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张颖:试论“一带一路”倡议在南太平洋岛国的实施路径

作者: 张颖 发布日期:2020-08-06
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南太平洋地区是“21世纪海上丝绸之路”的自然延伸和重点方向。南太平洋地区是小岛屿发展中国家集中的地区之一,南太平洋岛国具有典型的小岛屿发展中国家的属性。近年来,美国强调重返亚太,澳大利亚试图巩固在该地区的领导地位,台湾地区试图扩大其在该地区“邦交国”的影响等,该地区各方博弈态势加剧。考虑到南太平洋地区小岛屿国家的特殊性和各方在该地区的博弈,“一带一路”倡议在该地区的实施应充分发挥多边外交和首脑外交的作用;重视援助效果评估,实现精准援助;加强人文交流和公共外交;促进海洋与环境合作。中国应通过与沿线国家的战略对接与合作,建立全方位、多层次、宽领域的蓝色伙伴关系,共建中国—大洋洲—南太平洋蓝色经济通道。

2013年9月和10月,习近平主席在访问哈萨克斯坦和印度尼西亚时提出建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”(以下简称“一带一路”)倡议,南太平洋地区作为“一带一路”的自然延伸日益受到关注。2015年3月,经国务院授权,外交部联合商务部、国家发改委发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》提出21世纪海上丝绸之路重点方向“延伸至欧洲;从中国沿海港口过南海到南太平洋”。南太平洋岛国成为“一带一路”的重点方向。2017年6月,《“一带一路”建设海上合作设想》进一步指出“经南海向南进入太平洋,共建中国—大洋洲—南太平洋蓝色经济通道”,南太平洋岛国的战略地位变得更加重要。本文试图通过分析南太平洋岛国自身的特殊性及该地区博弈态势,探讨“一带一路”在南太平洋地区的实施路径。

一、小岛屿发展中国家与南太平洋岛国的特殊性

小岛屿发展中国家是指一些小型低海岸国家。学术界认为,小岛屿发展中国家都面临着领土面积狭小、地理位置偏僻、经济发展结构单一、人力和自然资源缺乏、对自然灾害的适应能力弱以及难以有效参与国际事务等大致相同的结构性发展挑战。小岛屿发展中国家通常被归为最不发达国家的行列,其人均收入低,并且在应对自然灾害与金融危机时具有脆弱性,对于国际资金、技术等方面援助的依赖性很强。

南太平洋岛国,包括9个完全主权国家,囊括了除澳大利亚和新西兰以外所有大洋洲国家,这些国家具有典型的小岛屿发展中国家的属性,这一属性也决定了其在政治、经济、安全与国际事务中有着与众不同的特点。

首先,南太平洋地区是小岛屿发展中国家集中的地区之一,大部分南太平洋岛国是发展中国家。这些国家大多陆地面积较小而且分散,经济体量不大,人口较少,多数国家人口不足20万,人口最少的纽埃到2014年为止只有1311人。南太平洋岛国总人口仅占世界总人口的0.5%,属于典型的“微型国家”。但南太平洋岛国海洋面积广阔,其专属经济区占全球地表面积的9%和海洋面积的10%,拥有丰富的海洋与海岛等自然资源,特别是水产资源、矿产资源和旅游资源。这一地区的金枪鱼产量占世界总产量的一半以上,如仅巴布亚新几内亚金枪鱼资源就占世界储量的20%。由于经济体量小,国民经济发展缓慢,南太平洋岛国的这些得天独厚资源没有得到很好的开发。绝大多数南太平洋岛国都面临着经济结构单一、经济体量小、交通不便、资源不均衡、劳动力缺乏、资金与技术严重短缺的问题,发展速度缓慢,甚至不具备发展工业和商业的条件。据联合国发展计划署的人类发展指数排名,小岛屿发展中国家的社会经济发展水平非常低,这其中也包括许多南太平洋岛国,例如萨摩亚(排名96)、瓦努阿图(排名124)、所罗门群岛(排名143)等。瓦努阿图、所罗门群岛、图瓦卢和基里巴斯被联合国列为最不发达的国家。同时,岛屿之间的发展也表现出很大的不平衡性。太平洋岛国的GDP增速由2011年的7.6%下降到了2013年的4%,这个数字还包含了发展较好的巴布亚新几内亚和所罗门群岛。绝大多数太平洋岛国的发展状况都并不乐观,2013年,萨摩亚的经济出现了负增长,许多其他岛国的增速也足3%。如2017年巴布亚新几内亚国内生产总值增长率为2.2%。在南太平洋岛国,政府发展援助也非常不均衡。在斐济,政府开发援助(ODA)仅占到其GDP的3%左右,而在图瓦卢,ODA却占到其GDP的80%以上。在各个国家内部,各岛屿之间的发展也相距甚远,例如在瓦努阿图,有20%的人口生活在主要的中心城市,其余人口都散布在缺乏通讯设施的岛屿上。这些岛屿的通讯不畅严重阻碍了岛屿间的贸易,在很多离岛甚至还在使用以货易货的方式。

