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肖金成、马燕坤:我国区域合作的实践与模式研究

作者: 肖金成,中国区域科学协会理事长、国家发展改革委国土地区所原所长、中国区域经济50人论坛成员;马燕坤,中国社会科学院工业经济研究所 发布日期:2020-06-07
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区域合作是促进区域协调发展的必由之路,对于缩小区域差距,化解恶性竞争、产业趋同、市场壁垒,促进经济发展方式转变意义重大。本文在对新中国成立以来中央政府和市场体制分别主导下区域合作实践进行经验总结的基础上,进一步从基础设施建设、产业协作发展、市场一体化、生态环境保护、科技协同创新、公共服务均等化、体制机制改革创新等方面梳理了“十二五”以来国家推进晋陕豫黄河金三角、环渤海地区、汉江生态经济带、淮河生态经济带等区域合作的模式,最后提出了培育壮大区域性中心城市、构建次区域合作圈、促进产业分工与协作、推进公共服务共建共享、强化生态环境共治共保、创新和完善合作机制等推进区域合作的对策建议。

区域合作是促进区域协调发展的必由之路,对于缩小区域差距,化解恶性竞争、产业趋同、市场壁垒,促进经济发展方式转变意义重大。我国是一个幅员辽阔、人口众多的发展中大国,各地区的自然、经济、社会条件差异显著,区域发展不平衡是我国的基本国情。在竞争日益激烈的市场环境下,各地区为了增强自身的经济实力和竞争力,都要吸引更多的资源,建立更大规模的市场,实现与其他地区的优势互补。随着经济社会发展,城市公共事务的区域性不断增强,单一行政边界下的地方政府已无法完全有效应对,城市与城市之间的协调合作显得越来越重要。因此,必须从体制上打破行政壁垒,扩大开放,下决心消除限制各种要素在区域之间自由流动的体制性障碍。只有站在更宽领域、更高层次重新审视区域发展的空间,改善区域发展条件,挖掘区域发展潜力,才能实现区域经济社会健康发展。

一、新中国成立以来区域合作的实践

新中国成立后,我国曾多次进行行政体制改革和行政区划调整,尤其是为了加强省级行政区合作而设立六大行政区和七大协作区,但区域合作离不开市场机制和行政协调两种力量的作用。理论上讲,在区域合作过程中,市场调节应发挥决定性作用,行政协调是对市场调节的有益补充。而在实践中,由于各地方政府作为利益主体追求利益最大化以及各利益主体间信息不对称等因素影响,市场机制的发挥必须依赖于行政协调对“市场失灵”的弥补。实践证明,区域合作既需要发挥市场配置资源的决定性作用,又需要政府的宏观调控和政策扶持。

(一)中央政府主导下的区域合作

改革开放前,中国实行高度集权的中央计划经济体制,长期采用自上而下、垂直统一的纵向管理模式,中央是唯一的经济管理主体,中央政府在区域合作中占主导地位,地方政府和企业只能发挥附属作用。

新中国成立初期,我国将全国划分为六大行政区,即东北、华北、华东、中南、西南、西北,每个大行政区下辖若干省(直辖市、行署区)。1954年,大行政区作为一级行政区划被撤销。1958年6月,中共中央发布《关于加强协作区工作的协定》,决定将全国划分为东北、华北、华东、华中、华南、西南、西北等七个协作区,各个协作区都成立协作区委员会,作为各个协作区的领导机构,并要求各个协作区“根据各个经济区域的资源等条件,按照全国统一的规划,尽快地分别建立大型的工业骨干和经济中心,形成若干个具有比较完整的工业体系的经济区域”。建立七大协作区是中央为了加强对地区经济的计划指导,协调各大区内省、市、自治区间的经济联系。1961年,中央又恢复成立了华北、东北、华东、中南、西南和西北等六个区党的中央局,将七大协作区调整为华北、东北、华东、中南、西南和西北等六大协作区。改革开放前建立协作区的目的在于加强自上而下的计划指导,行政色彩较浓,不太重视推进各协作区内地区之间的经济合作。

改革开放以后,中国的经济体制和经济运行机制发生了重大的变革,国家区域管理体制、区域经济发展战略和政策也随之发生了深刻的变化,这些变化影响和决定了该时期中国区域经济合作的格局与走向。以1979年国务院提出的“扬长避短、发挥优势、保护竞争、促进联合”十六字方针为标志,中国各协作区开始摒弃追求独立工业体系和国民经济体系的传统思维与战略,开始寻求地区之间的经济合作。国务院分别于1980年、1985年、1986年颁布规定,要求各经济区发展经济技术合作,推动横向经济联合。1981年,在呼和浩特市召开了华北地区经济技术协作会议,并成立了中国第一个区域经济合作组织——华北经济技术协作区(由京、津、冀、晋、蒙组成)。1996年3月,党的八届人大四次会议提出在全国建立七个跨省市经济区域,即长江三角洲及沿江地区、环渤海地区、东南沿海地区、西南和华南部分地区、东北地区、中部五省地区和西北地区,要求按照市场经济规律和经济内在联系及地理自然特点,突破行政区域界线,在已有经济布局的基础上,以中心城市和交通要道为依据发展经济。这一时期国家开始重视推进区域合作,但对经济区域划分还比较粗略,推进区域合作的计划经济色彩浓且联系较为松散,各区域在联合过程中多处于被动地位。

(二)市场体制主导下的区域合作

尽管在行政力量主导下可以建立较为有效的地区合作关系,但区域合作如果没有内在利益驱动,则会影响区域合作内容与方式的拓展。随着市场经济体制日趋完善,经济互补性强的地区间在产业、市场、资源、人才、技术等方面将会拥有广阔的合作空间。

省际交界地区合作模式。改革开放初期,省际交界地区的各地区开始主动联合,以摆脱计划经济时期被边缘化的处境,如1983年成立的川黔边区经济协作区,1985年成立的云贵川毗邻县经济技术协作会、川滇黔毗邻十二地州市经济技术协作会等,1986年成立的闽粤赣边区经济协作区、鄂豫川陕毗邻地区经济协作区、陕甘宁蒙毗邻地区经济协调会等,1987年成立的川滇青藏毗邻地区经济协作区、湘鄂毗邻四地市协作区等。

经济中心辐射带动合作模式。在区域合作中,市场机制开始发挥主导作用,企业充当合作主体,逐渐形成经济互补性强的区域发展格局,如长江三角洲地区合作、珠江三角洲区域合作、泛珠三角“9+2”区域合作、环北部湾(广西)经济区合作、武汉都市圈区域合作等。跨省区(市)地区间合作拓展了区域合作的空间和领域,建构了区域市场网络,丰富了区域经济合作的内涵和形式。

