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肖金成:城市群协同发展与城市间合作研究

作者: 肖金成,中国区域经济学会副会长、中国区域科学协会理事长、国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长、中国区域经济50人论坛成员 发布日期:2020-07-31
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区域合作是实现城市群协同发展的重要途径,也是促进城市群各城市高质量发展的重要举措。城市群在形成过程中,城市的集聚和带动效应持续增强,城市之间的合作进展显著,但仍然存在地方保护主义严重、地区利益难以协调、发展差距较大等问题。为促进城市群协同发展与城市间加强合作,应坚持市场主导作用,发挥上级政府引导调控作用;构建产业协作平台,推动产业转移对接;探索多元合作方式,建立区域利益协调机制;统筹公共设施建设,推动公共服务共享;完善合作规划,构建有利于区域合作的政策体系。

一、引言

区域合作是城市群一体化发展的重点内容。新时代背景下,深化城市群各城市协同发展与合作有利于构建优势互补、分工合理、布局优化的区域格局,对于统筹区域协调联动发展,提高城市群整体竞争力具有重要作用。城市群中城市协同发展是指城市之间分工合作、功能互补、联系紧密、协调并进。城市之间的合作能够以更低的成本和更高的效率创造共同利益,提高城市群的整体竞争力。当前,我国城市群中仍存在地方保护主义严重、地区利益难以协调、发展差距较大等问题,这不仅限制了区域比较优势的发挥,阻碍了城市群统一市场的建立,也有悖于区域经济一体化的发展趋势。如何促进城市群城市的合作是我国市场经济发展不充分的背景下亟待解决的重大问题。

二、文献综述

合作是城市网络中城市间的固有关系(Taylor,2001)。早在20世纪90年代,戴维·厄恩斯特和乔尔·布利克就提出了“为了竞争必须合作”的想法,即在经济活动中,合作双方通过共同努力实现一定目标,然后参与者再进行分配的模式(司林杰,2014)。在城市群形成初期,各城市由于集聚与扩散效应的重叠性,在土地管理、产业选择、经济要素、创新人才等方面不可避免地存在竞争关系,但随着城市规模的不断扩大,城市发展逐渐超过其所能承受的最大利用限度,这时首位城市或核心城市的功能就会向远郊区和邻近地区扩散,各城市之间逐渐由竞争关系向竞争—合作转变(黄征学,2014)。祝尔娟等(2009)将城市合作划分为三个阶段,即信息交流、专题合作和共同治理。灵活的信息交流和互动使城市找到一些有着共同利益的领域,为开展合作提供了先决条件;通过长期的信息交流,成员城市找到了合作的方向并为了特定的目的开始在一些领域进行实质性的合作;最终,为了提升综合竞争力,建立共同市场,各城市形成了稳固的合作关系。

在区域合作过程中,既需要发挥市场机制的基础性作用,又需要政府的宏观调控和政策扶持对市场失灵的部分进行补充。改革开放以前,我国实行高度集权的中央计划经济体制,长期采用自上而下、垂直统一的纵向管理模式,中央政府在区域合作中占主导地位。改革开放后,我国确立市场经济制度,部分行政权力逐步下放,各地区在产业、市场、资源、人才、技术等方面开始竞争,伴随着这一过程,我国经济得到了快速发展(周业安,2003)。但在经济资源有限的约束下,城市间竞争加剧,重复建设、产能过剩问题比较严重,区域合作始终未能深入开展。城市群内部各城市在进行区域协作时,往往并不积极,甚至对某些有可能双赢的项目也较为冷淡(周黎安,2004),相反,多数城市对于一些具有排他性的项目却异常积极(陈钊、徐彤,2011)。罗伯森(Robson,1998)认为,改善政府利益状况并不一定会让各地方政府开展合作,特别是在一方福利水平提高较多,而另一方提升较少时,获益较少的一方往往会进行消极抵制,只有在双方都能够大幅度提高福利水平时,才能调动起合作的积极性。冯邦彦等(2005)认为,搜寻成本、合作谈判成本、合作监督成本等使地方政府间的合作经常面临困境。