其次,南太平洋岛国自然环境极为脆弱,对环境问题有特别强烈的诉求。由于四周环海,狭小的国土使南太平洋岛国极易受到火山爆发、海啸、台风等自然灾害的影响,且生态环境一旦破坏就无法快速恢复。2011年,图瓦卢就曾发出预警,国际社会如果不抓紧减缓气候变暖导致的海平面上升,图瓦卢将有可能被淹没。有学者认为,相比陆地面积的缩小,气候变化带来的自然环境改变对太平洋岛国居民的威胁甚至更大。

再次,南太平洋岛国普遍依附地区大国或霸权大国。由于过度依赖国际贸易和援助来满足自身国内的需求,对外贸易中进口远远大于出口,对外依存度高,对外经贸具有严重的不平衡性,因此南太平洋岛国对于外界一些动荡的反应显得十分脆弱,对大国的援助和庇护表现出更多的依赖性,甚至没有自主权。其中,密克罗尼西亚、帕劳以及马绍尔群岛第二次世界大战后为美国托管,后与其签订了自由联合条约,至今在外交事务上仍听命于美国,而萨摩亚、纽埃、所罗门群岛、库克群岛、巴布亚新几内亚、瑙鲁等国的国防和外交事务则由澳大利亚或新西兰负责。

以上可以看出,南太平洋岛国极具自身的特殊性,这些特殊性决定了中国与其交往既不同于中国与其他大国的交往,也不同于中国与其他发展中国家的交往,中国外交中原有的很多方式很难适合小岛屿国家。

二、南太平洋地区的博弈态势与“一带一路”倡议面临的挑战

长期以来,南太平洋岛国被视为国际政治舞台的边缘地带,远离世界政治经济中心,较少涉及传统大国的核心利益。但从地理位置方面看,南太平洋地区连接太平洋和印度洋,处于太平洋的战略要地,并拥有优良的港口,是亚太各国南北互通、东西交往的重要物资补给点。特别是近年来,美国强调重返亚太,日本实施南进计划,澳大利亚试图巩固在该地区的领导地位,台湾地区试图扩大其在该地区“邦交国”的影响,甚至欧盟、印度、印度尼西亚、新加坡等国家和地区对该地区也多有诉求并有一定影响力,该地区各方博弈态势加剧。

第一,中美“权力转移”带来的结构性矛盾加剧。现实主义理论认为,新兴崛起大国势必对守成大国构成战略挑战,而在“权力转移”状态下,这种关系走向对抗或冲突的概率很大。在这一理论的主导下,许多美国学者认为,随着中国海洋强国战略的进一步实施,中美在南太平洋地区存在着潜在的竞争。近年来美国加大了对南太平洋岛国的重视程度。在美国的8大战略岛屿中,南太平洋占了6个。美国以这些战略岛屿为中继站和基地,实现其全球打击的目的。同时,美国也不断强化对该地区的渗透。美国自1966年开始向其托管地密克罗尼西亚、马绍尔群岛和帕劳派遣和平队起,至今已遍布除瑙鲁以外的国家和地区。尽管冷战后,美国曾一度弱化了南太平洋岛国的战略地位,并减少了对其援助,关闭了部分使馆,但从特朗普执政以来,美国提出“一个自由开放的印太”的概念,并将“印太”概念正式写入《美国国家安全战略报告》和《国防战略报告》,使“印太”从概念上升为地区战略。美国试图通过美日澳印非正式联盟,重新强化其在包括南太平洋岛国等印太地区的存在,矛头直指中国。2018年末,美国更是试图扩建在巴布亚新几内亚的海军基地,并指责中国对南太平洋岛国搞“贷款外交”。美国利用“印太战略”冲抵和遏制中国的“一带一路”倡议在南太平洋地区实施的态势越来越明显。