市场机制是实现区域合作的最佳选择。在市场机制主导下,无论是发达地区间、欠发达地区间,还是发达与欠发达地区间,都可以在优势互补的基础上展开各种形式的区域合作。然而,在我国市场经济发展不充分的背景下,市场力量在区域合作中的作用仍不够强,不足以完全冲破行政力量和行政区划的限制,各地方的区域合作基本上都停留在形式上,实际推动的障碍很多,各行政区间的经济、政治、文化、社会联系严重受限于地方政府的制约。

二、“十二五”以来区域合作规划与合作模式

“十二五”以来,国家对区域合作更加重视,国务院相继批复了《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》(2014年)、《环渤海地区合作发展纲要》(2015年)、《汉江生态经济带发展规划》(2018年)和《淮河生态经济带发展规划》(2018年),在基础设施互联互通、产业发展协作协同、生态环境共保共治、公共服务共享共建等方面提出了具有可操作性的思路和举措,对于推动区域协调发展具有重要的现实意义。我国各地区在自然状况、地理条件、社会历史文化环境、经济发展条件和所处阶段等方面均有较大差异,这一基本国情决定了我国区域经济合作模式的多样性。

(一)晋陕豫黄河金三角区域合作规划与合作模式

晋陕豫黄河金三角区域是指山西、陕西、河南三省交界地区的运城、临汾、三门峡、渭南市,地处我国中西部结合部和新亚欧大陆桥重要地段,是实施西部大开发战略和促进中部地区崛起战略的重点区域,在我国区域发展格局中具有重要地位。推动晋陕豫黄河金三角区域合作,有利于整合资源要素,发挥比较优势,优化产业分工和城镇布局,促进区域经济社会加快发展;有利于加强黄河中游综合治理,探索生态文明建设新路径,为全国大江大河跨区域综合治理积累经验;有利于创新区域合作机制,打破行政界限和地区封锁,探索省际交界地区合作发展新途径和新模式;有利于探索缩小城乡差距、促进区域协调发展的新路子,推动形成中西部良性互动、共同发展新格局,促进我国经济社会全面协调可持续发展。

1.基础设施互联互通。

统筹规划区内城际铁路项目,促进黄河金三角与关中城市群、中原城市群城际铁路线对接。重点建设中心城市与国家高速公路连接线、中心城市间快速路和黄河大桥,形成区内外快速通达的公路网络,促进与其他运输方式有效衔接。以打通“断头路”为重点,加快国家高速公路、普通国道建设,有序推进农村公路升级改造,提高路网连通能力。加强交通运输信息化建设,促进区域物流运输信息共享,实现公共交通一卡通。统筹规划建设能源运输通道、水源等基础设施。加快供气管网一体化建设,提高互联互通水平,实现区域内全覆盖。实施《黄河流域综合规划(2012-2030年)》,以“增水、减沙、调控水沙”为核心,统筹协调上下游、左右岸、干支流的关系,共同推进黄河干支流治理和河道整治、水土流失综合防治工程。建立区域防洪抗旱预警和决策支持系统。创新科学发展的体制机制,推动重大水利项目统一规划实施。共建水利融资平台,完善水利投入机制。加快区域水资源信息统一平台建设,实现区域内水资源监控能力项目联网,促进区域水务基础信息共享,推进城乡供水、水务管理一体化。加强水资源综合管理,完善水价形成机制,探索建立水生态补偿机制。统筹交通基础设施与信息管线建设,加速信息管线综合改造。实施电子政务畅通工程,统筹建设电子政务信息共享平台。加强信用记录和信用信息系统建设,促进信息服务和资源共享,推进企业信用网建设。共建区域信息网络体系和交流平台,完善信息应用服务体系,构建“数字黄河金三角”,推进信息服务一体化。

2.加强产业协调合作。

构建区域共享的农业服务体系。共建农业科技示范基地、旱作农业示范基地。开展区域农业科技推广和交流,促进农资连锁配送,加强农机跨区作业协调合作。发挥黄河金三角果业联合会等区域产业协会的作用,强化生产管理、技术研发、市场营销、协调服务等功能。加强科研领域合作,整合建立区域性苹果创新技术平台。加强联合协作,培育发展壮大苹果加工龙头企业,引导、支持果品加工企业研发新产品,扩大国内外高端市场份额。加快建立区域间食用农产品产地准出和市场准入管理的衔接机制。共同建设区域性农产品质量安全检验检测中心。加大食品安全检验检测力度,提高食品安全检验检测信息共享水平,建立食品安全检验检测结果互认制度。联合建立农作物生产远程监控与诊断管理中心,形成重大动植物疫病应急防控机制。加强区域联合植保,全面实施绿色防控。整合区域内各类农业信息资源,建立统一的农业信息交流平台,加快农业地理数据库建设,形成农业综合信息网络服务体系。突破行政区划界限,整合区域内优势资源,推进三门峡与运城铝业、潼关与灵宝黄金等产业联盟、企业合作。鼓励产能跨区域合理调配,推进企业兼并重组。促进煤炭上下游产业一体化发展,推进煤化工企业重组,完善配套产业链。开展上下游合作,构建煤—电—铝—材、黄金勘探—冶炼及综合回收—深加工、煤—焦—镁产业链。加强分工协作,引进优质资本和先进技术,加快企业兼并重组和产品更新换代,提高基础零部件和配套产品的技术水平,建设中西部地区重要的装备制造业基地。共同规划战略性新兴产业发展,推进产学研结合,提升科技创新水平,合作构建产业发展平台。共同建设旅游基础设施,合力开拓旅游市场,联手整治旅游市场秩序,建设国内外重要旅游目的地。建设区域旅游集散服务中心和电子商务平台,打造一体化营销网络,打造反映黄河金三角形象的文化作品。统筹规划物流园区、物流配送中心、特色商业区和专业市场,共同打造黄河金三角陆路口岸,建设区域性物流中心。推动建立省际间产业转移统筹协调机制。通过委托管理、投资合作等多种形式与东部沿海地区合作共建产业园区,实现资源整合、联动发展。

3.生态环境共保共治。

实施沿黄流域供水水源地共建和饮用水安全共保工程,加强水源地水土保持及全流域面源污染联防联治。完善污染防治区域联动机制,加强对重点行业和重点区域的联合监控与管理。建立区域环境保护联席会议制度,协调解决区域重大环境问题。联合编制环境监测网络规划,合作组建区域环境监控信息共享平台。建立区域环境监管、信息通报与应急联动机制,开展环境联合执法监督。打破地区封锁,搭建循环经济公共服务平台,鼓励建立循环经济联合体,实现资源跨企业、跨行业、跨产业、跨区域循环利用。