随着城市经济的不断发展和城市规模的扩大,城市间由竞争向合作转变是必然趋势,除了市场机制的直接作用外,政府间的合作意愿和利益协调是城市群内各城市协同发展与合作的关键。杨龙(2008)指出,城市群各城市协同发展,既需要中央政府的推动,也需要地方政府之间的积极合作,而地方合作以自发的形式效果为佳。马斌(2004)认为,长三角地区政府间已达成合作共识,但由于缺乏统一的合作战略规划和制度保障,具体合作没有得到实质性的进展。祝尔娟(2009)总结了三种不同模式的城市合作:科层式、自发式和混合式的城市合作(见表1)。科层式的城市合作主要由政府通过行政命令来实现,表现出更多的上级政府意愿,缺乏一定的稳定性;自发式的城市合作是自下而上发起的,是一种更加稳定、紧密、有效、长期的城市合作关系;混合式的城市合作指由地方政府发起,上级政府在伙伴关系建立中也存在自身利益,这种合作处于自发式和科层式之间,在自上而下和自下而上两个方向的作用下更容易成功,且合作也更紧密。

总之,在我国城镇化稳步推进、城市群逐渐发育成熟的背景下,城市群内城市之间更需要通过合作来实现优势互补,促进经济要素自由流动,保证资源合理配置,实现经济高质量发展,其中城市群规划指引和政府作用至关重要。

三、我国城市群城市合作概况

城市群是由不同发展程度的城市紧密联系组成的城市集合体,通常具有较高的经济社会发展水平。随着我国区域发展战略逐渐从以“条状”的东中西三大地带向以“块状”的城市群转变,区域经济发展的重心不断向城市群区域转移(张学良,2012)。目前,我国已经形成了多个不同等级和规模的城市群,主要有长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、长江中游城市群、川渝城市群、中原城市群、山东半岛城市群、辽中南城市群、海峡西岸城市群、关中城市群等十大城市群(肖金成、袁朱,2009)。

这十大城市群中,位于东部地区的有5个,东北地区1个,中部地区2个,西部地区2个。2018年,十大城市群以不到12%的国土面积,承载了近一半的全国人口,创造了六成以上的经济总值(见表2)。总体来看,我国城市群的城镇化水平普遍较高,城市群内部各城市的经济发展水平也较高,城市间联系比较密切,集聚和带动效应持续增强、支撑和服务区域的功能较强,但人口与经济活动的非协同集聚的问题依然存在,城市群在吸纳人口方面仍有较大空间。

“十一五”以来,国家密集出台了一系列旨在推动区域协调发展、深化区域合作与开放的规划和政策文件,还专门规划了一批区域合作示范区或试验区,区域合作全面深入地展开,在推动区域发展和经济社会又好又快发展中发挥了重要的作用(范恒山,2013)。例如,“十一五”规划纲要提出要“把城市群作为我国未来城镇空间布局的主体形态”“加强城市群内各城市的分工协作和优势互补,增强城市群的整体竞争力”;“十二五”规划纲要中再次提出要“以大城市为依托,以中小城市为重点,逐步形成辐射作用大的城市群”;2011年,我国发布《全国主体功能区规划》,提出在优化提升东部沿海城市群的基础上,在中西部一些资源环境承载能力较好的区域,培育形成一批新的城市群,促进经济增长和市场空间由东向西、由南向北扩展;党的十七大报告指出:区域经济发展“应遵循市场经济规律,突破行政区划界限,形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带”;党的十九大报告把区域协调发展上升为国家重大战略,并提出”以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”;党的十九届四中全会提出:”优化行政区划设置,提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力。”至2018年2月,我国已出台七个城市群发展规划(见表3),一系列规划文件和政策反映了城市群在我国推进城镇化及引领区域经济发展的重要地位。