第二,澳大利亚一直力图维护在次区域的领导地位。长久以来,澳大利亚和新西兰在南太平洋地区的国际秩序构建方面处于明显的领导地位。甚至有学者认为,“澳大利亚应该在印太地区出现新秩序时起到重要的领导作用。”事实上,澳大利亚、新西兰不仅能够主导和影响南太平洋岛国的政策和行动,而且也为作为南太平洋岛国主要合作机制的太平洋岛国论坛秘书处及其相关机构的运营预算提供大量资金。澳大利亚在南太平洋地区的利益较为明确:一是保持地区的安全稳定。澳大利亚2013年发表的首个《国家战略报告》就曾明确指出:“太平洋岛国地区的安全、稳定与经济繁荣对澳大利亚具有持久的重要性。”二是维护其在南太平洋地区的经济利益。澳大利亚政府强调:“澳大利亚作为本地区的中心,将继续担任该地区经济与外交支持的源泉,必要时也要提供军事上的支持。”近年来,中国与南太平洋岛国合作不断深化,此消彼长,澳大利亚与南太平洋岛国的经贸关系尽管仍处于绝对领先地位,但却呈逐年下降的趋势,中国与澳大利亚在这一地区的经济利益由此存在着潜在的冲突。同时澳大利亚和美国是传统盟友,有着一致的安全利益。随着中美在南太平洋地区博弈态势加剧,澳大利亚在中美之间有意识地选择了美国,并指责中国对南太岛国的援助带来“不可持续的债务”。近年来,随着澳大利亚政府更迭,其对华态度发生了极大的变化,中澳关系陷入低谷。“一带一路”倡议提出后,尽管有澳大利亚学者认为这“为推进国家利益的、创造性的澳大利亚外交提供了机会。”“澳大利亚也可以利用‘一带一路’来加强与中国迅速增长的经济的联通。”“从长远看,太平洋岛国会从‘一带一路’倡议中获益。”但也有学者认为这是一个地缘政治计划,兼具经济性质和战略性质。《澳大利亚时代报》(TheAge)网站2018年2月22日的署名文章更是将其视为“挑战,比战争威胁更微妙和复杂”。

第三,台湾地区希望巩固“邦交”。南太平洋地区是台湾当局所谓“邦交国”的集中地,至今仍有6个与台湾地区保持着“邦交关系”的国家,占其17个“邦交国”的三分之一。相反,在该地区,与中国建交的国家仅有8个。蔡英文上台后不但不承认“九二共识”,而且积极推行“去中国化”。2017年10月28日,蔡英文访问马绍尔群岛、图瓦卢及所罗门群岛,并将这次“访问”定名为“寻亲之旅”,宣称这3个南太平洋岛国与台湾地区一样“都是(太平洋)南岛语族的一份子”。2018年9月5日,台湾地区又宣布设立6千万太平洋岛国论坛国家特别医疗基金,台湾地区对南太平洋岛国不断示好,使得台海两岸在这一地区的博弈加剧。这给中国外交带来新的课题,即改变马英九执政时期两岸外交休战的状态,推动发展与南太平洋岛国的整体关系,进而反对台独,推动两岸统一。

南太平洋地区虽然不是主要大国的战略重心,也不涉及主要大国的核心利益,但各方在这一地区均有战略需求。各方在南太平洋地区博弈态势已经形成,并且有不断加剧的趋势。在大国博弈中,南太平洋岛国的战略地位愈益凸显,中国的“一带一路”倡议在南太平洋岛国实施过程中既需要尊重该地区原有的势力均衡,与该地区开展次区域合作和战略对接,同时也需要加强与该区域利益相关方的沟通,推动各方认同中国的合作共赢理念,并让该地区各国真切感受到“一带一路”倡议给沿线国家带来的实际利益。