4.公共服务共建共享。

统筹城乡义务教育资源均衡配置,加强教育合作,推动区域内学校共建、师资交流和统一招生。加强黄河金三角职教基地建设,共同打造具有专业特色优势的职业教育技术技能人才培养培训基地。开展多种形式的联合办学,科学确定办学规模,提高办学质量。加强校际交流和合作,建立优质教育资源和成果共享信息平台,共同探索提升教学和管理水平。实施职业院校跨地区招生,实现职业教育资源和生源共享。建立区域医疗卫生数据库和信息交换平台,完善门诊通用病历、双向转诊、区域内临床用血应急调配等合作机制,实现区域内同等级医疗机构医学检查结果互认,开展远程医疗合作和跨区域院前急救合作,实现院前急救无缝隙。建立和完善公共卫生联防联控和信息共享机制,加强重大传染性疾病、突发公共卫生事件联防联控和相互支援,联合防治地方病。实现医疗卫生信息共享。加强医疗卫生机构和人员合作交流,统筹开展医疗技术培训,积极引进外部优质医疗资源,共同提升医疗卫生服务水平。促进区域、城乡基层公共文化服务资源共建共享,满足城乡居民精神文化需求。协同推进实施广播电视村村通、文化信息资源共享、国家数字图书馆推广、农村数字电影放映等公共文化服务体系建设工程。整合区域内公共就业和人才服务信息共享平台,建立一体化的人力资源市场。统一人才引进政策,畅通高端人才和行业领军人才引进的绿色通道。共建中小企业孵化器,支持大学生、外出务工人员返乡创业。完善和落实扶持创业的优惠政策,共同营造有利于人才创业的环境。推进社会保障网络互联、信息互通,加快普及社会保障卡,将农村参保人员等群体纳入发卡范围,加快实现社会保障一卡通。建立统一的城乡居民基本养老保险制度,建立跨地区养老保险关系转移接续和养老金资格认证认可制度。加强区域内基本医疗保障政策和管理服务协调,探索区域内异地就医转诊和医疗费用结算服务。加快推进失业保险政策对接。开展社会救助、社会养老等领域合作,建立社会福利共享机制。

5.共建区域创新体系。

建立科技创新战略联盟,共同实施科技创新工程,联合开展重大科技攻关。共建果品类检验检测平台,实现科技资源共享。支持共建国家级和省级研发平台、中试基地、技术标准检测评价机构,促进科技资源共享和平台相互开放。联合建立区域科技信息网络和技术交易网络,共同推广和转化科技成果。建立统一的科技人才资源库,完善科技人才市场体系,推动科技人才交流与共享。

6.执法行政合作联动。

在道路交通管理、维护社会稳定、打击违法犯罪、处置突发事件等方面实行区域联动,建立跨区域警务协作机制,实现指挥联网、整治同步。逐步建立和完善警务综合平台,全面推进警务交流协作。积极推动区域间公安信息系统整合和资源共享,构建一体化治安防控体系。加快流动人口统计信息数据库建设,实现居住地和户籍地网上通报与基本信息共享。建立区域防灾减灾联动机制,形成统一应急预案体系,实现救灾应急行动统一协调和指挥,提高灾害应急响应能力和灾害救援专业化水平。推进依法行政,支持探索开展跨省区域合作立法工作,加快构建规范透明的法治环境。

7.推进区域市场一体化。

消除地方保护和市场壁垒,打破行业垄断,创造市场主体公平竞争的环境,加快形成区域统一大市场。实行统一的市场准入制度和市场监管。

8.合作机制与保障措施。

鼓励和支持山西省、陕西省、河南省建立黄河金三角区域合作高层协调机制,加强组织领导和统筹协调,合力解决区域合作的重大问题。支持组建区域性行业协会、商会等社会团体,引导社会组织在区域合作中发挥积极作用。支持由三省和四市共同筹集专项资金,设立区域合作发展基金。探索建立产业跨区域转移的利益共享机制。探索建立跨行政区水资源和土地资源开发利用、生态环境保护和生态补偿机制。推进区域法治合作平台建设,建立协调处理跨地区利益纠纷制度。

(二)环渤海地区发展纲要与合作模式

环渤海地区地处我国华北、东北、西北三大区域结合部,包括北京市、天津市、河北省、辽宁省、山东省、山西省、内蒙古自治区四省两市一区,幅员广阔、连接海陆,区位条件优越、自然资源丰富、产业基础雄厚,是我国最具综合优势和发展潜力的区域之一,在对外开放和现代化建设全局中具有重要战略地位。加强环渤海地区合作,是推动落实“一带一路”建设、京津冀协同发展战略和深入实施区域发展战略的重要举措,有利于打破行政分割,在更大范围内优化配置经济要素,统筹解决京津冀和环渤海地区发展面临的突出矛盾与共性问题,积极探索区域合作新机制;有利于充分发挥七省(区、市)各自比较优势,提升区域整体实力和综合竞争力,带动东北、西北、华北地区加快转型发展,呼应长三角、珠三角等地区开发开放,培育形成我国经济增长和转型升级新引擎;有利于促进重点领域合作取得率先突破,优化经济发展空间格局,推动区域城乡协调发展,为全国区域合作探索新路径;有利于发挥区位优势,大力实施“一带一路”建设,深化对内对外开放,在更高层次上参与国际分工,加快培育我国参与国际经济合作竞争新优势。

1.基础设施建设方面。

以省际公路为重点,加快推进国家高速公路“断头路”和普通国道“瓶颈路段”项目建设,构建便捷畅通的公路网。推进首都地区环线高速公路建设,加强与周边高速公路衔接。推进体制机制创新,鼓励港口企业通过合资、合作、联盟等方式,跨行政区域投资、建设、经营码头设施,实现优势互补、合作共赢。完善港口集疏运体系,支持内陆城市与港口合作共建内陆港,推进电子口岸互通互联。加强电力、煤炭、石油、天然气、风电、太阳能发电等能源产销合作,推动煤炭生产企业与主要用煤企业建立长期战略合作。通过资本重组等途径,推动区域内煤、电、路、港、航一体化经营。

2.生态环境保护方面。

共同推进荒漠化、沙化、水土流失治理。鼓励地区间探索建立横向生态补偿制度,在流域生态保护区与受益区之间开展横向生态补偿试点。鼓励相关地区联合建立区域环境发展基金。贯彻落实大气污染防治行动计划,强化区域大气污染联防联控。推动京、津、冀、辽、鲁五省(市)联治渤海,重点整治渤海湾等河口海湾污染,加强渤海入海河流及排污口的环境治理,消减区域污染物排放总量,改善入渤海主要河流生态环境用水,增加入海水量,遏制渤海生态恶化趋势。充分发挥渤海环境保护省部际联席会议制度等作用,健全陆海统筹的生态系统保护修复机制,会商敏感区域环境问题解决方案,共同制定对跨界流域和区域实行限批、禁批与联合处置跨界污染的办法。建立海河流域、渤海湾近岸地区跨界污染控制补偿机制,开展区域排污权交易试点。建立环渤海地区环境监测网络,共享监测数据、治理技术和管理经验。建立环保部门应急联动机制,完善环境承载力监测预警系统,加强跨界污染或突发事件联合处置。积极开展节能量、碳排放权、水权交易以及排污权有偿使用和交易试点。支持建立区域性碳交易中心。

