陈明:“十四五”深化农村集体产权制度改革的若干建议
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去年以来,笔者对北京、广东、山东、四川、贵州等省的农村集体产权制度改革情况进行了典型调查,发现当前存在以下问题:

(1)各地改革过程中普遍遇到了一些操作难题,暴露出不少风险隐患,亟待解决;

(2)珠三角等改革前沿地区出现的经验和问题在向内地传导,但对之缺少全局上的认识与把握;

(3)超级村庄、集体农产品批发市场等特殊类型的组织尚未纳入集体产权制度改革框架。

本文拟结合调查发现,对“十四五”期间农村集体产权制度改革的若干重大问题作出前瞻性讨论。

一、解决集体产权制度改革的基础性问题

第一,对“集体”的内涵作出权威界定。自从农村土地集体所有制确立以来,先后出现了“农民集体”“农村集体”“集体经济组织”等若干关联概念。一般认为,“农民集体”是一个与国家相对的政治范畴,“农村集体”是一个由人民公社时代的生产队转化而来的组织范畴,而“农村集体经济组织”是行使农村集体资产管理权的法人范畴。但上述概念内涵比较模糊,尤其在究竟谁是集体土地所有权的权利主体问题上长期没有形成共识。这已经成为深化改革中进一步统一思想的重要制约,也是集体经济组织顶层法律长期难以出台的一个重要原因。下一步需要对上述概念进行充分的学理解释并作出权威界定。

第二,下大力气解决“集体成员权”问题。“集体成员权”问题是农村各种乱象特别是政治冲突的总根源。本次改革要下大力气将其彻底解决。建议由全部的利益相关者在规则框架下展开深入的谈判协商,由政府负责对谈判结果予以确认和登记,发放正式契约凭证,杜绝反复博弈。

第三,合理设置股权。从趋势上看,未来宜尽可能缩减集体股的比例,最终取消集体股。个人股方面,要逐步取消管理股、岗位股等特殊类型的股权,贡献、资历等因素经过适当的协商程序完成一次性量化,确权到人、不再变动。后续发展中,可根据需要引入“出资购股”经验,新增股权只与经济投入挂钩、而不再与任何非经济因素关联,为农村股份经济合作社建立现代经济组织制度夯实基础。

二、推进农村集体经济组织转型开放发展

集体经济组织的封闭状态与深化改革和市场竞争的大势不相适应。改革的基本方略是:典型农区,在农业经济的竞争性领域以农民可自由进退的合作经济组织替代现行集体经济组织,土地的集体所有权、农户承包权一并转移到农民合作经济组织这一新的“集体”当中。

在城中村、城郊村和经济发达村,开放股权资格交易,形成可交易的成员权;将全部资产交由股份经济合作社自主经营、自负盈亏,必要时可提取一定的准备金存入专户进行管理;鼓励有条件的地方逐步开放股份经济合作社,积极稳妥开展农村集体经济组织公司化、股权证券化改制试点工作,为农村管理体制向城市转型、真正实现城乡一体化发展积累经验。

针对超级村庄、集体农产品批发市场等特殊类型集体经济组织的产权制度改革制定专门方案。这一内容将另文专述。

三、推动农村 “政经分开”政策实质性落地

鉴于中国农村产权问题的复杂性,巩固集体产权制度改革成果仅仅依靠明确产权是远远不够的,而是必须改变村庄层面“政产不分”“政社合一”的落后体制,全面推行“政经分开”改革。

早在2015年11月,“政经分开”就已经写入了中办、国办印发的《深化农村改革综合性实施方案》当中。但几年来,除长三角、珠三角地区外,这一政策在全国大部分地区落实并不充分。主要原因在于地方政府希望集体经济组织承担农村社区(包括进入城市规划区甚至建成区的社区)的公共服务支出,因此不愿对各类组织作出明确区分。下一步,要在落实基本公共服务均等化的基础上,推动农村组织的“政经分开”政策实质性落地。

来源:微信号“乡知乡见”,https://mp.weixin.qq.com/s/_gRmH-mNdhi3SYa2uScnbQ 发表时间:2021年6月26日

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