旧金山体制是美国主导的东亚国际秩序，也是东亚冷战体制，它人为地将东北亚国家分裂为两大对立集团长期对峙，乃至兵戎相见，严重伤害了东北亚各国之间的关系，制约了东北亚各国的合作与发展。现在，冷战虽然结束了，旧金山体制却留下了严重的后遗症。如何超越旧金山体制的制约，对东北亚各国而言都是重要课题。

一、“旧金山和约”造成了东北亚的领土争端

处置被法西斯国家侵占的领土是盟国建立战后秩序的重要内容，《开罗宣言》和《波茨坦公告》则确定了战后对日本领土处置的基本原则方针。1943年12月盟国发表的开罗会议宣言明确规定剥夺日本侵略扩张所攫取的领土，其中，“日本亦将被逐出于其以暴力或贪欲所攫取之所有土地”，就是剥夺日本自明治维新后“以暴力或贪欲所攫取之所有土地”，自然就包括日本1879年吞并的琉球群岛和第一次世界大战期间占领的太平洋岛屿；还包括日本趁甲午战争打败中国之机，于1895年秘密强占的中国钓鱼岛、韩国独岛，以及通过马关条约强迫清政府割让的台湾等中国领土。1945年7月26日，中美英三国在《促令日本投降之波茨坦公告》（简称《波茨坦公告》）中重申“开罗会议之条件必将实施，而日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他小岛之内。”1946年1月29日，《联合国最高司令部训令第677号》具体规定了日本版图的范围，即“日本国土是以四个主岛及其邻接之约1000个小岛、对马岛及北纬三十度以北之琉球（南西）诸岛（不含口岛）构成”。同日，盟总向日本下达《某些外围地区的政府和管理与日本分离的备忘录》（简称《备忘录》），具体规定了日本领土范围。根据盟军总部指令，中国驻日代表团绘制了日本疆域图。

这幅地图再现了盟国规定的日本领土范围，由北海道、本州、九州和四国四个主要岛屿和大约1000个较小的邻近岛屿组成，南千岛群岛、独岛、钓鱼岛、琉球群岛、小笠原群岛、硫磺岛等都不是日本的领土。但“旧金山和约”却违背盟国的共同规定，不提将钓鱼岛归还中国，对中国已收复的西沙南沙群岛只提日本放弃，不提归属中国，造成了中国与邻国的海洋领土争端。同样，“旧金山和约”改变了盟总训令第677号中独岛归属韩国的规定，造成韩日独岛之争。在盟国《雅尔塔协定》中规定“千岛群岛须交予苏联”，但“旧金山和约”将“交予”改变为“放弃”，造成俄日领土争端。可见，正是美国主导的“旧金山和约”造成了东北亚的领土争端，对东北亚国家的合作与发展产生了巨大影响。

二、领土争端是东北亚走向合作发展的重大障碍

日本外务省在《关于“尖阁群岛”（中国钓鱼岛）所有权问题的基本见解》中指出，尖阁群岛“在历史上，一直是我国领土南西诸岛的组成部分”，“中国过去从没有认为尖阁群岛（钓鱼岛）是台湾的一部分。他们对根据旧金山和约第三条该诸岛也包括在置于美国施政管辖下地区之内的这一事实，从来没有提出过任何异议”。这显然不符合事实。

第一，在1403的中国古籍《顺风相送》中，首次出现了钓鱼屿、赤坎屿（即赤尾屿）的地名。随后，在1556年明朝的《日本一鉴》和1871年清朝的《重纂福建通志》中明确体现了钓鱼岛已纳入中国版图。战后初期，中国驻日代表团在《关于解决琉球问题之意见》——“琉球与中国之划界问题”中提出：将琉球群岛的八重山、宫古两列岛及其以西岛屿包括钓鱼岛划归中国，如果盟总不同意，则退而求其次，将钓鱼岛划归中国。并制作两幅地图，《琉球领土沿革图》和《琉球原有疆界图》，清晰地表明钓鱼岛显然不在琉球的疆界之内。可见，战后初期中国收复钓鱼岛的诉求是很明确的。但美国出于钓鱼岛在军事上战略地位的重要性，也为了长期控制琉球，拒不将钓鱼岛交还中国而编入琉球予以管辖，国力羸弱的民国政府无力抗争。1971年，美国不顾中国两岸的反对，在向日本私相授受琉球时，擅自将钓鱼岛交给日本，造成了中日钓鱼岛争端再起。