3.产业发展协作方面。

支持企业跨省建设生产、加工基地和流通网点。加快建设农业地理数据库,建立统一的农业信息交流平台。推动粮油购销合作和农产品产销合作,联合组织农产品展销推介活动,加强农业科技推广交流。支持符合条件的金融机构跨地区参股地方商业银行。推动区域内征信系统和产权市场一体化。支持优秀股权投资基金、创业投资基金跨省开展业务。合作开发旅游精品路线和营销网络,共同建设环渤海黄金旅游带和无障碍旅游示范区。积极推进智慧旅游建设,拓展旅游“一卡通”服务范围及功能。鼓励大型旅游企业和旅游管理公司实现跨省经营、连锁经营和品牌输出,引导旅游企业联合“走出去”。发挥天津、青岛邮轮母港优势,联合开发国际邮轮航线。合力构筑具有国际竞争力的文化产业高地。引导河北、山东、辽宁、内蒙古、山西对接京津新兴产业,积极拓展合作领域和空间。创新合作体制机制,支持通过委托管理、投资合作等方式共建产业园区,探索创新产业跨区域转移的利益共享机制。推进港口运营管理、航线开辟等方面合作,以控股和参股方式建立区域港口联盟。积极推进环渤海地区“大通关”建设试点,加强天津、青岛、大连等沿海口岸在区域通关试点等方面的合作。全面落实省际战略合作协议,加强各层次沟通磋商。有序推进京津冀三省(市)与环渤海其他省(区)在人才技术、能源供应、生态环境治理等方面交流合作。联合建立环渤海地区合作发展基金,专项用于跨区域基础设施建设、区际利益补偿、生态环境整治等方面。支持区域内国家级经济技术开发区共建合作园区或合作联盟。创新合作方式,探索“飞地”模式和促进产业转移承接的特殊政策。

4.执法行政方面。

开展联合执法监督,打击行政区边界环境污染违法行为。开展农副产品基地环评、抽样检测等监管合作,建立区域农副产品产地准出、市场准入、检测结果互认和质量可追溯制度。联合整治旅游市场秩序,加快建立突发事件应急处理机制。健全完善城市间公安信息系统共享和警务协作机制,协力打击跨区域犯罪活动。建立流动人口统计信息共享机制,实现居住地和户籍地信息共享。

5.科技发展方面。

促进科技创新资源成果和各类基础知识产权信息开放共享,鼓励科研院所、高等学校、企业共建研发机构,搭建公共技术平台,充分发挥企业主体作用,支持建立跨区域产业技术创新联盟,构建区域协同创新体系。探索科技人才合作培养模式,推动专家资源共享。以中关村国家自主创新示范区为引领,充分发挥北京科技创新中心优势,强化对周边区域的引领辐射作用,支持与有条件的地区共同建设科技成果转化基地。

6.区域市场方面。

全面清理废除妨碍统一市场形成和公平竞争的各种地方性法规政策,下决心打破地方保护和各类隐形壁垒。实行统一市场监管,规范市场主体登记注册程序、准入标准和区域性税收优惠政策。加强区域社会信用体系和信用信息平台建设,实现共建共享和互联互通,推动建立统一的信用奖惩机制。统筹推进有利于形成统一大市场的各类改革,鼓励在重要领域和关键环节率先突破,支持在技术研发合作、人才交流培养和港口物流、贸易投资便利化等方面先行先试。

7.公共服务方面。

进一步优化北京、天津核心功能,加强与周边地区基础设施连通和公共服务共享,强化对环渤海地区合作发展的引领带动。支持组建高等学校联盟,鼓励开展师资培训、联合培养及学科共建等方面合作。推进建设继续教育、远程教育培训平台,促进优质教育资源共享与交流。加快建立地方病、重点传染病与突发公共卫生事件联防联控和信息共享机制。推进医疗卫生数据信息交换共享,完善门诊通用病历、双向转诊、临床用血应急调配等合作机制,开展疑难疾病联合攻关和重大疾病联合会诊,支持共建医学检验质量控制中心和医学影像质量控制中心,推进同等级医疗机构医学检查结果、职业健康检查结果、从业人员预防性健康检查证明和卫生培训合格证明互认。加强急救网络体系对接,逐步开展航空、海(水)上医疗救援能力建设,推进紧急医疗救援一体化。鼓励北京、天津等地优质医疗资源以对口支援、定点帮扶和远程会诊等方式帮助提升其他五省区医疗水平。支持医疗卫生机构共享医疗卫生资源,共建一批高水准护理院和康复医院。实现公共就业服务信息共享,建立职业技能培训、转移就业协作机制。建立劳务会商机制,推进人力资源统一市场建设,鼓励合作开展农民工培训,促进人力资源服务业集聚发展。建立劳动保障监察执法区域协作机制,实现劳动合同、社会保险征缴、劳动争议信息共享和衔接处置。推进社会保障体系对接,探索建立社保互通模式,逐步实现区域内社保“一卡通”。推动社会保险顺畅衔接,提高区域内社会保险统筹层次。加快失业保险政策对接,实现失业保险关系无障碍转移接续。研究探索工伤认定和劳动能力鉴定互认制度,建立相关信息共享机制。落实养老保险关系转移接续制度。研究建立抚恤优待、老人优待异地互认机制和孤残儿童、流浪人员共同安置机制。支持联合承办全国性和国际性重大文化体育活动,全力办好2022年冬奥会。

8.保障措施。

建立由北京市牵头的环渤海地区合作发展协调机制,协商制定合作发展框架和重大战略,共同解决区域合作中的突出问题。完善省(区、市)间的双边合作机制,编制实施双边合作规划,推进落实已签订的合作协议。加强行业主管部门合作,推进建立重点领域合作机制。支持组建区域性行业协会和商会,引导社会组织在合作发展中发挥积极作用。

(三)汉江生态经济带发展规划与合作模式

汉江是长江第一大支流,自古以来汉江通道就是联接西北与华中的重要纽带,汉江上游是南水北调中线工程的水源地,在区域发展总体格局中具有重要地位。推动汉江生态经济带发展,有利于保护丹江口水库生态环境,确保南水北调中线工程水源地安全;有利于加快转变发展方式,保护汉江流域生态环境,促进经济社会可持续发展;有利于加快产业结构优化升级,增强整体经济实力和竞争力,促进经济提质增效;有利于推动经济要素有序自由流动、市场统一融合,形成上下游优势互补、协作互动新格局;有利于发挥区位、生态优势,推动中部地区崛起;有利于实现推进“一带一路”建设与长江经济带发展,促进东中西区域良性互动协调发展。

