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叶强:美国在和国际刑事法院闹什么

作者: 叶强,中国南海研究院南海研究协同创新中心助理研究员、英国中央兰开夏大学国际法与比较法研究所助理讲师 发布日期:2020-08-01
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6月11日,美国总统特朗普签署行政令,宣布对国际刑事法院(International Criminal Court,ICC)相关工作人员实施经济制裁和入境限制。行政令称,国际刑事法院对美国及美国的盟友进行“非法”调查,特别是法院检察官办公室“未经美国同意”就对美国军事和情报人员在阿富汗可能犯有的战争罪和危害人类罪展开调查,“严重威胁美国国家安全”。据此,行政令决定针对法院调查人员实施多项冻结财产和入境限制措施。

国际刑事法院随即发表声明称,美方此举是对法院以及国际刑事司法制度与国际合作进行打压的又一例证,干预国际法治的严重程度在国际社会前所未见,国际刑事法院将继续坚定支持其工作人员独立公正履行职责。

国际刑事法院及其管辖权

国际刑事法院成立于2002年,位于荷兰海牙。早在二战结束时,国际社会就认识到有必要建立一种常设机制,对屠杀平民的战犯进行起诉。尽管当时建立了国际法院(ICJ)作为联合国的主要司法机关,但其主要功能是处理国家间争端,对个人的国际刑事责任问题不具管辖权。因此,1948年联大第260号决议提请国际法委员会(ILC)研究设立审判灭绝种族罪的国际司法机构的可能性。国际法委员会于1951年起草了规约草案,但因联合国未能就侵略定义达成一致,该问题一直被搁置。1993年前南斯拉夫国际刑事法庭和1994年卢旺达国际刑事法庭的设立加速了国际刑事法院的组建进程。国际法委员会遂于1994年完成《国际刑事法院规约》草案,并提交联大特设委员会讨论。1998年6月15日至7月17日,联合国关于设立国际刑事法院的外交会议在罗马举行,会上表决通过了《国际刑事法院罗马规约》(以下简称《罗马规约》)。《罗马规约》于2002年7月1日生效,国际刑事法院正式成立。

国际刑事法院的职能是防范和惩治《罗马规约》生效后发生的灭绝种族罪、危害人类罪、战争罪和侵略罪,从而最大限度地保护人权。法院由上诉分庭、审判分庭、预审分庭以及检察官办公室和书记官处构成。在国家接受法院管辖权的方式上,《罗马规约》的规定与《国际法院规约》完全不同:对前者而言,只要成为缔约国就意味着接受了国际刑事法院的管辖权;而后者的缔约国还须再作出接受管辖的声明,国际法院才能行使管辖权。《罗马规约》第12条第2款还规定,只要“犯罪发生地国”或“罪犯国籍国”中有任何一个国家为缔约国或以其他方式接受了法院的管辖,法院就可以行使管辖权。这可能导致法院的管辖权及于未接受法院管辖的第三国及其国民。

美国及其盟友接连被国际刑事法院调查

《罗马规约》的上述内容在国际社会引起了一些争议。例如,中方就认为法院对案件的普遍管辖权有违国家同意原则;法院预审分庭对检察官自行调查权的制约仍显不足;法院司法实践同包括《联合国宪章》在内的一般国际法原则和规则有偏离倾向;法院行使侵略罪管辖权应维护安理会的排他性权力,等等。因此,中国尚未加入《罗马规约》。尽管有关制度和司法实践仍然存在改进之处,但中方一贯支持建立一个独立、公正、有效且具有普遍性的国际刑事司法机构,支持依法打击和惩治危害国际和平与安全的严重罪行,并深入参与了《罗马规约》谈判过程,作为观察员参加了历届《罗马规约》缔约国大会。

迄今为止,《罗马规约》缔约国已有123个。自2005年7月发出首批逮捕令通缉五名被指控犯下严重侵犯人权罪行的乌干达“圣灵抵抗军”领导人以来,国际刑事法院检察官办公室对多个情势进行了调查,包括乌干达、刚果(民)、苏丹达尔富尔、中非共和国、肯尼亚、利比亚、科特迪瓦、马里、格鲁吉亚、布隆迪、孟加拉国/缅甸。此外,还对多个情势进行初步审查,包括哥伦比亚、几内亚、伊拉克/英国、菲律宾、尼日利亚、乌克兰、委内瑞拉。

值得注意的是,国际刑事法院检察官办公室对英国军队于2003至2008年对伊拉克战争和后续占领期间可能犯有战争罪问题的审查,使英国成为首个被法院调查的西方国家。当前,检察官办公室还在对“巴勒斯坦局势”进行审查,并将启动对巴勒斯坦领土内(包括约旦河西岸、东耶路撒冷和加沙)可能发生的战争罪行的调查,导致以色列牵涉其中。面对国际刑事法院针对西方国家日益咄咄逼人的调查工作,美国的警惕和敌意日趋强烈,白宫和国会两院多次表态反对法院针对本国及其盟国的调查。

美国敌视国际刑事法院的根本原因

美国与中、俄等国均非《罗马规约》缔约国,没有接受国际刑事法院的管辖权,但其对国际刑事法院的敌视态度由来已久,任何非缔约国都没有美方对法院的态度那样偏激和敌视。形成这种态度的根本原因或许恰恰在于美方担心法院的调查工作会将美国霸凌主义和践踏人权的不光彩记录公之于众,会将那些不断发动对外战争、执行霸权政策的军政要员送上审判席。

自2001年美国发动阿富汗战争以来,美在阿军事行动导致大量平民伤亡,美方军事和情报人员很可能存在针对战俘和平民的酷刑行为。据不完全统计,阿富汗有关受害人已提出约700项关于战争罪的申诉。据此,国际刑事法院检察官办公室经过近十年时间对相关材料进行审核后,于2017年11月请求预审分庭对有关阿富汗冲突期间可能发生的战争罪和危害人类罪的指控启动正式调查。法院检察官法图·本苏达表示,有足够证据表明美方人员于2003至2004年在阿富汗对在押人员实施虐待、侵犯个人尊严等行为。

就在法院检察官提出调查请求后,2018年9月,时任美国总统国家安全事务助理博尔顿发出警告称,如果国际刑事法院继续调查有关美国、以色列或美国其他盟友的战争罪行指控,将面临惩罚措施。2019年3月,美国国务卿蓬佩奥再次表示,参与调查美国军队在阿富汗或其它地区执行任务情况的国际刑事法院工作人员,将被注销或被拒绝颁发美国签证,并可能面临经济制裁。同年4月,美国注销了国际刑事法院检察官本苏达的赴美签证。

今年3月,国际刑事法院正式批准对美国军事和情报人员以及塔利班、阿富汗安全部队等在阿富汗所涉战争罪和危害人类罪行为展开调查。这是国际刑事法院首次批准对美国进行调查。国际刑事法院检察官办公室对美调查的管辖权依据在于《罗马规约》第12条第2款:由于阿富汗已于2003年2月10日交存了加入《罗马规约》的批准书,使国际刑事法院可以对在阿富汗境内发生的《罗马规约》所列罪行行使管辖权。

美国等部分西方国家在对待国际法的态度上表现出一贯的霸权作风和双重标准:对其有利的规则大加发挥、强加于人,对其不利的规则视如草芥。美国对国际刑事法院的制裁是对这种态度的生动诠释。

来源:《世界知识》2020年第14期 发表时间:2020年7月20日