第二，早在1951年，中国政府就宣布“旧金山和约”是非法的、无效的。台湾海峡两岸中国人同声否定和不承认“旧金山和约”。因此，1972年中日复交谈判时，钓鱼岛争端就是横亘在两国间的巨大障碍，中国领导人从中日友好的高度出发，向日方提出将钓鱼岛争端搁置起来的建议，得到日方的同意，中日复交才得以实现。1978年中日签订友好条约时，双方再次同意将钓鱼岛问题放一放，留给后代去解决。此后，日本右翼政治家们不顾中日友好大局，为了一党一派私利否认乃至改变中日两国领导人关于搁置钓鱼岛争端的约定，挑动两国领土争端，恶化中日关系，通过激化中日矛盾转移国内视线以维护政权的稳定。2012年在中日邦交正常化四十周年之际，日本政府竟提出将钓鱼岛国有化，从而单方面改变两国搁置钓鱼岛争端的约定，挑动中日钓鱼岛争端。尽管中国提醒日本不要以“购岛”方式来单方面改变中日老一辈领导人关于“钓鱼岛问题放一放，留待以后解决”的谅解和共识，但日本政府依然我行我素，中国不得不采取反制措施，两国关系迅速降到两国复交以来的最低点。

中日钓鱼岛争端严重影响了中日之间的合作关系，尤其是经贸合作。例如，2002年中日韩领导人会议上提出建立中日韩自由贸易区构想，2012年5月三国在北京签署《关于促进、便利和保护投资的协定》，同年11月三国正式启动中日韩自由贸易协定（FTA）谈判，但由于日方挑起钓鱼岛争端，使中日关系迅速恶化，导致中日韩自由贸易协定（FTA）谈判中止，至今没有取得明显进展。从上述不难看出，旧金山体制是造成东北亚领土争端和东北亚分裂的根源，不妥善处置旧金山体制造成的领土争端，东北亚将永远难以走向合作发展。

三、搁置领土争议是东北亚走向合作发展的现实选择

领土与边界争端是国际关系中长期存在的问题，也是国际关系中最棘手的问题，成为长期影响国际关系的因素。在当今世界，解决边界与海洋争端大致有三种方式：一是和平协商解决，二是武力解决，三是搁置争议。和平协商解决当然是最佳方式，但在和平协商解决不了的情况下，武力解决亦非良策。于是，搁置争议的第三种方式便成为最现实的选择。

在当前形势下，学界要努力推动争端各方朝积极方面转化，具体而言：

第一，推动争端各方树立合作共赢的大局意识，营造走向合作的气氛。由于领土与海洋争端涉及国家领土主权，很容易被无限放大而影响到两国间关系的全局，需要争端双方站在合作共赢的高度来处置领土争端。2013年3月23日，中国国家主席习近平在莫斯科国际关系学院演讲中提出了合作共赢的时代观，合作共赢的完整表述为“和平、发展、合作、共赢”。与国家发展利益相比，边界与海洋争端在当今国家关系中只是一个次要的矛盾。进入21世纪后，由于经济全球化进程来势凶猛，如何推动全球经济可持续发展是世界各国面临的共同课题。此外，世界各国还共同面临恐怖活动、非传统安全、资源日渐枯竭、人口增长与粮食短缺、生态环境恶化等这些关系全人类的命运与前途的重大问题。在这种形势下，各国携手合作应对全球性难题就显得极其紧迫，谋合作，谋发展，就成为每个国家的首要任务。在这种世界大局下，边界与海洋争端就显得极其渺小，极其次要，它不应成为影响各国间合作共赢的障碍。因此，每个边界与海洋争端国都应树立这种合作共赢的大局意识。

第二，推动搁置，促进合作，走向共赢。在和平与发展的时代，解决边界与海洋争端诉诸武力显然是不合时宜的，首选方式当然是双方协商解决。在某种意义上可以说，战后世界上领土与边界争端的解决本质上都是政治解决，都是在包容互信的前提下通过双方协商解决的。因此，在搁置争议的基础上，促进合作走向共赢就成为关键。在东亚区域合作发展方面，东盟走在了前面，已建立起中、日、韩与东盟的“10+3”合作机制，但东北亚的合作机制却举步艰难。如前所述，早在2012年11月，中日韩三国就正式启动自由贸易协定（FTA）谈判，但由于日方挑起钓鱼岛争端，使中日关系迅速恶化，导致中日韩自由贸易协定（FTA）谈判中止，严重影响了东北亚的合作进程。近年来，“人类命运共同体”的提出给世界各国走向合作共赢提供了创新思维。2018年5月9日，在东京举行的第七次中日韩领导人会议一致同意推进三国经贸合作，推动东亚经济共同体建设和区域一体化进程，实现地区持续稳定的经济增长。如果中日韩三国经贸合作能够实现，那就为整个东北亚乃至整个东亚经济共同体建设奠定了基础。2019年以来，中日关系、中韩关系、韩朝关系相继走向好转，让我们看到东北亚区域经贸合作的希望。

总之，事实证明，协商解决是最佳方案，却不能解决所有的边界与海洋争端；用武力解决边界与海洋争端，已不符合当今世界和平、发展、合作、共赢的潮流。在这种形势下，我们应该选择站在合作共赢的时代高度，着眼国家发展大局，运用“搁置争议、合作共赢”的方式，摆脱“旧金山和约”的束缚，共同推动东北亚的合作与发展。（注释略）

来源：2020年第1期《边界与海洋研究》 发表时间：2020年6月4日