1.基础设施建设方面。

统筹港口规划建设,优化港口功能布局。鼓励港航企业以资本为纽带,推进港口资源整合与联合经营。加强重要省际通道建设,促进省际间互联互通。

2.产业发展方面。

加快农业科技创新能力条件建设,联合开展农业气象、病虫害监测预警、动植物疫病防治等关键技术研发和基础设施建设。推进农业科技创新联盟发展。建立全程可追溯、互联共享的农产品质量安全信息平台。加强三省旅游合作,建立互为旅游目的地客源联动机制,推行旅游“一票通”,合力建设黄金旅游带。联合开展汉江文化旅游节等特色节庆活动,打造文化活动品牌。加强区域扶贫协作,继续推进对口协作丹江口库区及上游地区工作。引导物流资源、物流企业跨区域整合,建立物流联盟。

3.生态环境保护方面。

统筹规划汉江岸线资源,确定最低自然岸线保有率,明确自然岸线区域,实施最严格的管控措施,严格分区管理和用途管制,合理划定保护区、保留区、控制利用区和开发利用区边界。推进区域大气污染联防联控。合作开展环境保护督察,建立统一的实时在线环境监控系统,健全环境信息公布制度。开展汉江流域生态补偿试点。鼓励流域下游与上游通过资金补偿、对口协作等方式建立横向补偿关系。完善生态环境管理制度,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。

4.区域市场方面。

全面实施市场准入负面清单制度,清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。加强市场监管合作,建立质量、资质互认制度。加强信用记录建设,推动跨区域信用信息互联互通,深入推进政务信息系统整合共享。

5.公共服务方面。

加强“汉江流域大学联盟”成员联合办学,开展课程互选、学分互认、教师互聘、学生访学、学科共建等多种形式的校际交流与合作。加强职业教育合作,鼓励组建与企业紧密合作的职教集团,打造汉江流域特色职教园区和品牌。搭建互联互通的全民健康信息平台,建立参保患者异地就诊协同管理机制,开展远程医疗合作。加强医疗卫生机构和人员合作交流。加快建设互联互通的突发公共卫生事件信息决策指挥平台和信息监测系统,建立突发公共卫生事件应对机制。推进人口计生服务体系建设,联合建立出生人口监测预警机制。推动社会保障卡在经济带范围内通用,逐步实现异地就医直接结算。推进社会保障信息平台互联互通,加快推进社会保险政策对接,逐步统一区域内社保标准,实现同类社会保险关系在汉江生态经济带不同地区、不同群体之间顺畅接续和合理转移。发挥失业保险预防失业、促进就业功能。整合流域公共就业和人才服务信息平台,建立一体化的人力资源市场。

6.行政执法方面。

积极开展跨区域合作,共同维护区域行业发展秩序。强化食品药品监管能力建设,推进地区间检验检测资源共用共享,加强食品药品安全信息交流。健全公共安全体系,加强跨区域联合执法、警务协作与协同处置,在维护社会稳定、打击违法犯罪、处置突发事件、监管食品药品安全等方面实现区域联动。加强劳动保障监察协查,形成跨行政区执法联动机制。

7.保障措施方面。

支持三省合作编制汉江生态经济带产业结构调整指导目录,共同研究制定承接产业转移准入标准。协调土地利用政策、税收政策,避免重复建设和恶性竞争。按照扶持共建、托管建设、股份合作、产业招商等多种模式,创新园区共建与利益分享机制。加强科技合作协同创新,推动国家重大科研基础设施和大型科研仪器等科技资源开放共享。支持组建区域性行业协会、商会等社会团体。建立汉江经济带统计监测机制,加强有关指标数据的统计与监测。建立三省政府高层协商机制,加强沟通衔接,共同协调解决规划实施中的重大问题。

(四)淮河生态经济带发展规划与合作模式

淮河流经我国中东部地区,是南北方的重要分界线。淮河流域地处南北气候过渡带,在我国经济社会发展全局中占有重要地位。加快淮河生态经济带发展,对于推进生态文明建设、促进经济社会持续健康发展、推动区域协调发展、全面建成小康社会具有重要意义,有利于推动全流域综合治理,打好污染防治攻坚战,探索大河流域生态文明建设新模式;有利于打造我国新的出海水道,全面融入“一带一路”建设,打造中东部地区开放发展新的战略支点,完善我国对外开放新格局;有利于推进产业转型升级和新旧动能转换,确保国家粮食安全,培育我国经济发展新支撑带;有利于优化城镇格局,发挥优势推动中部地区崛起和东部地区优化发展,打赢精准脱贫攻坚战,推动形成区域协调发展新局面。

1.生态环境保护方面。

强化大气污染源监测监控,建立重污染天气监测预警体系,完善应急响应体系,强化大气污染区域联防联控联治。创新跨区域生态保护与环境治理,完善环境污染联防联控机制和预警应急体系,推行环境信息共享,建立健全跨部门、跨区域突发环境事件应急响应机制,建立环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度和环评会商、联合执法、预警应急的区域联动机制,实现统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法。充分发挥现有淮河流域水资源保护机构的作用,强化水质跨界断面的监测和考核,协调推进上中下游水资源保护与水污染防治工作。积极推进淮河源头区生态保护补偿研究,完善生态保护补偿、资源开发补偿等区际利益平衡机制。探索建立淮河流域市场化、多元化生态补偿机制。建立淮河生态经济带数据中心,利用传感与射频识别、全球定位系统和云智能等技术实施智能环境监测,对排污企业和大气、土壤等状况实时监控。

2.基础设施建设方面。

协调沿淮各运输机场分工定位,强化各机场业务合作,实现协同发展,促进空域资源有效利用。以现有油气输送管网为基础,积极接入全国主干管网,加强与相邻区域互联互通。建立流域洪水调度体系,完善防汛抗旱监测预警信息系统。加强信息通信网络核心交换能力,推动与中原经济区、皖江城市带、长三角城市群开展新一代移动通信网络等信息基础设施协同建设。协同推进“智慧城市”建设,统一建设标准,开放数据接口,实现信息互联互通,提升水利、交通、物流等领域管理体系的智慧化应用水平。建立完善跨行业、跨部门、跨城市应急联动和衔接机制,同步规划、同步设计、同步建设、同步运行基础信息网络和重要信息系统安全防护设施,加强关键信息设施和信息资源安全防护。建立完善网络信息安全和洪灾应急体系,协同推进网络和信息安全事件应急处置规范化,加大网络与信息技术手段建设力度,保障网络与信息安全。