三、中国与南太平洋岛国的合作路径

从20世纪70年代开始,中国与包括斐济、萨摩亚、巴布亚新几内亚、瓦努阿图、密克罗尼西亚、库克群岛等在内的太平洋岛国陆续建交。但长期以来,中国与南太平洋岛国交往较少。近年来,随着中国综合国力的增强和国际地位的不断提高,中国同南太平洋岛国关系不断升温,特别是中国的不附加任何条件的援助受到多个南太平洋岛国的欢迎,中国与太平洋岛国设立了“中国—太平洋岛国论坛”“中国—太平洋岛国经济技术合作论坛”等对话沟通平台,并支持旨在推进区域合作进程的“太平洋计划”。随着“一带一路”倡议的提出,南太平洋岛国已成为中国推进“海上丝绸之路”建设的重要目标国。新时代南太平洋岛国在中国外交中的地位逐渐提升,如何根据南太平洋岛国的小岛屿发展中国家的特点,探索中国与南太平洋岛国的合作路径,实现战略对接和制度融合,是推动“一带一路”倡议在该地区有效实施的关键所在。

3.1 充分发挥多边外交和首脑外交的作用

考虑到南太平洋岛国普遍为微型国家且距中国遥远,中国发展与南太平洋岛国的关系应优先考虑利用多边舞台,实施多边外交。成立于2000年的“太平洋岛国论坛”是南太平洋岛国因应自身的特殊性和全球化的发展探索地区一体化的重要多边平台。中国自1989年成为南太平洋岛国论坛首批对话关系伙伴后,双方关系发展迅猛。2006年,时任国务院总理温家宝访问斐济,开启了“中国—太平洋岛国经济发展合作论坛”。2010年,中国政府设立“中国—南太平洋论坛合作基金”。考虑到太平洋岛国论坛在该区域的政治影响力,中国在这一框架下与南太平洋岛国开展多边合作是一条行之有效的办法。与此同时,利用博鳌亚洲论坛开展对南太平洋岛国多边外交也是发展中国与南太平洋岛国关系的重要途径。博鳌亚洲论坛是2001年由25个亚洲国家和澳大利亚发起的国际组织。通过十几年的发展,博鳌亚洲论坛已初具规模,并有汤加等南太平洋岛国领导人参加。近年来,中国加强了主场外交,通过博鳌亚洲论坛等主场外交,开展对象国包括南太平洋岛国在内的多边外交,易于加强与南太平洋岛国的联系,也易于南太平洋岛国等微型国家参与双边和多边互动,可以起到事半功倍的效果。联合国、世界气候大会等也被证明是与南太平洋岛国实现互动的重要多边舞台。南太平洋岛国尽管国家面积较小,人口较少,影响力有限,但其国家众多,有着数量上的优势,在联合国大会掌握有7.25%的票数。在联合国的决议过程中,特别是涉及环境与海洋等问题,南太平洋岛国由于利益趋近,往往会一致投票,形成一个小集团。加强与南太平洋岛国在联合国等多边机制的合作,认真评估南太平洋岛国在多边政治中的影响力,不断通过多边舞台加强与其互动,这对于推动中国与南太平洋岛国这样的微型国家关系,尤显重要。