经过不断实践与改进,现阶段我国城市群城市间的合作领域不断扩展、合作范围不断扩大、合作机构不断增加、合作方式不断优化、合作手段日渐丰富(司林杰,2014)。通过梳理城市群发展规划可以发现,国家支持和鼓励城市群内各城市突破行政区划限制,开展跨地区合作,强调省际相邻城市的合作,通过共同设立高新技术产业园、产业转移承接区、产业合作区等合作方式,优化产业分工协作、构建跨区域交通通道,推动教育、科技、文化、生态等公共服务共建共享,支持城市群与国外在产业、技术、人才等方面积极开展跨国合作。

在合作领域方面,城市群内各城市着力突破行政壁垒,合作领域由经济合作向文化、民生等多方面扩展,推进基础设施和公共服务对接共享。京津冀城市群以曹妃甸、廊坊、保定为重点地区,天津重点为滨海新区,以首钢曹妃甸园区、新机场临空经济合作区、天津经济技术开发区、中关村科技园、张承生态经济区等为重点产业园区,进行产业转移等合作。哈长城市群根据现有产业基础,推动国际产能和装备制造合作,加快推进工业、农业、木材加工、科技和物流等各类境外经济贸易合作区建设。基础设施建设方面,中原城市群重点推动高速公路多路联通,加快繁忙路段增线扩容,开展普通干线公路瓶颈拥堵和低等级路段升级改造,实施农村公路畅通安全工程,打造城市间、核心城市与周边中小城市、小城镇间的复合型快速通道,推动城市群交通网络化、一体化发展。公共服务合作方面,京津冀城市群在三地搭建区域性公共服务信息平台,推进人才资质互认,强化就业服务一体化;完善社会保险转移接续信息系统和业务流程,做好跨地区流动就业人员养老保险、医疗保险和失业保险关系转移和权益保障、支持在京医院通过组建京津冀医疗联合体、整院托管等方式开展区域医疗合作,完善重大公共卫生事件联防联控机制。北部湾城市群重点加强教育合作,筹建北部湾大学、湛江科技大学,鼓励开展多种形式的跨地区教育合作,支持优质学校跨地区共享教育资源,建立了高校专家资源交流合作和教师培训交流合作机制。

合作方式方面,一是构建区域间产业协作平台,支持毗邻城市成立园区合作联盟,建立常态化协作联动机制,共享项目信息,共同举办招商推介活动,通过委托管理、投资合作等多种形式跨区域合作共建各类产业园区,同时也对现有产业园区进行提升改造,形成区域专业化生产要素集聚高地。二是促进区域企业合作,支持企业间战略合作和跨行业、跨区域兼并重组,提高规模化、集约化经营水平,培育一批具有全球影响力的企业集团。粤港澳大湾区鼓励三地企业开展绿地投资、实施跨国兼并收购和共建产业园区。山东半岛城市群鼓励大企业与中小企业通过专业分工、服务外包、订单生产等多种方式展开合作,形成一批协同创新、合作共赢的产业集群,积极推进国家和省级产城融合示范区建设。

合作机构方面,除了各级政府职能不断完善外,新的合作中介和交流平台不断涌现,行业协会、商会等民间组织积极参与并发挥了重要作用。长江中游城市群一方面鼓励承接沿海地区产业转移,以委托管理、投资合作等多种形式与东部沿海地区合作共建产业园区;另一方面也充分发挥行业协会、商会的桥梁和纽带作用,搭建城市群产业合作平台,推进建设边界产业园区等各种形式的跨区域产业合作。粤港澳大湾区依托中国与葡语国家商贸合作服务平台,办好中国—葡语国家经贸合作论坛(澳门),更好发挥中葡合作发展基金作用,为内地和香港企业与葡语国家之间的贸易投资、产业及区域合作、人文及科技交流等活动提供金融、法律、信息等专业服务,联手开拓葡语国家和其他地区市场。海峡西岸城市群加强与联合国机构、相关国际组织和国家的联系,在维护生态安全、应对全球气候变化、发展低碳技术和绿色经济等重大领域广泛开展交流合作。哈长城市群加强沿边重点开发开放试验区、边境经济合作区、综合保税区、互市贸易区等园区建设,加快推进中俄、中德、中韩、中新等产业合作园区建设。