3.产业发展方面。

强化各地区、各行业分工合作和产业配套,共同提升产业和产品竞争力。鼓励企业跨区域兼并重组。推动徐州、淮安、盐城、临沂、济宁、枣庄、蚌埠等市通过产业链协同、专业化整合,打造世界级工程机械产业集群,培育新型农机、石化装备、纺织机械、矿山机械等产业集群。围绕物联网、机器人及自动化系统、生命健康、新能源、新材料等前沿领域,发展工业互联网平台,推进跨地区协作,实现跨越发展。鼓励各地区联手实施大数据发展行动。成立旅游发展战略联盟,合作开发特色旅游产品,共同推出若干精品旅游线路,进一步提升淮河旅游的知名度和影响力。共同搭建旅游信息服务平台和电子商务平台,促进信息共享、营销合作、客源互送,构建无障碍旅游环境。创新园区管理模式和合作机制,鼓励以连锁经营、委托管理、投资合作等多种形式,共建产业园区,积极发展“飞地经济”,实现优势互补、互利共赢。完善政府管理与服务,加强区域互动合作,推动建立省际间产业转移统筹协调等机制。共同发展文化产业,培育文化市场,创新生产经营机制,完善文化经济政策,培育新型文化业态。联合举办重大文化庆典活动,加强文化载体建设,开发相关文化创意产品。深化与大运河沿线地区的合作,加强大运河水体和河道保护,提升生态环境质量,深入挖掘大运河历史文化价值,传承运河文化和精神,提升经济、社会、文化、生态效益。整合文化资源,共塑大运河文化品牌,加强商丘、枣庄、济宁、宿州、徐州、淮北、淮安、扬州等城市的大运河遗产区、遗产点联动保护开发。鼓励经济带各地区与发达地区按照市场化原则和方式发展“飞地经济”,合作共建产业园区。着力推动苏鲁豫皖交界地区联动发展,打造省际协同合作示范样板。

4.科技创新方面。

打破地区行政分割,整合沿淮各城市的创新资源,围绕生态环保、生物科技、新能源、新材料、装备制造等重点领域,鼓励有基础条件和优势的城市牵头,以企业为主体,联合高校、科研院所等,共建产业技术创新战略联盟和科技创新平台,开展技术联合攻关。支持区域内有条件的企业、高校、科研院所依托国家科技创新基地、国家制造业创新中心、国家级企业技术中心等创新平台,完善产业链、创新链,强化跨地区合作。

5.城市合作方面。

以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,立足通江达海的交通条件,积极融入长江经济带发展。依托合作基础和区位优势,支持徐州—连云港—宿迁—宿州—淮北—商丘—济宁—菏泽—枣庄加强合作,共同建设淮海经济区。全面深化信阳、驻马店、漯河、平顶山基础设施建设、产业发展、生态环境保护等方面的合作。推进基础设施和产业园区共建,促进阜阳—亳州—周口组团发展,进一步密切与郑州都市圈、合肥都市圈的联系。

6.公共服务方面。

创新和完善人口服务与管理制度,促进人口有序流动,推进跨区域农业转移人口市民化。优化医疗卫生机构布局,促进医疗资源跨区域和向基层流动,加强基层医疗卫生服务体系建设。鼓励发展区域紧密型医疗联合体。支持信阳、淮安等城市大型综合性医疗卫生机构跨区域合作,推动优质医疗资源共享,鼓励医疗机构联合培养人才,开展疑难疾病联合攻关和重大疾病联合会诊。搭建卫生信息平台,努力实现公共卫生、医疗服务、基本药物制度和综合管理等方面的信息资源互通共享。实现区域内各级医疗服务、医疗保障、公共卫生服务信息共享和业务协同。鼓励共建医疗、养生、保健、康复、休闲相结合的医疗健康服务小镇(区)。推动蚌埠、淮安、徐州等地高等学校开展联合办学、课程互选、教师互聘、学科共建等多种形式的交流与合作,加强高校与国内外知名院校交流合作,支持举办中外合作办学机构,适时组建高校联盟。加强职业教育合作,深化产教融合、校企合作,鼓励区域中心城市围绕产业集聚区(园区)需求,建设产教融合、开放共享的职业教育园区,打造一批区域性技术技能人才培养培训基地、特色职业教育基地和职业教育集团。推进社会保障信息平台互联互通,加快推进社会保险政策对接,建立统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度。持续推进基本医保异地就医结算,提升异地就医住院医疗费用直接结算管理服务水平。

7.区域市场方面。

注重解决结构性就业矛盾,拓展区域内人力资源交流合作,整合公共就业和人才服务信息平台,建立淮河流域一体化人力资源市场,完善公共就业服务体系、人才服务体系,实现跨区域人力资源信息共享和资质互认,促进人力资源合理流动和有效配置。探索建立流域行业协会自律联盟,共同维护行业发展秩序。建设流域食品药品检验检测中心,推进城市间检验检测资源共用共享和检测结果互认,加强食品药品安全信息交流,协同保障食品药品安全。

8.行政执法方面。

加强城乡消防能力和区域灭火救援协作互补机制建设。健全公共安全体系,加强跨区域联合执法、警务协作与协同处置。依托全国信用信息共享平台,合力推进社会信用体系建设。加强应急管理合作,提升防灾减灾应急、突发事件预警、应急处置和安全生产保障能力。建立健全社会治安综合治理和打防管控联动机制,推动社会治理由单个城市向流域协同治理转变。促进产权交易机构加强合作,建立健全协调和联合信息发布机制,逐步推进交易凭证互认和资源共享。

9.保障措施方面。

五省共同编制实施淮河生态经济带产业转移指南和产业准入负面清单。以企业为主体、境外园区为载体、信息服务为保障,分类有序推进国际产能和装备制造合作,加快优势企业和产能“走出去”步伐,积极在境外投资建设生产加工基地和贸易服务中心。建立和拓展与莱茵河、塞纳河、田纳西河等大河流域管理机构的交流合作,积极推进与外国政府、国际组织和知名环保企业在污染防治体系建设、节能环保、循环型城市建设等方面的合作。加强与长江三角洲、中原城市群等合作对接,在产业转移、要素配置、人文交流等方面开展协作,促进资源共享、共同发展。与国内其他地区共同举办重大经贸文化交流活动,积极承接产业转移。深化与东北等老工业基地合作交流,探索国有企业改革等体制机制创新,促进资源型城市转型发展。建立健全省际、市际协调会商机制,探索建立城市联盟和城市协调机制,实行重大设施统一规划、重大改革统筹推进。

三、推进区域合作的对策建议

加强区域合作不仅是区域经济发展的内在要求,而且是新时代我国推进区域协调发展的政策导向。省际交界地区处于各省地域边缘,普遍远离省域经济中心,更需要加强区域合作。《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》明确提出,加强省际交界地区合作,探索建立统一规划、统一管理、合作共建、利益共享的合作新机制。