考虑到南太平洋岛国的国体、政体和国家治理体系,中国发展与南太平洋岛国的关系还应优先考虑首脑外交,加强顶层设计。首脑外交是由国家元首或政府首脑以多种方式直接或间接出面参与和处理对外事务的外交方式。首脑外交具有政治级别高、效果显著、影响重大等特点,可以直接解决双边问题,快速、有效地推进“一带一路”建设。近年来,首脑外交已成为中国最活跃的外交形式之一。由于南太平洋岛国既有君主制国家,也有总统制国家,总的来说,国家元首和政府首脑具有绝对的权威。因此,发展同南太平洋岛国的首脑外交,对于发展同南太平洋岛国的双边关系具有至关重要的作用。2014年,习近平主席在访问澳大利亚与新西兰后对斐济进行了国事访问,并与8个南太平洋建交岛国领导人进行了双边对话和集体会晤,共同决定建立“相互尊重、共同发展的战略伙伴关系”。习近平主席访问南太平洋岛国是中国对南太平洋地区最高规格的国事访问,这既是新中国成立以来中国国家元首首次正式访问南太平洋岛国,也是中国国家元首首次与南太平洋建交岛国领导人进行集体对话。习近平主席利用这次出访,针对每个岛国不同的政治和经济发展诉求,与多个岛国签署了多份双边合作协议,全面提升了中国与南太平洋岛国的关系。此后,中国与南太平洋建交岛国领导人互动频繁。2015年7月14日至24日,斐济共和国总理乔萨亚·沃伦盖·姆拜尼马拉马对中国进行正式访问。2017年5月,姆拜尼马拉马总理应邀赴华出席“一带一路”国际合作高峰论坛。2018年2—3月间,汤加王国国王图普六世访华。2018年9月18日,习近平主席在北京人民大会堂会见了来华出席夏季达沃斯论坛的萨摩亚总理图伊拉埃帕·萨伊莱莱·马利莱额奥伊。在获悉巴布亚新几内亚将主办APEC会议后,中国积极响应,习近平主席成为第一个表态出席的领导人。巴布亚新几内亚也表示,巴新愿与中国在太平洋岛国论坛、亚太经合组织和联合国等地区和国际组织中加强沟通协调,中国与巴布亚新几内亚的关系进一步加深。2018年11月15日至21日,习近平出席在巴布亚新几内亚首都莫尔斯比港举行的亚太经合组织第二十六次领导人非正式会议,并同南太平洋建交岛国进行了集体会晤,这是习近平主席时隔四年再次同南太洋地区建交岛国领导人会晤,决定将双方关系提升为相互尊重、共同发展的全面战略伙伴关系。访问期间,中国还同各个建交岛国签署了共建“一带一路”合作文件。习主席和巴布亚新几内亚总理奥尼尔还一致决定建立中巴新相互尊重、共同发展的全面战略伙伴关系。通过首脑外交,中国与南太平洋岛国拉近了距离,明确了方向,深化了双边合作,这为“一带一路”倡议在南太地区的顺利实施提供了有力保障。中国今后可继续加强和建立领导人峰会等制度,推动与南太平洋岛国首脑外交的制度化和机制化建设。

3.2 重视援助效果评估,实现精准援助

近年来,中国与南太平洋岛国的经贸关系发展迅速,双边贸易额不断增长。2017年,中国和南太平洋岛国之间的贸易额达到72.5亿美元。美国国会咨询机构——美中经济与安全评估委员会报告称,这达到十年前的四倍以上,中国已成为该地区的最大贸易对象国。根据中国海关数据显示,南太平洋岛国对中国出口主要商品为木材、海产品、农作物,而中国对这些国家出口的主要商品构成为电机、电气、核反应堆、锅炉、机械器具及零件等。太平洋岛国论坛巴布亚新几内亚首席代表大卫·莫里斯表示,虽然我们与澳大利亚、新西兰建立了完善的贸易体系,但中国正逐渐成为我们重要的贸易合作伙伴。”尽管如此,由于小岛屿国家的特殊性,中国与南太平洋岛国的经贸关系很难实现平衡,双方的经济关系主要还是体现在中国对南太平洋岛国的援助方面。

根据相关报告,自2011年以来,中国对南太平洋地区的援助和优惠贷款达到13亿美元,超过新西兰,成为仅次于澳大利亚的对南太平洋岛国的第二大援助国。援助内容主要涉及人力资源培训、文化交流、医疗卫生、紧急灾难救助等,并有较多的无偿援助。其中援建工程超过30项,涉及公路、桥梁、水电站、医疗场馆、示范农村、电子政务等。此外,中国还与澳大利亚、新西兰等国合作,建立三方发展援助项目,促进南太平洋岛国的经济发展。例如,援助汤加综合办公大楼,无偿援助斐济斯丁森桥和瓦图瓦卡桥项目,和新西兰共同帮助库克群岛改善供水设施等。这些项目的开展,使得南太平洋岛国对华认识有了进一步的改变,现在无论是上层政治精英还是普通民众都能感受到中国援助的好处。太平洋岛国论坛轮值主席、萨摩亚总理图伊拉埃帕就曾表示,萨摩亚欢迎中国援助,中国对萨摩亚所有援建项目均系应萨方要求实施并得到了很好利用。姆拜尼马拉马总理也表示,中国政府一直是斐济坚定的发展伙伴,感谢中国政府对斐济的援助。

