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李巍:中美贸易战火将从双边烧向多边

作者: 李巍,中国人民大学美国研究中心副主任、国家发展与战略研究院专聘研究员 发布日期:2020-04-01
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2020年1月中美签署第一阶段经贸协议后,两国有望在双边层面实现经贸“休战”,因为谁都承担不起撕毁协议造成的巨大信誉损失。但由于特朗普政府并不认为这个协议已经解决了美方的主要关切,美国很有可能转移“战场”,通过在多边层面对华施压谋求更多利益,其可能采取的具体手段包括:

第一,在世界贸易组织(WTO)、世界银行等多边国际组织中强力呼吁取消中国作为发展中国家所享受的特殊优惠待遇。

2月10日,美国贸易代表办公室发布公告称,将修改相关法律,取消包括中国在内的25个经济体所享有的WTO发展中成员待遇。寻求“对等公平”贸易是特朗普发动对华经贸战的主要理论依据。2020年,特朗普政府会进一步加大力度,与中国在对等公平贸易的问题上打一场国际舆论战。中国一直谴责特朗普政府的贸易保护主义,美国则着重攻击中国对外贸易的“不公平性”。将中国的发展中成员待遇挑出来作为重点内容加以攻击,将成为特朗普政府的主要施策方向,因为在这个问题上,美国自以为具有“道义优势”,可以获得较多支持。特朗普强调的“贸易对等”和“贸易公平”在字面上没有错,美国国内各阶层均高度支持。目前巴西、韩国、新加坡等都已放弃或正考虑放弃发展中国家地位,无形中给中国造成更大压力。欧盟、日本对于中国在WTO中享受的发展中成员优惠待遇也并不完全支持。

具体而言,特朗普政府可能按以下步骤行事:第一步,利用自身在世界银行的主导地位,推动该机构采取新的技术标准来定义发展中成员,并要求世行给中国一个新的定义。第二步,推动WTO重新定义“公平贸易”,调整对发展中成员特别是中国这样的巨型经济体的特殊优惠待遇,要求WTO在坚持自由贸易原则的同时重点关注公平贸易问题,否则美国将全面抛弃它。第三步,鼓动更多新兴国家自动放弃WTO中的发展中成员待遇,为此全面加强与巴西、韩国、新加坡的协调。第四步,加强与欧盟和日本的立场协同。

第二,继续强化美欧日三边经贸部长对话机制,在西方世界构筑对华“统一战线”。

特朗普政府将取道两条多边路线应对“中国竞争”:一是美欧日三边经贸部长对话,二是美日印澳四国印太联盟。从2017年至今,美欧日三边对话已连续举行七轮,最近一次发生在今年1月。每次对话内容大同小异,都是表达对第三国非市场政策与实践、产业补贴与国有企业、强制技术转让、不公平竞争等议题的关切,重视数字经济与贸易等新领域的规则发展。虽然三边对话没有采取什么实质性行动,但在特朗普第一任期一味强调单边主义的背景下,三边对话仍密集召开,本身就说明了美欧日具有采取一致立场和联合行动的利益基础。三边对话主要针对中国,这一点确凿无疑。由于特朗普之前的主要精力用于与中国打贸易战,随着中美“休战”,今后可能会将重点转向协调与传统盟友欧盟和日本的经济关系。在此过程中,欧盟和日本也会借机施加影响,要求美国采取多边路线重建“以规则为基础的国际经济秩序”,以应对“来自中国的挑战”。

具体而言,美欧日三边对话可能演变成一个领导全球经济治理、重塑国际经济秩序的“小组”,议程包括协调发达国家在二十国集团(G20)当中的立场、强化七国集团的地位、推动WTO改革。除针对中国外,欧日可能对美国施加一些新的影响,比如要求重启美欧自贸区谈判,加入《全面与进步的跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)。欧盟、日本会努力说服美国,“规制中国”的最好路径是在美欧自贸区和CPTPP基础上重建WTO规则体系,让中国面临“二次入世”选择,而美日贸易协议和欧日经济伙伴关系协议的达成已为这种前景铺平道路,只差美国做出选择。也不排除美欧日三边合作今后再纳入加拿大、澳大利亚、韩国等国,演变为“美欧日+”,构建一个“不带中国玩儿”的主要经济体俱乐部。

第三,继续加大对印度、日本等中国邻国的借重力度,消解中国在对外经济关系中构建伙伴网络的努力。

美方认为,在中美经贸战压力下,中国采取了两大经济战略来化解在国际经济体系中面临的困境:一是推进“一带一路”倡议,在西部方向上获得新的增长空间;二是推进“区域全面经济伙伴关系”(RCEP)谈判,对冲CPTPP和中美经贸战的影响。所以,美方认为需充分发挥“印太战略”的功能,在中国周边扶持压制中国的战略支点,尤其要发挥日本、印度、越南等国的作用,使中国的对外经济乃至总体战略不能取得成功。

美国将继续阻挠日本、印度参与“一带一路”。在美看来,只要日本、印度不参与甚至抵制,“一带一路”就始终存在缺陷成为中国的“独角戏”。美国也会要求日本不得轻易与中国达成“低水平的贸易协议”。中国对RCEP和中日韩自贸区都寄予厚望,两个协议能否最终达成,日本是关键。日本仍将美国作为其对外经济战略的主要方向,极力游说美回到CPTPP框架中来。对此,美国有可能调整战略,给予日本更多好处,以防日本向中国靠拢。因此,不排除美国在《美加墨贸易协议》(USMCA)生效的基础上改变对CPTPP的态度。美国还会更加重视越南的地位,引导制造业产业链的部分环节向越南转移。

总之,随着中美第一阶段经贸协议的达成,美国应对“中国竞争”的经济战略的重点将会从双边转向多边。美国会在一定程度上放弃单边主义,重新强调盟友在其对外经济战略中的地位。如果说过去三年美国对既有国际经济秩序的主要活动就是破坏,那么在2020年特朗普政府可能会开始形成比较系统的多边经济外交思路,重建美国主导下的国际经济秩序。

经过多年改革开放,中国已经掌握了应对外部经贸压力的两大“王牌”:巨大的国内市场和完善的产业链条,它们构成一个巨大“磁场”,使得任何想在经贸问题上孤立中国的企图都难实现。中国与美国进行长期经济博弈的制胜之道就在于用好这两张“牌”。

为此,我们需要坚持扩大对外开放,增加国际社会特别是国际商业力量对中国市场前景的信心和期待,以开放应对美国的压力。严肃对待自身的“发展中国家”地位问题,有必要与主要新兴市场国家加强立场协调,在世界银行和WTO等国际组织中支持对“发展中国家”进行更加细化的分类,比如将不同国家根据经济发展水平分为四个等级,分别是发达国家、新兴国家、一般发展中国家和最不发达国家,它们在国际经济体系中各自承担不同的义务。主动提出这一倡议,既能争取部分发达国家的谅解,也能得到一般发展中国家和最不发达国家的支持。集中精力完成与欧盟的双边投资协定(BIT)谈判,力争尽快签署RCEP谈判文本,同时大力推动中日韩自贸区谈判取得进展并尽快启动与英国的自贸区谈判。一旦RCEP不能顺利签署,中国应进一步升级与东盟十国的自贸协议,推动双方市场的全面深度整合。也要加强金砖国家机制的内部协调,提升其协同效能,避免新兴国家被发达国家分化。

来源:世界知识微信公众号,https://mp.weixin.qq.com/s/9MLm6quVMnsc9N2fMxcNYQ 发表时间:2020年4月1日