(一)培育壮大区域性中心城市

中心城市对区域经济发展的辐射带动作用至关重要。任何一个经济区内,中心城市的“发动机”作用都不可或缺,就像上海之于长三角、北京之于环渤海、广州之于珠三角。在长三角经济区,中心城市上海的经济总量占全区的1/4以上,是第二位的苏州两倍以上。然而,在一个带状区域或省际交界地区,区域性中心城市的打造并不局限于一个,可以是多个,但也不宜太多。城市依托区域而发展,没有较大的腹地,城市的发展就会受到很大的影响,城市的规模不大,其辐射半径有限,带动的区域不可能太大。晋陕豫黄河金三角区域合作规划提出打造运城、临汾、渭南和三门峡四个区域性中心城市。汉江生态经济带规划提出打造襄阳、南阳、十堰、商洛、安康、荆门、孝感、随州等区域性中心城市。淮河生态经济带规划提出打造漯河、信阳、驻马店、周口、陆安、淮南、宿州、徐州、商丘、淮安、连云港、临沂、济宁等区域性中心城市。

(二)构建次区域合作圈

次区域合作圈是在《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》(以下简称《规划》)中首次提出,该《规划》中的6个次区域中,有4个跨市域,3个跨省域,其中除了韩城为陕西省辖副地级市外,其他涉及的县(市、区)均为县级行政区。晋陕豫黄河金三角区域合作的一个重要特点是其不仅试图打通省域、市域的行政区壁垒,还把合作进一步细化到县域,把4市的区域合作分解为若干个次区域,把县际的区域合作纳入四市的区域合作中。密切县际合作,通过县际一体化,促进市际的一体化。黄河金三角区域合作规划把区域一体化分为两个层次,以次区域一体化为区域一体化打基础,以区域一体化带动次区域一体化。从两个层次推进区域一体化,实行的是一种“立体化”的区域一体化战略。次区域合作的另一个优势是范围小,便于实现交通、通信、金融等服务业的同城化。而且一旦小范围率先实现了同城化,进一步推广到4市范围就有了基础。由于这种小范围的区域合作因地域相连而更容易进行。在推进区域内城市之间合作的同时,推进区域内次级城市合作的必要还在于,次区域合作圈可以推动市际交界地区的合作,从打破区域内市及县行政区划界限入手,为区域一体化创造条件。

(三)促进产业分工与协作

加强产业协作,促进优势互补、合理分工和布局优化,构建具有比较优势、体现区域特色的现代产业体系,推进承接产业转移示范区建设,提高产业整体发展水平,是加强区域合作,提升区域经济综合实力的关键所在。

1.培育壮大主导产业,打造优势特色产业集群。

区域内各城市立足各自特色,推动产业相促相融、协同发展、集聚发展,优化区域产业布局。瞄准装备制造、智能制造、新能源、新材料、集成电路、生物医药、大健康等战略性新兴产业和现代物流、文化旅游等现代服务业以及高端化工、农产品加工等优势产业,大力推进经济区产业链分工合作,培育壮大优势特色产业集群。

2.有序承接产业转移。

推进合作园区和合作试验区的建设,促进产业转移和承接。建立“标准统一、流程规范、资质互认”的技术交易市场和技术转移联盟。通过委托管理、投资合作等方式共建产业园区,探索创新产业跨区域转移的利益共享机制。

3.加强农业合作。

共建农业科技示范基地。发挥区域行业协会的作用,强化生产管理、技术研发、市场营销、协调服务等功能。加强科研领域合作,整合建立区域性创新技术平台。联合建立农作物生产远程监控与诊断管理中心,形成重大动植物疫病应急防控机制。整合区域内各类农业信息资源,建立统一的农业信息交流平台,加快农业地理数据库建设,形成农业综合信息网络服务体系。推动粮油购销合作和农产品产销合作,联合组织农产品展销推介活动,加强农业科技推广交流。开展农副产品基地环评、抽样检测等监管合作,建立区域农副产品产地准出、市场准入、检测结果互认和质量可追溯制度。

4.共同打造旅游品牌。

依托特色优势,构建文化历史、休闲度假、养生保健、邮轮游艇等多元旅游产品体系,开发高铁“一程多站”旅游产品。共享区域旅游资源,构建经济区旅游品牌。依托著名景区,合力打造旅游品牌和旅游精品线路,开展“一证游”、联票游;合力开发湿地生态游、珍禽观赏游、文化山水游、休闲度假游、科普科考游、陶瓷艺术游、乡风民俗游、健身养生游、宗教朝觐游等旅游产品。鼓励大型旅游企业和旅游管理公司实现跨省经营、连锁经营和品牌输出。强化跨区域旅游交通衔接,打通城市间旅游通道。突出景区升级改造、旅游资源开发、旅游设施建设,建成融生态、民俗、风光于一体的国际知名旅游目的地和国内旅游活动中心,形成特色鲜明的旅游产业带。发挥地域相近、文脉相亲的优势,联合开展跨界重大遗产保护,推进区域文化遗产连片成线保护利用。开展文化遗产的调查,建立历史文化遗产保护传承数据库。

5.共同推动文化繁荣。

建立跨地区文化联盟,建立跨区域公共图书馆文献、地方文献共享网络平台。以地域相近为优势,合作举办各类文化遗产展览、展演活动,联合打造一批国际性、区域性品牌赛事,来共同推进区域内体育事业和体育产业发展。联合开展汉江淮海文化旅游节等特色节庆活动为着手点,打造文化活动品牌。

(四)推进公共服务共建共享

坚持以人为本的发展思想,强化基本公共服务共建共享,提升人民健康水平和人口素质,共同弘扬地区文化,创新社会治理体制,全面提升经济带基本公共服务均等化水平,逐步实现区域社会公共服务的制度对接,更好满足区域内人民群众美好生活需要。

1.促进教育合作。

建立高校专家资源交流合作和教师培训交流合作机制。推进联合办学,开展课程互选、学分互认、教师互聘、学生访学、学科共建等多种形式的校际交流与合作。鼓励基础教育交流合作,积极推进经济区中小学校结为“姊妹学校”。完善跨区域就业人员随迁子女就学政策,推动实现平等接受学前教育、义务教育和中职教育,确保符合条件的随迁子女顺利在流入地参加高考。

2.推动医疗卫生资源共享。

推动实现各医疗机构使用通用病历、医学检验检查结果互认,推进职业健康监护结果互认。搭建互联互通的全民健康信息平台,建立参保患者异地就诊协同管理机制,开展远程医疗合作。建立重大疫情信息通报与联防联控工作机制、突发公共卫生事件应急合作机制和卫生事件互通协查机制。共建医学检验质量控制中心和医学影像质量控制中心,并开展疑难疾病联合攻关和重大疾病联合会诊。开展远程医疗合作和跨区域院前急救合作,实现院前急救无缝隙。加强区域医疗卫生机构合作交流,派驻专家交流和进修。