南太平洋岛国加强基础设施建设的意愿普遍非常强烈,但使用率不足使中国对南太平洋岛国的基础设施援助低于预期效果。基础设施投入大、回收周期长,通常需要政府大力扶持,然而南太平洋岛国多数国家国力羸弱,本国政府在技术和资金上都无力进行大规模投资。长期以来,基础设施援助,始终是中国对南太平洋岛国援助的重中之重。《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》指出:“基础设施互联互通是‘一带一路’建设的优先领域”。中国为斐济修建的道路、桥梁、广场、水电站、医院等项目对拉动斐经济增长发挥了重要作用。其中,纳务瓦医院被当地居民称之为“斐济最好的医院”。中国还为汤加援建了综合办公大楼、南太运动会体育场馆、太阳能发电项目,援助了瓦努阿图国家会议中心、公路、码头、总理府办公楼项目、体育场等多个项目。援助萨摩亚残疾人培训中心、医疗中心、体育设施维修改造等项目,确保了世界水平的新西兰—萨摩亚橄榄球赛按期举行,并为英联邦青年运动会如期在萨摩亚举办创造了良好条件。中国投资6亿美元建设的巴布亚新几内亚拉姆二期水电站项目将提升巴新全国发电能力的36%。但另一方面,中国对南太平洋岛国基础设施的部分援助,由于该地区人口少,分布散等原因,援助效果受到影响。例如,中国援建的瓦努阿图国家会议中心,使用率和管理能力都不足,空置率很高。

对南太平洋岛国的援助要防止竞争性援助。如前所述,中国在南太平洋地区与美国、澳大利亚、台湾等国家和地区存在博弈,随着各方博弈的加剧,在该地区极易形成竞争性援助。对中澳对南太平洋岛国的援助的统计结果显示,2006-2013年,澳大利亚在南太平洋地区的援助总额即为68亿美元,而中国2006-2016年对南太平洋建交国的援助总额仅为17.29亿美元。如表1所示,除了斐济和库克群岛外,中国对其余五国援助额均少于澳大利亚(参见表1、表2)。但是从2017年开始,中国加大了对南太平洋岛国的援助,中国承诺对南太平洋岛国的援助将达到40亿美元。而据英国《卫报》报道,2017—2018财年,澳大利亚承诺的对南太平洋岛国的援助也达到8.15亿美元。美国也提出要增加对南太平洋等地区的援助。竞争性援助导致各方对该地区的援助“竞赛”不断加剧,一方面对“一带一路”倡议的落实造成损耗;另一方面,也极易形成援助仅关注自身的影响和利益,忽略岛国人民真实需求的援助理念扭曲。

(表略)

需要指出的是,中国对南太平洋岛国的援助,不附带任何政治条件,不干涉受援国内政,是真诚地帮助受援国增强自主发展能力。在融资过程中,中方会对援建项目进行严格的经济技术评估,避免受援国承受过大的债务负担。

同时对可通过项目本身收益还款的项目予以优先考虑,以保障受援国债务偿还的可持续性。但是,对南太平洋岛国的援助资金也出现被当地一些官员挪用等问题,为解决这一问题,在今后对南太平洋岛国的援助中,中国应减少资金援助,增加项目援助,并在项目评估中增强民众受益率的比重,增加技术援助,关注农村发展,通过精准援助,将援助内容与对方需求精准对接,让南太岛国民众亲身感受到中国援助带来的好处。

由于南太平洋岛国的小岛屿国家的属性,中国与南太平洋岛国的经贸关系很难对相互关系起到决定性影响。与此相反,对于南太平洋岛国的援助,特别是基础设施的援助,不但可以切实改善居民生活,创造就业机会,同时通过建设基础设施,可以向民众释放善意,提高和改善中国在该地区的国家形象。在一定意义上说,援助是推动中国与南太平洋岛国关系的重要动力,但由于南太平洋岛国的需求总量并不大,这就需要中国在援助南太平洋岛国时,调整援助模式,不再强调项目数量上的优势和资金上更多的投入,而是强调对援助效果的评估,使援助能真正用于改善南太平洋岛国的经济和民众生活水平,从而夯实中国与南太平洋岛国的关系。

3.3 加强人文交流,开展公共外交

在推动“一带一路”倡议在南太平洋岛国实施过程中,人文交流具有举足轻重的地位。由于小岛屿发展中国家在政治、经济等方面的弱势地位,要真正实现南太平洋岛国对中国“命运共同体”理念的认同,首先需要实现人与人之间的互动交流,具体而言,就是加强政府和民众对南太平洋岛国的公共外交。与传统的政府游说和施压方式不同,公共外交具有灵活性、亲民性、弱功利性的特点,通过人与人的交往,改善国家形象,获得理解支持,从而维护国家的利益。在与南太平洋岛国的人文交流中,公共外交已远远不是一种外交形式或外交手段,而成为人文交流的最重要的方式之一。

