国务院批复实施《全国土地整治规划（2016-2020年）》（以下简称“十三五整治规划”）以来，各地坚持“山水林田湖草”生命共同体理念，以土地整治为抓手，助力实施生态文明战略、乡村振兴战略和脱贫攻坚战略，并在促进耕地保护和节约用地、推动城乡融合发展和改善生态环境中发挥了重要作用。
“十三五整治规划”实施的进展和成效
扎实推进耕地保护，巩固了国家粮食安全基础。各地结合农业产业转型升级开展农用地整理，通过土地平整、田块归并等，降低耕地破碎程度；通过表土剥离、土壤改良等，提高土壤肥力；通过旱改水、坡改梯，配套田间灌排、道路等基础设施，提高土地利用率；通过建设农田林网等，改善农田生态环境。集中连片、设施完善、土壤肥沃、生态良好、抗灾能力增强的高标准农田建成，极大地改善了农业生产条件。根据农村土地整治监测监管系统数据，2016年以来全国累计建成高标准农田2.32亿亩，其中，原国土资源部门建成1.1亿亩，其他部门建成1.22亿亩；全国累计完成土地整治项目约8.7万个，合计补充耕地1827.98万亩。
优化用地结构布局，推动了城乡融合发展。各地以城镇低效用地再开发为重点，大力盘活存量建设用地，优化城市用地结构，推动产业转型升级；以城乡建设用地增减挂钩和农村土地综合整治为平台，整理农村闲置、散乱建设用地，稳妥推进村庄土地整治，逐步形成空间布局合理的农村居民点体系，促进了城乡基本公共服务均等化。根据城乡建设用地增减挂钩在线监管系统数据，截至2020年6月，全国批准实施县域城乡建设用地增减挂钩规模393.73万亩。
开展土地综合整治，助推了乡村振兴。各地结合实际，将土地整治从单个项目建设转向全域土地综合整治实施，按照“土地整治+”理念，综合运用农用地整理、建设用地整理、土地复垦、土地生态整治等多种手段，细化落实单元内各类土地利用和整治活动，统筹协调各方投入，有力支撑了当地经济社会发展。
助力脱贫攻坚，助推了精准扶贫。各省均在“十三五整治规划”指导下，将土地整治项目和资金向贫困地区倾斜，甘肃、青海等省份还专门制定了土地整治促进扶贫专项规划。各省整治规划精准覆盖贫困地区，项目安排精准服务贫困对象，增减挂钩和占补平衡等政策高效助贫，土地整治平台作用显化，形成政府、社会、市场联动的大扶贫格局。根据城乡建设用地增减挂钩在线监管系统数据，截至2020年6月，全国省域内增减挂钩产生节余指标90.63万亩；截至2020年9月，深度贫困地区跨省域调出增减挂钩节余指标60多万亩，调剂资金超1800亿元，允许贫困地区节余指标在省域内或跨省调剂，成为支持贫困地区脱贫攻坚的重要手段。
改善区域生态环境，促进了生态文明建设。2016年以来，土地整治在水土流失、盐碱化等退化土地治理和损毁土地修复方面逐渐加强。如：吉林、云南等省将土地整治与小流域治理相结合，综合运用工程措施、生物措施和农业耕作措施，极大地改善了流域生态环境，提升了区域防灾减灾能力；安徽、江西、湖北等省积极开展工矿废弃地复垦与生态修复，实现了“废弃矿山”重现“绿水青山”。
“十三五整治规划”实施的基本经验
健全四级规划体系，有利于规划任务落地。土地整治规划已经形成“全国—省—市—县”四级规划体系，通过主要规划指标层层分解下达可以确保规划目标任务实现，通过分区传导、重点区域指引，以及“重大工程—重点项目—一般项目”的层层推进，引导土地整治项目落地，确保规划实施。土地整治项目的立项审查、规划设计、工程建设和竣工验收等，都必须严格依据土地整治规划。
建设制度标准规范，保障了规划顺利实施。“十三五”期间，围绕高标准农田建设、占补平衡、增减挂钩、城镇低效用地再开发等，国家和地方相继出台规范性政策文件，完善了土地整治规章制度。《土地整治术语》等行业标准相继发布实施，地方标准也在逐渐完善，形成了国家、行业和地方相协调的土地整治技术标准体系，为规范有序推进土地整治工作提供了技术支持和保障。
尊重群众意愿，维护了群众合法权益。维护群众合法权益是土地整治的立足点和出发点，土地整治规划实施始终坚持农民和农村集体经济组织的主体地位。各地在推进“十三五整治规划”实施中，积极做到尊重农民意愿，在项目选择、可行性研究、规划设计、施工和验收等各环节和阶段，依法保障农民合法权益，坚持群众自愿、群众参与、群众受益。
存在的问题
机构改革、经济换挡、疫情突发等局势变化，影响规划目标落实。2018年国家机构改革，农田整治项目管理职责划转至农业农村部门，部门职能交接、新老系统交替，导致高标准农田建设统一上图入库和信息报备工作受到较大影响。同时，受到贸易形势变化和经济下行影响，部分地区建设用地需求同比下降，建设用地内部挖潜动力不足。加之规划期间爆发新冠疫情，导致部分规划指标完成度不高。