3.加强人力资源和社会保障合作。

推行“互联网+人社”,统筹推进社会保障等领域信息化建设,形成一体化的信息化应用支撑体系,逐步实现经济区社保“一卡通”。联合推进集政策咨询、职业指导、职业介绍、创业服务等功能于一体的就业服务平台建设,建立统一规范灵活的人力资源市场。建立流动人口统计信息共享机制,实现居住地和户籍地信息共享。探索建立跨省异地就医结算机制,逐步实现城市群内参保人员信息互联共享、定点医疗机构互认和异地就医直接结算,推进社会保障信息平台互联互通,加快推进社会保险政策对接,逐步统一区域内社保标准。加强区域养老保险、老年福利等方面制度对接,进一步简化养老保险跨区域转移接续等手续,逐步实现工伤保险省级统筹。建立劳动保障监察执法区域协作机制,制定区域内联合开展劳动保障监察、调解仲裁等劳动者权益保护的具体办法,实现劳动合同、社会保险征缴、劳动争议信息共享和衔接处置。

(五)强化生态环境共治共保

推进生态环境一体化建设,完善环境治理、生态修复和生态补偿制度,合力打造人与自然和谐的生态文明示范区,共同建设天蓝、地绿、水清的美好家园。

1.联合建立生态保护补偿机制。

鼓励地区间探索建立横向生态补偿制度,在流域生态保护区与受益区之间开展横向生态补偿试点。在重要湿地开展湿地生态效益补偿试点,逐步提高国家级公益林森林生态效益补偿水平,完善草原生态保护补助奖励机制。

2.建立统一的环境检测体系。

建立和加强污染联防联控协作机制和合作平台。对重点行业和重点区域进行联合监控与管理,在火电、钢铁、建材等重点行业推行清洁生产,削减大气污染物排放量。实施源头预防、过程阻断、清洁生产、末端治理的全过程综合防控,强化监督监测,探索在非重点区域内重金属排放量置换、交易试点。建立体现生态文明要求的考核办法、责任追究机制和奖惩机制。共享区域间大气污染监测数据,建立区域大气污染应急预警机制,编制城市空气质量限期达标规划,明确空气质量改善的时间表和路线图。把环境影响问题作为规划中期评估的重要内容,视中期评估结果对规划相关内容作相应完善。推进包括自然保护区和生态保护建设项目、流域的综合治理项目和循环经济试点项目,实现环境、经济与社会全面、协调、可持续发展。

(六)创新和完善合作机制

经济区内各地市县应顺应新形势发展需要,加强沟通交流、对话合作,构建高效顺畅的区域协同发展新机制。从已发布实施的区域合作规划来看,实施效果并不理想,与体制机制未建立起来或不完善有很大关系,与利益共享机制未建立起来有很大关系,只有建立了合作体制与机制,尤其是成为利益共同体之后,区域合作才能够见到实效。

1.建立省市长联席会议制度。

充分发挥行政首长联席会议制度作用,加强对区域重大合作事项的决策、推动和协调,与国务院有关部门的沟通衔接。凡是跨省的区域合作,就需要在省级层面建立省级领导联席会议制度,并在国家相关主管部门设立区域合作办公室。办公室作为协调推进区域合作的办事机构,负责协调中央各部委的支持事项,协调省市长联席会议协商事项,督促落实各市有关区域合作的各项工作。实行重大设施统一规划、重大项目协调布局、重大改革统筹推进。

支持组建区域性行业协会、商会等社会团体,引导社会组织在区域合作中发挥积极作用。合作区不是行政区,而是经济区,不能自上而下推动,也不能叠床架屋式组建超越或替代行政机构的机构,起主要作用的应是社会性机构,行业协会和各类学会应成为区域合作的主体,通过社会网络,促进区域经济的一体化。

推进政务信息共享和业务协同,构建统一的信息公共服务平台,建立数据资源清单,编制数据资源目录,制定相关技术体系、标准规范和推动机制,实现应急、公安、交通、消防、国土等多部门信息跨区域互联共享和协同联动。

2.设立区域合作发展基金。

由区域内各市按照财政收入的一定比例设立区域合作发展基金,重点用于跨行政区基础设施建设、生态环境保护和治理、公共服务体系建设、产业协作等合作共建项目,举办各种合作论坛,协调解决区际利益关系,推动区域一体化发展。与社会资本合作(PPP),吸引更多社会资本参与区域合作。

3.建立产业跨区域转移的利益共享机制。

鼓励设立“区中区”“园中园”,采取委托管理、投资合作等多种方式参与合作园区建设。跨市布局产业项目的收益由合作各方分享,项目投产后产生的税收地方留成部分可在协商一致的基础上按一定比例分成。积极推进区域法治合作平台建设,建立协调处理跨地区利益纠纷制度。探索建立跨市基础设施、公共服务和生态环境建设项目成本分担机制。推动交通、水利等基础设施共建共享,实行公共交通智能“一卡通”、高速公路收费“一卡通”。建设统一的科技资源开放共享平台,建立科技创新协同机制,推动科技创新政策一体化。

4.建立区域非官方协调机制。

研究建立区域非官方(包括中介机构、民间组织等)的协调机制。充分利用中介机构和民间组织的社会网络,发挥行业协会等非官方组织在协调企业、政府间的作用。企业对在区域内受到的不公平待遇可以进行投诉和申请仲裁。支持建立区域合作发展咨询机构,代表经济和社会活动的各个阶层的意见,为区域内政府和企业提供咨询。

5.加快统一市场体系建设。

通过建立区域统一的人力资源市场,完善人才评价体系和人力资源开发配置机制,建立有利于人才交流的户籍、住房、教育、人事管理和社会保险关系转移制度;建立区域统一的资本市场,推动产权交易市场合作,支持银行等金融机构跨地区经营,加快金融机构组织创新,建立中央与地方共同监管、各负其责的机制;建立区域统一的技术市场,实施统一的技术标准,实行高技术企业与成果资质互认制度。

6.建设区域社会信用体系。

支持建立区域信用体系,交流信用建设经验及信用市场服务的互通、互认和互用。按照社会信用信息共享交换平台建设总体要求,支持建立健全各行业各领域信用记录,并与全国统一的信用信息共享交换平台实现对接,以统一社会信用代码为标识,实现企业登记、产品质量监管等信用信息的共享交换。健全知识产权保护机制,完善专利代理信用信息查询系统。建立完善统一的企业信用分类标准,实现跨地区信用联合惩戒,完善“一处失信、处处受限”的失信惩戒机制。以完善信贷、纳税、合同履约等信用记录为重点,推进区域社会信用信息交换共享,规范信用服务行业发展,开展联合监督管理。依法建立健全企业和个人信用数据库以及信用信息征集、查询和应用制度。完善守信激励和失信惩戒机制,共建区域市场主体违法经营警示清单。

来源:微信号“中国区域经济50人论坛”,https://mp.weixin.qq.com/s/e-QhSeaF62w56PTew9Yb1w 发表时间:2020年6月7日