推动中国居民赴南太旅游是对南太平洋岛国进行公共外交的重要内容,也是推动“一带一路”倡议在南太平洋岛国实施的直接而有效的形式。近年来,中国的旅游业蓬勃发展,而南太平洋岛国既有丰富的海洋资源,又有独特的风土人情,对中国游客具有很大吸引力。据太平洋岛国贸易与投资专员署统计,南太平洋岛国国民经济的12%~70%是旅游业,是该地区国家的主要收入。目前,斐济等7个南太平洋岛国被中国列为公民组团出境旅游目的地。根据南太平洋旅游组织统计,2013年南太平洋岛国接待国际游客约170万人,旅游收入25亿美元。

但是由于基础设施、航班通航能力和旅游服务方面的不足,海洋或海岛旅游缺乏酒店、导游等基础性资源,中国对南太平洋岛国的旅游还停留在较低水平。尽管如此,仅从2009年至2013年,中国前往斐济的游客人数就从不到4000人增长到2.3万人,2014年进一步增长到2.8万人,2015年达到4万人。2018年第一季度,中国赴南太平洋岛国旅游的人数达到400027人,比2017年最后一个季度增长17.6%,其中到斐济旅游的中国游客增长了29.4%。今后中国应在继续推动南太平洋岛国参加由中国国家旅游局主办的“中国国际旅游交易会”的同时,推动南太平洋岛国免签证入境,进一步促进当地旅游业发展。旅游是南太平洋岛国的支柱产业,对于南太平洋岛国的经济发展有着至关重要的作用。但南太平洋岛国多数国家的旅游业设施不够,是发展旅游业的重要障碍。

从发展与南太平洋岛国的关系角度考虑,旅游不仅涉及中国与南太平洋岛国的经济关系,也涉及双方的人文交流,从某种角度说,这种人文交流的重要性更甚于经济交往。以公共外交的视角看,每一位游客都是中国对南太平洋岛国公共外交的实施者,每一位游客也代表了中国的国家形象。由于南太平洋岛国的人口少、国土分散等特点,岛国民众的第一印象和直接印象有时会大于政治、经济关系带来的影响,因此有着极为重要的作用。

教育培训是各国人文交流的传统内容。与其他地区不同,南太平洋岛国高校受生源不足的影响,共用一所大学——南太平洋大学。对此,中国应不断强化在教育方面的人文交流。

事实上,中国国家汉办已向瓦努阿图、汤加、斐济、萨摩亚和密克罗尼西亚等国派遣汉语教师和志愿者。2012年,南太平洋岛国首家孔子学院在斐济建立。2014年斐济孔子学院在瓦努阿图设立教学点。中国政府还向这些国家提供人力资源培训的机会,如中国面向瓦努阿图举办了上百期人力资源培训班、研修班及硕士研究生项目。2018年汤加王国国王图普六世访华期间,双方专门签署了《中华人民共和国教育部与汤加王国教育部关于教育交流与合作的谅解备忘录》等合作文件,希望进一步加强教育等领域的交流合作。

公共外交是人文交流的重要方式,今后中国对南太平洋岛国应充分发挥公共外交的作用。“请进来”应重点关注精英阶层,推动其对华的深度认知,成为南太地区的“知华派”和“亲华派”。“走出去”则应重点关注农村和平民,使普通民众了解中国。通过区别对待,有意识地增强民众对中国的认知,提高中国在南太平洋岛国的形象,传播中国文化和价值观。“国之交在于民相亲”,由于南太平洋岛国人口较少,人文交流的影响相对而言更容易扩散和传播,其意义也显得更为重要。

3.4 促进海洋与环境合作,共建蓝色伙伴关系

海洋与环境问题是南太平洋岛国十分关注的问题。今后,中国应与南太平洋岛国在保护海洋环境、应对海洋灾害等方面进行更多的合作,将中国与南太平洋地区国家关系打造为积极务实的蓝色伙伴关系,铸造可持续发展的“蓝色引擎”。