整治目标仍较单一，山水林田湖草系统修复体现不足。由于“十三五整治规划”中仅对高标准农田建设和补充耕地两项控制性指标进行分解，且缺乏生态类指标设定，多数地方土地整治活动仍以高标准农田建设和补充耕地为重点，目标单一、手段简单，整体性和系统性不足；规划中落实生态文明建设更多停留在原则要求和理念上，缺乏具体引领，导致服务绿色发展、推动生态修复和综合治理动力不足。
缺少法律法规支撑，规划权威性不足。“十三五”期间，推进土地整治工作主要依据国土资源部出台的相关规范性政策文件，尚无专门针对土地整治的法律法规。虽然一些地方相继出台了地方性规章制度，但土地整治工作法治基础薄弱，土地整治规划权威性不足，实施中规划衔接、政策组合、资金聚合和实施监管存在许多困难。
整合协调机制不足，缺少综合性技术标准支撑。国土综合整治涉及山、水、林、田、湖、草、路、村、城、镇等多个方面，需要多个政府职能部门参与其中，但在实际操作中，不同部门出台不同政策，缺少协同推进平台和统筹落实规划机制。现有土地整治技术标准、规范多为单项内容，缺少生态型整治、农村土地全域整治等相关指南、标准，难以适应新形势下以国土综合整治为平台开展国土空间生态修复的新要求。
资金整合困难，亟待建立多元化资金投入机制。涉及土地整治的不同部门资金投入均有较为严格的申请程序、投资对象、审计审核等管理要求，整合难度很大。随着存量挖潜、生态修复等重点任务转变，投入成本增加，以财政资金为主要来源的投入模式难以满足需求。社会资金融资方式、政策导向及利益分配机制还不健全，“银政合作”等融资模式开展较少，多元融资效果还不明显。
监测监管能力不足，评估机制尚未有效建立。土地整治类型多，各项工作进展参差不齐，高标准农田、补充耕地、土地复垦、增减挂钩分属不同在线报备系统，生态修复类整治尚未纳入监管平台。机构改革后，国土空间生态修复下的各类整治修复活动应纳入统一监管平台。在规划实施过程中，由于尚未建立有效的后续实施监管和评估机制，部分任务实施的督查监管力度不够，缺乏考核约束。
对生态修复与国土整治工作的思考
转变理念，牢固树立“生命共同体”系统思维。“生命共同体”理念要求充分考虑国土空间的系统性，尊重自然，由工程治理逐步转变为自然恢复为主、辅以必要的工程措施，从局部治理向系统治理转变。要改变传统的行政化和条块式整治模式，从政区分界向区域协同转变，从流域分割向流域统筹转变，构建行政区划间联防联治、流域上中下游协同保障机制，有力支撑区域可持续发展。
加强理论支撑，完善技术标准体系。基于传统相关学科理论，汲取国内外整治修复领域最新理论和实践成果，分析集成基于自然的解决方案体系等，强化提升国土空间生态修复的基础理论体系。重点围绕全域土地综合整治、山水林田湖草生态保护修复、矿山地质环境恢复治理、海岸带与海岛修复等内容，制定适应新形势下绿色、综合、实用的指南、标准和规程等，构建国土空间生态修复技术体系，支撑生态修复的全过程。
加强顶层设计，编制国土空间生态修复规划。加快推动国土空间生态修复顶层设计，科学编制国土空间生态修复规划，建立“国家—省—市—县”四级规划体系，确定不同层级规划编制任务与要求，形成自上而下、统一衔接、全域覆盖的规划传导机制，统筹生态修复的总体思路、目标指标、主要任务、重大工程和政策措施，明确规划的法律地位，增强规划权威性。
鼓励激励创新，建立完善多元投入机制和生态补偿机制。加强财政、金融、税收等配套政策研究制订，稳定专项资金渠道，创新投融资模式、拓宽投融资渠道，畅通金融资本、社会资本等多元化参与渠道。探索由银行、企业创立生态修复基金、发行绿色债券。建立完善流域上下游、跨流域和政区间的生态补偿机制。打通绿水青山向金山银山转化的通道，明确生态产品价值实现途径。
强化组织领导，严格落实共同责任机制。建立并落实中央统筹、省负总责、市县实施的生态修复工作机制。推动建立自然资源主管部门牵头，发展改革、科技、财政、生态环境、住建、交通、水利、农业农村等主管部门参与的生态修复部际联席会议制度。建立多部门统一领导的整治修复协调机构和统筹推进机制，细化地方政府和相关行政部门职责分工，共同推进整体保护、系统修复、综合治理。
加强实施监管，夯实工作基础。建立和完善考核奖惩机制，各相关部门按照职能分工组织落实好国土空间生态修复工作，各相关部门负责人为第一责任人，每年对责任目标履行情况进行考核，考核结果作为领导干部问责和领导干部自然资源资产离任审计的重要依据。全面部署多级联动国土空间生态修复监管系统，将现有各类整治修复项目纳入统一监管平台，加快构建和完善监测监管工作体系和标准体系。
来源：微信公众号“中国土地”，https://mp.weixin.qq.com/s/y2Mr_pliY6EqREhF4rGO9A 发表时间：2021年1月27日