合作手段方面,不断创新,运用大数据、云计算等先进科技手段助力区域合作。长三角城市群运用信息化手段提高养老保险待遇资格协助认证效率,推进城市群内养老保险关系转移接续,推进省际医疗保险合作,实现退休异地安置人员就医医疗费用联网实时结算,推进数据信息交易,促进数据信息基础设施互联互通,建立安全可信、公正透明的隐私保护与定价交易规则,推动数据信息交易有序开展。粤港澳大湾区通过“一带一路”共用项目库强化内地与港澳驻海外机构的信息交流,联合开展投资贸易环境推介和项目服务,助力三地联合开展“引进来”和“走出去”工作。中原城市群推进信息资源与服务共享合作,建设国家大数据综合试验区,开展大数据应用示范,建成国家交通物流大数据创新应用示范区和粮食大数据创新应用先行区,推进郑州、洛阳国家级大型数据枢纽建设,布局电信、互联网、金融、证券、保险、物流等国家和区域后台服务中心,共建中部数据汇聚交互基地,推进公共数据资源开放共享和社会化开发应用。

四、促进城市群内城市协同发展与合作的建议

我国以行政区为单元的地方管理模式仍没有根本改变,地方保护、市场分割、行政壁垒等问题仍制约着城市群内城市合作的开展与落实,合作的法制环境仍不健全。未来城市群内各城市应顺应新形势发展需要,坚持市场机制对资源的配置作用,加强沟通交流、对话合作,构建高效顺畅的协同发展与合作模式,深化合作领域,以更低的成本和更高的效率实现共赢发展。

(一)坚持市场主导作用,发挥上级政府的引导调控作用

市场主导、政府推动是当前区域经济合作的必由之路(孙久文等,2008)。二者应有机结合,相辅相成。城市群的形成与发展本身就是市场机制发挥作用的结果,在市场机制的作用下,人口、资本不断在城市集聚,使城市之间要素流动并产生关联,在集聚和联系达到一定程度后城市群才有了形成的条件。因此城市群中各城市协同发展,必须坚持市场机制和价值规律对资源的配置作用,但同时各级政府的推动和协调力量也必不可少。各级政府尤其是上级政府应更好地发挥调控作用,运用市场经济手段,合理引导市场力量,促进功能分工、共同发展,通过构筑城市群合作发展的总体框架,构建统一的区域市场,促进城市关系由竞争向合作转变,为城市群协同发展提供不竭动力。

(二)构建产业协作平台,推动产业转移对接

城市群内城市之间的合作关键在于产业合作,区域产业链的构建是合作的基础,产业转移与承接是优化城市群产业分工格局的必然要求,应积极构建产业协作平台,大力推进产业转移承接。一是鼓励毗邻城市成立园区合作联盟,建立常态化协作联动机制,共享项目信息,共同举办招商推介活动,打造双向承接产业转移平台,以联合出资、项目合作、资源互补、技术支持等多种方式共建跨区域产业园区。同时也对现有产业园区进行提升改造,形成区域专业化生产要素集聚高地。二是加强对城市群整体产业发展的引导,支持各地优势产业加快发展,以大都市为核心发展产业集群,建立产业链上下游联动机制,不断深化各城市产业分工协作,明确产业转移与承接的重点领域、适宜地区和操作路径。三是充分发挥行业协会、商会的桥梁和纽带作用,搭建城市群产业协作平台,推进建设产业园区等各种形式的跨区域合作。

