外规定适用程序,对豁免范围进行年度动态调整,实现“一年一修,动态调整”。为解除地方担心审查工作会限制自身发展的忧虑,可研究设立公平竞争审查专项资金,对成效显著、落实得力的地方予以激励。

四是提高审查能力和运用数字技术,有效提升审查质量和效率。建议各地各部门根据审查任务量,配齐审查队伍力量。竞争主管部门要加大政策解读和培训频次,推动建立审查工作交流制度。各部门要加快将公平竞争审查纳入办公系统,实现全程留痕;重视归纳整理,将清理、排查出的妨碍公平竞争的高频事项、共性问题,分门别类整理成清单,以突出审查优先点。要创新审查方法,建立本地区本部门公平竞争审查外部咨询专家库,综合用好协会座谈、抽样调查、实地调研、舆情跟踪等途径,广泛吸纳各方意见。要创新运用大数据等技术,加快实现存量文件全入库、增量文件限期入库,形成统一的政策文件库,引入文本挖掘、机器学习等技术,辅助提高审查效率。

注释

【1】实地调研的9省18市分别是:东部的广东(广州、汕头),江苏(南京、常州),浙江(杭州、绍兴);中部的山西(太原、大同),河南(郑州、信阳),湖南(长沙、邵阳);西部的陕西(西安、汉中),四川(成都、巴中);东北的辽宁(沈阳、丹东)。

【2】2015年3月,《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》,http://www.gov.cn/xinwen/2015-03/23/content_2837629.htm.

【3】成熟的市场经济地区例如欧盟、美国、日本等,并无专门的公平竞争审查制度。尽管在国家安全、灾难救助、支持落后区域发展等方面,也会出台例外支持政策,但不同于我国普遍性的公平竞争审查安排。

【4】《市场监管总局关于清理妨碍统一市场和公平竞争政策措施情况的报告》。

【5】华南理工大学法治经济与法治社会研究中心、华南理工大学法学院,《广州市公平竞争审查工作指引及风险点提示》。

【6】四大类标准分别是:市场准入和退出标准,商品和要素自由流动标准,影响生产经营成本标准,影响生产经营行为标准。

【7】即“政府及其有关部门在政府资金安排、土地供应、税费减免、资质许可、标准制定、项目申报、职称评定、人力资源政策等方面,应当依法平等对待各类市场主体,不得制定或者实施歧视性政策措施”。

【8】按所有制类型统计,民营企业占66.8%,国有企业、外资企业则分别占21.1%和12.1%。按企业规模大小统计,中小微企业合计占90.2%。

【9】2020年3月,《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》;2020年5月,《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》;2020年10月,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议的意见》;2021年1月,中共中央办公厅国务院办公厅《建设高标准市场体系行动方案》;2021年3月《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》。

来源:《中国经济报告》 发表时间:2021年8月20日