近年来,由于全球气候变暖,海平面上升对小岛屿国家的影响日趋严重。在应对气候变化方面,除了海平面上升的首要威胁外,南太平洋岛国对气候有独特诉求,其需求也较为多元。争取更多的国际援助、加强环境保护是南太平洋岛国的重要目标。中国在国际上始终支持南太平洋岛国在海洋保护和气候变化等方面的合理诉求,并积极向包括萨摩亚在内的其他南太平洋小岛屿建交国提供力所能及的帮助和支持,共同应对气候变化挑战。2013年5月,习近平主席在会见斐济总理姆拜尼马拉马时明确表示支持斐济在气候变化、海洋资源保护等问题上的合理诉求。《中国的对外援助(2014)》白皮书明确指出,“承诺对最不发达国家、小岛屿国家及非洲国家加大环保领域的援助投入。”2014年11月,习近平主席在斐济楠迪会见萨摩亚总理图伊拉埃帕时表示,中方愿意帮助萨摩亚发展清洁能源,应对气候变化。会见后,两国领导人共同见证了中国发展与改革委员会与萨摩亚自然资源和环境部《关于应对气候变化物资赠送的谅解备忘录》的正式签署。2017年金砖国家领导人厦门峰会上,习近平主席宣布向南南合作援助基金增资5亿美元,专门设立南太平洋岛国气候变化专项奖学金和奖教金。截止2016年9月22日,中国政府承诺赠送的2500套LED路灯、500套太阳能LED路灯和18000个LED灯管已经全部运抵萨摩亚。其中,部分LED路灯已经安装在萨摩亚首都阿皮亚市中心的儿童游乐场,为城市的夜晚带来了亮色,为孩子们和家长的休闲娱乐带来了方便。来自中国浙江的专业技术人员也专程赴萨摩亚为萨摩亚自然资源和环境部的相关人员提供了太阳能路灯安装的专业培训。气候变化和可持续发展等问题是中国在南太平洋岛国重点关注的领域,清洁能源、海洋科研等将是双方合作的新增长点。

在海洋合作方面,南太平洋岛国的海洋资源本应是占据优势的产业,但其自主开发能力严重不足,海洋捕捞捕获量较少,捕捞方式陈旧。为此,中国应充分利用南太平洋岛国特有的渔业资源,开展适度渔业捕捞,积极发展海洋科研,通过这种方式实现与南太平洋岛国的战略对接。

海洋与环境合作既是极具针对性的合作,也为中国与南太平洋岛国的合作提供了平等的议题和共赢的内容,使双方的合作方向更清晰,也更具有可持续性。中国应通过与沿线国家的战略对接与合作,推动建立全方位、多层次、宽领域的蓝色伙伴关系,共建中国—大洋洲—南太平洋蓝色经济通道。

结论

中国与南太平洋岛国同为发展中国家,中国始终强调愿意与南太平洋岛国在“一带一路”框架内拓展各领域合作。近年来,斐济、汤加、瓦努阿图、密克罗尼西亚、巴布亚新几内亚、萨摩亚、库克群岛和纽埃8个南太平洋岛国与中国建立了战略伙伴关系,这为中国推动“一带一路”倡议在该地区的实施提供了有利条件。但考虑到南太平洋岛国的特殊性以及南太平洋越来越成为大国博弈的重要地区,“一带一路”倡议在南太平洋地区的实施需要权衡各方需求,尊重地区势力的均衡,强调以合作共赢代替冲突对抗,反对要求太平洋岛国在各方博弈中选边站队。在“一带一路”建设中,强调与该地区开展次区域合作和战略对接,维护以规则为基础的多边体制,推进亚太自贸区建设,反对单边主义和保护主义。同时,需要在加强基础设施建设的同时,有意识地调整援助模式,强化对援助效果的评估,以质量代替数量,重点关注援助的社会利益最大化;重视人文交流,推动公共外交,加强南太平洋岛国民众对中国的感性认知;加强环境与海洋合作,为双方交往提供可持续的内容。总之,只有让南太平洋岛国政府与人民亲身感受到“一带一路”倡议给他们带来的实际利益,才能增强中国在该地区的影响力;只有推动该地区的开放性,才能化解各方博弈带来的负面效应,“一带一路”倡议才能真正落地开花。

来源:《太平洋学报》2019年第1期 发表时间:2020年7月23日