(三)探索各种合作方式,建立利益协调机制

尽管行政力量主导下可以建立较为有效的区域合作关系,但区域合作如果没有内在利益驱动,则会影响合作的深度与广度。鼓励探索各种合作方式:一是完善各城市利益分配机制。跨行政区布局的产业项目收益由合作各方分享,探索建设项目税收分配办法,研究在企业注册地和投资地之间合理分配地方税,项目投产后产生的增值税、所得税地方留成部分,合作双方可在协商一致的基础上按一定比例分成。二是探索建立跨市基础设施、公共服务和生态环境建设项目成本分担机制。建设统一的科技资源开放共享平台,建立科技创新协同机制,推动科技创新政策一体化。三是充分发挥行业组织在城市群产业发展一体化中的积极作用,突破行政区障碍,形成跨市行业联盟,共同制定行业发展规划、市场规则,推进市场秩序建立,探索各类市场资源的连接和整合。四是鼓励建立各类半官方及民间的跨地区的民间组织,自下而上地推进政府间合作,建立以经济专家为主体的智库机构,为政府决策提供咨询,或组建跨行政区股份制集团公司,打破封闭格局,优化资源配置,增强城市综合竞争力(陈剩勇、马斌,2004)。五是建立城市群合作基金。城市群各城市虽有合作需求、合作意愿,但不愿付出、不愿意承担更多的责任。从根本上改变合作难以持续和深化的有效途径就是建立区域合作基金,用于公共事务支出。可根据各市GDP或财政收入的一定比例缴纳,由市长联席会议决定支出事项,如果成员市不主动缴纳可由中央财政扣缴。

(四)统筹公共设施建设,推动公共服务共享

城市之间的合作离不开基础设施和公共服务的支撑,推动公共事务协同治理是城市群发展的必备条件,特别是协调处理好核心城市与其他城市、大城市与中小城市的关系,加强城市群各城市管理部门之间的协作,全面推进跨市基础设施互联互通和公共服务均等化发展。第一,完善城际交通网络。以核心城市和相邻城市互联互通为重点,发展城际铁路,打造以轨道交通和城市快速路为主体的交通圈,形成网络化、组团式、集约型的区域空间。第二,推进基本公共服务合作。促进基础设施联网、公共服务对接,可统筹规划、联合共建一批重要能源储备基地,健全跨市能源基础设施和服务共享机制,提高资源配置效率。第三,加强教育科技交流。推进优质教育资源区域共享,开展联合办学、课程互选、学分互认、教师互聘等多种形式的校际交流与合作,推进义务教育、特殊教育交流合作,保障农业转移人口随迁子女平等就学,加强科技合作协同创新,深化产教融合、校企合作。第四,推进医疗卫生合作。完善综合医院、专科医院和社区卫生服务机构等医疗服务体系,共享医疗卫生资源,推动医疗卫生信息化建设,完善区域医疗业务应用系统的互联互通和业务协同。第五,推动公共事务协同治理。统筹生态环境管理,协同流动人口管理和服务,推动社会治理由单个城市向城市群协同治理转变,探索多个城市联合资助第三方开展跨区域环境治理的新模式,形成全覆盖的社会管理和服务网络。

(五)完善发展合作规划,构建有利于区域合作的政策体系

科学制定城市群发展合作规划可以有效指导城市群发展,确定城市群功能定位,明确城市群在世界与全国经济发展中所处的地位。当前,我国诸多规划大多缺乏约束力,一是规划缺乏前瞻性,规划往往落后于现实发展,例如,某一城市的规划刚被批准,其实际人口规模便已超过规划期末的人口目标。二是规划缺乏约束力,规划中充满了大力、加强、促进、加快、跨越、实现、支持这样的字眼,让人读起来热血沸腾,激情荡漾,做起来无所适从。三是制定规划时缺乏相互协调,规划与规划之间存在诸多矛盾冲突。城市群规划的主要功能是合作而非发展,应强调规划的约束作用。应根据各市资源禀赋、地理区位、交通状况、经济条件和发展潜力,因地制宜地编制城市群发展合作规划,明确各城市在城市群内的权利和义务,明确城市群各城市的主体功能和主导产业,避免出现产业同构、低效率重复建设的情况。同时,要着力打破行政垄断和市场壁垒,发挥市场机制的决定性作用,促进资源要素自由流动。加快推进区域合作法制建设,对有利于深化区域合作的环节建立法律保障,对妨碍区域合作的各个环节形成法律管控,构建促进区域要素流动、产业合作和技术创新的制度保障。还应积极推进法治合作平台建设,建立协调处理跨地区纠纷制度。

来源:微信号“区域经济”,https://mp.weixin.qq.com/s/e0m0ircO3jVYOR0NLmtv2g 发表时间:2020年7月20日